稅收分權對地方財政可持續性的影響研究

◎文/韓聰

稅收分權作為地方政府財政運作的重要機制， 其影響極其深遠。 分權不僅關乎地方政府的財政自主性，也直接影響到地方財政的可持續性。 過度的稅收分權可能引發地方政府之間的過度競爭，加大地方政府的債務風險，從而影響財政可持續性。 因此，如何在提高地方政府的財政自主性和效率的同時，保障地方財政的可持續性，成為一個重要的研究課題。

一、稅收分權的理論背景和定義

（一）稅收分權的概念和定義

首先，從定義上來看，稅收分權是指在國家和地方政府之間，根據一定的規則和原則，將稅收收入的劃分、稅種的設定以及稅務管理等權限下放給地方政府的行為。這種行為通常會使地方政府獲得更大的財政自主權，從而有更多的財政資源來滿足地方的特定需求。 其次，對于稅收分權的理解，需要注意以下三點：第一，稅收分權并不意味著地方政府可以完全自主設定稅收政策， 中央政府依然對一些關鍵稅種和稅率保留決定權；第二，稅收分權并不是一個靜態的概念，而是一個動態的過程。 在這個過程中， 中央和地方政府的稅收權力可能會隨著經濟社會條件的變化而變化；第三，稅收分權的目標不僅是提高地方政府的財政自主性， 更重要的是要實現公共資源的有效分配，以提高公共服務的效率和質量。

（二）稅收分權的理論依據和實踐意義

首先，從理論依據上看，稅收分權源于公共財政理論中的分權理論。 這一理論認為，分權有助于提高公共服務的效率。 因為地方政府更了解其管轄區域內的需求，并且可以根據這些需求提供更精準的公共服務。 同時，分權也可以增強地方政府的財政自主性， 使其有更多的資源和自由度來滿足地方需求。 其次，稅收分權的實踐意義主要體現在以下三點：第一，稅收分權有助于提高地方政府的財政自主性， 從而使其能夠更好地應對地方特定的經濟和社會需求；第二，稅收分權也可以鼓勵地方政府提高財政效率，通過更有效地使用公共資源來提供公共服務；第三，稅收分權可以推動公共財政體制的改革和創新，為地方政府提供更多的政策工具來解決地方問題。 總的來說，稅收分權在理論和實踐上都對提高公共服務的效率和質量、 增強地方政府的財政自主性和推動公共財政體制的改革和創新具有重要意義。

二、稅收分權與地方財政可持續性的關系

（一）稅收分權對地方政府財政自主性的影響

首先，它使地方政府擁有更多的財政資源來滿足地方特定的需求。 這是因為當稅收權下放給地方政府時，地方政府可以自主決定稅收政策，根據地方的經濟社會環境和需求制定更加合理的稅種和稅率。 這不僅有助于地方政府提供更精準的公共服務，也有助于其更好地應對經濟社會變化帶來的財政挑戰。 其次，稅收分權能夠提高地方政府的財政決策自主性。 地方政府在擁有更多的稅收資源的同時， 也需要承擔更多的公共服務責任。這就要求地方政府在財政決策中有更大的自主權，以便根據地方的實際情況制定合理的財政政策。 然而，過度的稅收分權可能會帶來一些負面影響。 一方面，地方政府過度依賴自身的稅收資源可能會導致其忽視中央政府的支持。 這可能會使地方政府在面對財政壓力時過度借貸，增加地方政府的債務風險。 另一方面，過度的稅收分權可能會引發地方政府之間的過度競爭。 各地區為了吸引投資和人才， 可能會降低稅率或提供稅收優惠，這可能會引發財政收入的下降，對地方財政的可持續性構成威脅。

（二）稅收分權對地方政府財政效率的影響

首先， 稅收分權理論上可以提高地方政府的財政效率。 這是因為地方政府通常比中央政府更了解本地區的需求，在資源分配和提供公共服務方面可能會更有效。 另外，當地方政府有更多的稅收自主權時，會更有動力去提高稅收效率，以獲取更多的財政收入。 其次，稅收分權會刺激地方政府之間的競爭， 這樣可以進一步提高財政效率。 各地政府在爭取投資、人才和其他資源時，可能會通過改進公共服務和提高財政效率來吸引資源。 這種競爭可以促進地方政府提高財政管理水平， 從而提高財政效率。 然而，過度的稅收分權也可能對地方政府的財政效率產生負面影響。

