論“非接觸式執法”在畜牧獸醫執法實踐中的應用

崔 平，李本科，李玉坤

（山東省濱州市畜牧獸醫管理服務中心，山東 濱州 256600）

近年來，城管執法等部門借助電子監控、網絡平臺等技術手段，探索實施“非接觸式”執法模式，取得了較好的執法效果，并作為改革創新成果予以宣傳推介。對于畜牧獸醫領域而言，其執法體量小、發展晚，目前仍以直接接觸相對人，“面對面”收集證據為特征的傳統行政執法模式為主。筆者認為，在互聯網科技和數字治理的時代背景下，畜牧獸醫部門亦應創新執法手段，推廣并完善“非接觸式執法”，從而提升自身的執法水平，適應多元化執法實踐的需要。本文在歸納梳理其他部門操作經驗的基礎上，闡述了推廣使用中的基本理論問題和實務難點，以期對執法實踐有所幫助。

1 “非接觸式執法”的應用必要性分析

所謂“非接觸式執法”，是指執法機關運用信息技術手段，在不與相對人直接接觸的情形下，遠程調查、收集相關證據，依據法律規定，作出最終處理決定的執法模式。目前該執法模式雖然僅處于探索起步階段，呈現自發、零星、不規范等特點，但以下因素決定了其應在現代執法中擁有一席之地[1]。

1.1 互聯網革命和數字政府建設是其應用的時代背景

21世紀是互聯網革命的時代，信息技術飛速發展，日新月異，大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術加速創新，日益融入經濟社會發展各領域和全過程。習近平總書記高度重視互聯網產業和數字經濟，深刻指出“過不了互聯網這一關，就過不了長期執政這一關”，黨中央提出發展數字經濟的理念，打造經濟發展新引擎，并在十四五規劃中作為專章列出。截止2021年12月，我國網民規模為10.32億，智能手機幾乎全民普及。順應這一時代潮流，在行政管理領域充分運用現代信息技術手段，大力推進數字治理和智慧政府建設，提升社會治理能力現代化水平，成為公共管理改革的發展方向和題中應有之義。

1.2 新冠病毒感染的持續是其應用的現實需要

新冠病毒感染自2020年暴發以來，已持續近三年，尤其是進入2022年，奧密克戎變異株導致我國的本土疫情在多地呈反彈和反復趨勢，常態化疫情防控在今后一段時間內仍將長期存在。雖然畜牧獸醫行政執法大部分屬于非緊急情形，疫情期間可暫緩辦理，但對遇有重大輿情需要應對或其他特殊情形下必須即時處理的執法任務，尤其是動物防疫部門處置人畜共患病的動物疫情防控任務時，需要采取防止人員聚集的防護措施，此時，“非接觸式執法”就成為保障執法效果的不二選擇。此外，即使疫情結束后，對于違法行為人身處外地需采取非接觸的遠程執法措施，在減少當事人和執法的雙重成本上也具有積極意義，值得推廣使用。

1.3 其他機關的改革成效為其普遍開展提供了經驗借鑒

“非接觸式執法”早期見于交警利用電子監控查處交通違法行為，稱為“非現場執法”，后在城管執法領域推行并向其他領域拓展。通過實踐，普遍取得了減少執法的主觀隨意性，避免與執法對象的正面沖突，減少路面巡邏的執法人力成本，提高執法效率和執法精細化水平等積極成效，在探索中有的部門形成了規范性文件等制度成果。法院系統注重現代科技與自身業務的深度融合，加大智慧法院建設應用力度，研發了全流程網上辦案系統，互聯網庭審已普遍常態化開展，保證疫情期間司法服務不打烊，出臺了《人民法院在線訴訟規則》，并于2021年8月1日起正式施行，為線上訴訟操作提供了規范指導。有上述機關探索的經驗成效在先，畜牧獸醫部門的推廣借鑒具備了后發優勢，可以減少改革探索中的彎路，盡快跟上時代潮流。

2 “非接觸式執法”適用的基本原則

任何一種執法機制的有效運行都離不開規范指引，其中，基本原則更是具有基礎性和方向性意義，決定著機制運行的成效[1-3]。“非接觸式執法”作為新生事物，普遍缺乏理論研究，更需要在明晰法理的基礎上明確適用的基本原則。筆者認為，除了大多數執法制度通用的原則，如公正高效、便民利民等原則外，有以下3點是需要特別指出的：

