促進個體工商戶高質量發展的政策研究
——基于國家層面政策文本的內容分析

顏嫦嫦 王晨誠 高 翔 彭少杰

習近平總書記強調，個體工商戶是群眾生活最直接的服務者，要積極幫助個體工商戶解決租金、稅費、社保、融資等方面難題，提供直接有效的政策幫扶[1]。量大面廣的小微企業和個體工商戶是我國經濟和就業韌性的重要支撐[2]。數量巨大的個體工商戶在穩增長、促就業及惠民生等方面發揮著重要作用。隨著新業態、新產業、新模式、新技術的蓬勃發展，網絡直播、微商電商等“新個體經濟”層出不窮[3]，特別是近年來受疫情波動及消費低迷等多重因素影響，個體工商戶的生存和發展面臨著諸多困難和挑戰，如經營成本增加、招工用工難、貸款融資難等。為進一步促進個體工商戶持續健康發展，本文在梳理個體工商戶發展歷程的基礎上，著重對后疫情時代個體工商戶發展的政策文本進行分析，提出個體工商戶高質量發展的思考建議。

一、個體工商戶發展歷程

新中國成立以來，個體工商戶蓬勃發展，個體經濟從小變大、由弱變強，主要經歷了三個發展階段：一是起步階段。1980年溫州小百貨業主章華妹領取了中國第一份個體工商業營業執照——工商證字10101號[4]。當時全國個體工商戶占市場主體比重不足1%，數量不到1萬戶[5]。二是政策支持階段。1987年《城鄉個體工商戶管理暫行條例》發布，個體工商戶開始全面規范化發展。2011年《個體工商戶條例》取代了《城鄉個體工商戶管理暫行條例》，個體工商戶從業人數限制取消，開啟了與公有制經濟平等競爭、相互促進的新時代。三是蓬勃發展階段。黨的十八大以來，個體工商戶在國家政策鼓勵和支持下，煥發出強大的生機活力。2022年11月制定出臺的《促進個體工商戶發展條例》，在制度層面為個體工商戶的發展提供良好的法治環境[6]。

二、后疫情時代個體工商戶發展政策文本研究

近年來，特別是新冠肺炎疫情爆發以來，廣大個體工商戶面臨著疫情反復、消費低迷等多重因素的疊加影響，在生存和發展上遭遇了一系列的困難。為此，國家出臺了一系列的政策措施，幫助個體工商戶復產復工、渡過難關。

（一）總體情況

近三年來，全國市場主體和個體工商戶總數均呈逐年上升趨勢，全國新設個體工商戶年平均增長率約為10.78%，個體工商戶數量約占市場主體總量三分之二。根據國家市場監督管理總局統計數據，2020年全國市場主體總數為13840萬戶，個體工商戶總數為9287萬戶；2021年全國市場主體總數為15373萬戶，個體工商戶總數為10300萬戶；2022年全國市場主體總數為17015萬戶，個體工商戶總數為11400萬戶（見圖1）。個體工商戶帶動了近3億人就業，發揮著社會穩定器、就業蓄水池、共同富裕生力軍的重要作用，是實體經濟的重要組成部分，也是參與實體經濟發展的重要力量。

圖1 近三年全國市場主體和個體工商戶數量圖

（二）政策發布情況

本研究基于威科先行?法律信息庫[7]，以“個體工商戶”為檢索關鍵詞，地域范圍限定在“全國”，發布日期限定在近三年，時效范圍限定為“現行有效”，經過綜合檢索最終篩選出32個有效政策文本。從頒布政策的單位看，聯合頒布的政策有6項，單獨頒布的政策有26項；從頒布政策的時間看，2020年頒布的政策8項，2021年頒布的政策5項，2022年頒布的政策19項；從頒布政策的效力位階看，行政法規1項，規范性文件31項（見表1）。

表1 近三年扶持個體工商戶發展的政策文本匯總表

利用Nvivo12軟件進行詞頻分析可知，個體工商戶、發展、減免、政策、金融等詞語字號比較大，表示該詞匯出現的頻率比較高，體現出個體工商戶在社會經濟發展中的重要性和國家政策對其發展的扶持程度。其次，“租金、金融、貸款”等出現的詞頻率高，顯示出當前個體工商戶發展面臨的重重困難。最后，“減免、房屋、擔保”等詞頻率高，是國家在疫情特殊時期，針對個體工商戶發展存在的困難采取的有力解決舉措（見圖2）。

圖2 國家層面扶持個體工商戶發展政策詞云圖

（三）政策內容分析

通過對疫情發生以來國家出臺的32個關于個體工商戶發展的政策文本分析，提取政策文本中扶持個體工商戶的具體做法，共獲得開放性編碼（open coding）232個。整合扶持個體工商戶具體做法，將其歸類到同屬意義單元，獲得主軸編碼（axial coding）20個。將扶持個體工商戶做法概念化后的意義單元劃分到統一的范疇，獲得選擇性編碼（selective coding）4個，分別為降低經營成本、加大金融扶持、強化服務保障和優化市場環境等四個方面（見表2）。

表2 國家層面32項關于個體工商戶發展的政策編碼表

通過對后疫情時代國家層面關于個體工商戶發展的政策內容分析，主要得出以下研究結論。

一是降低企業經營成本政策具有短期應激性、臨時性特點。降低經營成本的參考文件有23個，有效參考點99個。其中，在房屋租金減免、減免或緩繳社會保險費、稅收優惠、降低水電氣成本、減免費用等方面參考點和文件數均比較高。在降低經營成本方面，扶持的主要內容包括：推動階段性減免市場主體房屋租金，如對個體工商戶承租國有房屋減免3～6個月租金；對受疫情影響暫時出現生產經營困難的個體工商戶用水、用電、用氣實行“欠費不停供”，允許其在6個月內補繳欠費等。綜上可知，降低企業經營成本是后疫情時代扶持個體工商戶發展采取的最多也是最直接的政策措施。