2.1 補充性原則

行政執法需要在證據充分的基礎上作出處理決定，傳統的詢問行政相對人、獲取相對人“口供”等執法手段體現了依法行政的基本要求，并不會過時，因此，“非接觸式執法”的定位應當是現場執法的補充。作為一種新興執法模式，固然有其自身的優勢，應當積極推廣并擴大適用，但不能指望其完全取代傳統的現場執法，就如同電腦永遠不能替代人腦，電子信息化時代紙質媒體仍然有讀者和市場一樣，對此必須有清醒的認識。從城管執法部門的“非接觸執法”試點來看，案件的適用范圍最初是適用于現場執法容易發生沖突的案件，后來逐步擴大到多發且當事人不配合的案件，以及當事人不在現場的案件，即便是成熟后對所有案件均探索適用，也是根據實際情況，與傳統執法模式相融合，以求取得較好的執法效果。據此，可將“非接觸式執法”主要的適用范圍確定為：（1）案情簡單且反復多發，不需要做太多的調查取證，僅憑監控、錄像等電子證據即可定案的案件。（2）現場難以找到違法行為人或相對人拒不配合的案件。當然，可以要求在其他類型的案件中也積極推廣使用，但不能走向極端，對現場執法完全推倒重來，一概不予適用。最高人民法院在《人民法院在線訴訟規則》中明確指出，在線訴訟遵循合法自愿的原則，未經當事人及其他訴訟參與人同意，不得強制或者變相強制使用在線訴訟，同樣表達了在線訴訟不能替代線下訴訟同樣的觀點。

2.2 保障相對人權利的原則

權利保障是法治社會的基本要求，前述的在線訴訟應尊重當事人程序選擇權的規定，同樣體現了權利保障的精神，即使認為這種模式對他人更為有利且符合社會發展趨勢，也不能強迫他人實施其不熟悉或自身不具備條件的行為。基于訴訟中的規定，有人認為沒有立法的授權，行政機關不能作出不利行政，因此被檢查人以不具備檢查條件為由可以拒絕遠程檢查。筆者認為，行政執法是單方行政行為，在啟動上行政機關具有主動權，而且監控等技術設施都是由行政機關負責保障，不存在不具備檢查條件的問題，在是否適用上不必要像訴訟程序那樣事先征求意見，行政機關可自主決定是啟用現場執法還是“非接觸式執法”。但正由于相對人在程序啟動上沒有選擇權，更大程度上是方便了執法機關的操作，權利保障原則就顯得尤為重要。首先，要保障相對人的知情權，應當讓相對人知道其是在接受行政機關的執法調查。其次，各類行政執法行為的流程環節，除了調查取證方式改為利用電子技術手段外，主要的程序環節不能減少，尤其是保障相對人權利的程序，如行政處罰中的聽取相對人陳述和申辯，事先告知，行政強制中的事先催告等，總之，相對人的重要程序權利不能減損。

2.3 循序漸進原則

從試點機關“非接觸”操作的應用發展來看，目前明顯處于兩個階段：（1）以交警、城管執法為代表的各行政機關實施的非接觸執法模式。（2）法院通過組建操作系統實施的在線訴訟模式。比較兩者的差異，前者并非是完全意義上的“零接觸”，只是不接觸違法行為人，實現的是遠程調查取證，如需旁證，對其他證人難免還是要接觸；后者則可實現對所有參與人的“零接觸”，并可通過“屏對屏”的方式遠程制作筆錄；前者只需硬件設備支持，后者則需研發軟件系統。從表面上看，當然是法院的發展等級程度更高，但由于行政機關和法院具有不同的運作模式和價值追求，行政執法具有主動性和日常反復性，與當事人直接打交道有時反而是其特點和優勢。因此筆者認為，對畜牧獸醫部門而言，應當遵循循序漸進的原則，其他行政機關的非接觸模式已有成熟的經驗，也能夠適應新形勢下執法任務的需求，目前首要的任務是借鑒并推廣使用，在實踐中逐步完善，待時機成熟時再研發類似法院的統一執法辦案平臺，沒有必要一步到位發展到類似法院的模式。