二是金融扶持政策的覆蓋面、匹配度、精準性不夠。加大金融扶持的參考文件有17個，有效參考點56個。其中，貨幣政策支持和強化金融服務的參考點和文件數比較高；提升融資擔保效能、優化信貸產品及服務、線上辦理等的參考點和文件數比較少。加大金融扶持是解決后疫情時代個體工商戶“急難愁盼”突出問題的重要舉措之一，目前在提升融資擔保效能、優化信貸產品及服務、線上辦理等方面的扶持所占比重較小，再加上個體工商戶金融扶持政策的可獲得性不夠，長期處于金融供給的洼地，因而需要加大對個體工商戶的金融扶持力度，提升金融扶持政策的覆蓋面、匹配度、精準性。

三是服務保障政策呈現服務保障方式多元化特點。強化服務保障的參考文件12個，有效參考點50個，主要通過創業就業、政策宣傳、發揮協會作用、制度保障、黨建引領、復工復產等六種方式為個體工商戶發展提供服務保障。其中，創業就業、貨幣政策宣傳和發揮協會作用的參考點和文件數比較高，制度保障、黨建引領、復工復產的參考點和文件數比較低。服務保障政策是幫助個體工商戶渡過疫情難關、促進經濟穩定健康發展的有效保障。當前，制度保障、黨建引領、復工復產在個體工商戶發展的扶持政策中所占比重還比較小，扶持力度還不夠，需進一步加強這幾種服務保障方式的扶持力度。

四是優化市場環境政策扶持力度相對薄弱。優化市場環境的參考文件5個，有效參考點27個，在變更登記、網絡平臺、登記注冊、便捷服務等方面參考點和文件數均不高。在變更登記方面有2個參考文件，在網絡平臺方面有4個參考文件，在登記注冊方面有3個參考文件，在便捷服務方面有2個參考文件。優化市場環境是后疫情時代扶持個體工商戶發展政策中相對薄弱的領域，需要立足于消費低迷的時代背景，圍繞個體工商戶“準入、準營、運行、退出”四大環節，實現對個體工商戶“全生命周期”的市場環境優化。

三、對個體工商戶高質量發展的思考

推動個體工商戶扶持政策落地見效，是當前宏觀經濟政策最關鍵的任務之一，需要建立個體工商戶長期發展戰略，完善個體工商戶高質量發展的政策體系，持續激發這類市場主體活力，發揮其在穩定就業、方便群眾生活等方面的獨特重要作用，增強經濟發展韌性，促進市場良性循環。

（一）優化發展環境，促進個體工商戶持續健康發展

習近平總書記強調，法治是最好的營商環境[8]。為個體工商戶發展提供良好法治環境，是激發個體工商戶活力、提振市場信心的關鍵要素。要堅持“兩個毫不動搖”，通過制度和法律的確立來確保對個體工商戶的平等對待，通過政策和輿論的力量來鼓勵和支持個體工商戶發展壯大，依法保護個體工商戶的合法權益。嚴格落實《促進個體工商戶發展條例》中關于保護個體工商戶合法權益的各項內容，如政府及相關部門要在充分傾聽個體工商戶和相關行業組織意見的基礎上再制定相關政策措施，不得制定或實施對個體工商戶歧視性的政策措施，包括但不限于資質許可、項目申報、政府采購和招標投標等方面。因時因勢優化完善助企紓困政策，延續對個體工商戶等經營主體的政策優惠，并結合新情況和新問題制定新的政策措施，幫助更多個體工商戶恢復元氣。

（二）完善扶持工作機制，激發個體工商戶市場主體活力

針對當前個體工商戶發展中所面臨的突出困難，要重視政府職能的發揮，制定具有針對性的制度舉措等。在制度保障上，要充分發揮個體工商戶發展部際聯席會議制度的作用，研究扶持個體工商戶發展的重大政策措施并做好其實施工作，統籌協調促進個體工商戶發展的各項關鍵事務。發揮好國務院市場監督管理部門與其他相關部門之間的協同作用，按照職責分工、深入調研，聯合制定出扶持個體工商戶發展的政策措施。發揮黨建引領作用，推動個體工商戶高質量發展，一方面要發揮個體工商戶黨員在干事創業中的先鋒模范作用，另一方面要充分發揮個體工商戶黨組織在個體工商戶發展中的政治引領作用。同時，充分發揮工商聯和其他社團組織的橋梁紐帶作用，通過開展培訓學習、宣傳教育以及推動困難幫扶等多項舉措，為個體工商戶排憂解難。

（三）打好政策組合拳，助力個體工商戶輕裝上陣

綜合提升優化市場環境的政策體系，優化個體工商戶登記便利化程度，支持個體工商戶經營者變更，拓展網絡平臺服務的應用場景，推進個體工商戶全程網辦便捷性。提供匹配度高的金融服務政策體系，鼓勵政府性融資擔保機構在同等條件下優先為個體工商戶首貸戶貸款提供擔保，結合個體工商戶等經營主體融資需求特點和地方產業特色，優化信貸產品服務，優化貸款審批手續，提高個體工商戶等經營主體的融資便利度。構建多層次的服務保障政策體系，鼓勵個體工商戶積極參加職業技能培訓，支持個體工商戶參與各類社會保險，為個體工商戶提供用工招聘服務、全方位的創業和就業保障等。及時推出降低企業經營成本政策的接續措施，進一步推動減稅降費政策落地生根，對現行減稅降費、退稅緩稅、減免房屋租金等措施，繼續延期優化，助力個體工商戶輕裝上陣。