3 “非接觸式執法”實踐中的具體法律問題

作為運用現代科技手段的執法方式，“非接觸式執法”既應注重創新性，也應保證其合法性。與傳統執法模式相比，其主要差異在證據的收集和審查認定方面，該方面有以下問題在實務操作中需要注意：

3.1 電子證據的審查認定

我國證據法規定的證據種類有8種，“非接觸式執法”中的證據主要通過監控、執法記錄儀等硬件設備取得或者是通過通訊軟件、電子郵箱等傳遞的照片、掃描件、打印件等，屬于視聽資料和電子數據的范疇[4]。從行政復議和行政訴訟中對該類證據的質證意見來看，視聽資料由于具有較強的客觀性一般不容易引發爭議，質疑主要集中在電子數據上，一是存儲于電腦或手機中的電子數據容易被人為篡改、刪除；二是通訊軟件中流轉的掃描件、打印件等究竟是不是原件，不符合最佳證據規則，而且經過多次傳遞后，也容易出現不清晰、難以辨認、人為改動等影響證據效力的情形；上述兩點導致證據本身的真實性存疑，進而執法所認定的事實就難以稱得上“事實清楚、證據充分”。解決上述質疑需要從分析電子證據（數據）的特點入手。事實上，存儲于數據系統中的電子證據具有較強的穩定性，在流轉過程中不會發生證據失真的情形，即使被人為篡改，如當事人雖然可以在自己的手機上刪除微信聊天記錄，但并不影響該聊天記錄在對方手機或云端數據里的存續，在后臺仍然可以通過技術手段獲取，而且刪除在系統中還會生成相應的附屬信息，提示該證據被更改，是不完整的。基于上述分析，可以通過明確電子證據“原件”的含義以確保其符合最佳證據規則，提高電子證據的可采性。只要執法中收集的電子證據是來源于最初的存儲介質，或者能夠證明流轉的過程是連續的，在流轉全程中未被修改的，即可視為電子證據的原件。對此，《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第十五條第二款也作了相應的規定。在這方面，執法機關所負有的舉證責任是提供電子證據的原始介質，或證明流轉是連續的，與原件無損耗的“克隆”過程，以保證電子證據的完整性，包括證明內容、覆蓋事項上的完整。只要做到這兩點，即可以放心地開展“非接觸式執法”，不會因證據問題影響執法的效力。

3.2 “非接觸”模式下詢問筆錄的制作

目前其他行政機關所推行的“非接觸式執法”主要是對違法行為人的“非接觸”，追求“零口供”辦案，雖然視聽資料和電子證據具有客觀性，但在案件事實還需要進一步查證的情況下，如監控只抓取了違法的車牌號，對于車主的信息，尤其是實際駕駛人與登記車主不一致的情形下，如何確定違法行為人？此時還是需要與現場執法相結合，即通過詢問行政相對人或證人，對收集的視聽資料或電子證據進行補強。但在疫情流行期間，對于必須要補強證據但又不能直接接觸當事人的情形，如何“非接觸”地制作詢問筆錄，目前其他行政機關未能實現，畜牧獸醫部門如能實現，無疑是對“非接觸執法”的貢獻。筆者認為，鑒于微信、QQ等聊天工具的普及以及已在畜牧獸醫執法中應用的事實，可通過與相關人員的微信、QQ聊天等方式“非接觸”地詢問當事人，以查明案件事實[5]。具體操作中需要注意以下2點：（1）要保障相對人的程序性權利。首先要保障相對人知情權，在啟動聊天時即開門見山地表明執法人員身份”，保證相對人是在完全知曉利害的情況下自主作出陳述，避免誘導式執法。即使雙方都已經實名認證的情況下，也需要將兩名執法人員的姓名、執法證號等信息發送給相對人，并告知其有申請回避的權利，由于是“非接觸”式的詢問，由一名人員的微信號發送兩名執法人員的信息屬于特定情形下可靈活把握的事項，不屬于程序瑕疵。其次，在詢問過程中要隨時保障相對人陳述和申辯的權利。最后，可將整個聊天記錄的過程整理成詢問筆錄的形式，發送給相對人確認，相對人回復認可的，視為其在詢問筆錄上簽名。（2）要保證聊天記錄的完整性。應將整個聊天全過程的記錄完整截屏，連同最終詢問筆錄的打印件，共同作為“非接觸”式詢問的證據提交，從而保證該電子證據的完整性，確保證據的效力。