（三）稅收分權對地方政府債務風險的影響

稅收分權可能會導致地方政府為了競爭優勢而過度借貸。 具有更多稅收自主權的地方政府，可能會為了爭取更多的投資、人才和其他資源，而通過提供各種優惠政策或者增加公共投資來吸引這些資源。 這會導致地方政府增加財政支出，如果稅收收入無法滿足這些支出，地方政府可能會選擇通過借貸來彌補財政赤字， 從而增加地方政府的債務風險。 如果地方政府能夠有效管理其財政資源，提高稅收效率，他們可能通過增加稅收收入來滿足財政支出，從而避免過度借貸。 此外，地方政府如果能夠根據本地區的實際情況制定適當的財政政策， 能夠在增加投資和公共服務的同時，還能控制財政赤字和債務風險。

（四）稅收分權對地方財政壓力的影響

首先， 稅收分權在一定程度上能夠緩解地方政府的財政壓力。 通過賦予地方政府更多的稅收自主權，地方政府可以根據本地區的經濟發展特點和需求， 制定和調整稅收政策，以提高稅收效率和財政收入，從而緩解因公共服務和增加投資需求所帶來的財政壓力。 其次，稅收分權能提高地方政府對財政資源的調配效率。 地方政府對本地區的經濟社會狀況有更直接和深入的了解，因此，地方政府根據本地區的實際需要， 更有效地調配和利用財政資源，從而提高公共服務的效率和質量，減輕地方政府的財政壓力。 然而，如果地方政府的財政管理不當，稅收分權也可能會加大地方政府的財政壓力。 如果地方政府在享有更多的稅收自主權后，未能有效提高稅收效率，或者在財政支出方面過于激進， 會導致財政赤字和債務風險的增加，從而加大地方政府的財政壓力。

三、稅收分權的影響因素及其效果

（一）地方政府的財政管理能力

地方政府的財政管理能力在稅收分權效果的實現過程中起著至關重要的作用。 首先，擁有強大財政管理能力的地方政府能更好地利用其在稅收分權下獲得的自主權，通過科學合理的稅制設計和稅收政策的實施，提高財政收入，進一步強化地方財政的可持續性。 此外，地方政府也能有效調配其財政資源，以滿足地方多元化需求，從而實現社會公平和經濟效率的雙重目標。 但是，對于財政管理能力較弱的地方政府來說， 稅收分權可能帶來的風險不容忽視。 如果無法有效管理和使用其獲得的稅收自主權，不僅可能導致財政收入下降，而且由于財政資源的不合理分配，引發社會公平和經濟效率的問題。 在極端情況下，這些問題會導致地方政府的財政危機，嚴重影響地方社會經濟的穩定和發展。 因此，地方政府的財政管理能力對稅收分權的效果具有顯著影響， 這要求我們在推動稅收分權的同時， 也需要關注和提升地方政府的財政管理能力。

（二）地方政府的經濟發展水平

首先，經濟發展較好的地方政府在稅收分權后，由于其經濟基礎雄厚，產業結構合理，能更有效地利用其在稅收分權下的自主權。 通過合理的稅制設計和稅收政策的實施，進一步擴大財政收入，增強地方財政的可持續性。同時，地方政府也更有能力進行有效的財政支出，如投資基礎設施建設、提高公共服務水平等，進一步推動地方經濟發展。 其次，經濟發展水平較高的地方政府通常具有更強的財政管理能力， 可以更有效地管理和使用其在稅收分權下獲得的稅收自主權，防止可能出現的財政風險，從而確保稅收分權的利益最大化。 但是，對于經濟發展水平較低的地方政府，稅收分權可能帶來更大的挑戰。 一是由于經濟基礎薄弱、稅基窄、稅收收入有限，稅收分權后可能面臨財政收入不足的問題。 二是這些地方政府往往缺乏有效的財政管理能力， 無法科學合理地使用其稅收自主權，可能出現財政資源分配不合理、財政風險增加的問題。 三是經濟發展水平較低的地方政府在稅收分權后，由于其經濟條件和社會需求的雙重壓力，會過度依賴借貸，增加地方政府的債務風險，影響財政的可持續性。

因此， 地方政府的經濟發展水平對稅收分權的效果有著重大影響。 在推動稅收分權的過程中，需要充分考慮地方政府的經濟發展水平。 對經濟發展較好的地方，可以適當增加其在稅收中的自主權。 對經濟發展較差的地方，需要適當加強中央財政的支持力度， 確保稅收分權的實施既能提高地方財政的自主性， 又能維護地方財政的可持續性。

（三）地方政府的稅收策略

首先，稅率設定是地方政府稅收策略中的重要一環。合理的稅率不僅能夠鼓勵經濟活動， 同時也能夠保證政府的財政收入。 在稅收分權后，地方政府在稅率設定上有更大的自主權。 如果地方政府能夠根據本地經濟狀況和社會需求，制定出合理的稅率，那么，稅收分權帶來的效益將會被優化。 例如，通過適度降低對企業的稅收負擔，可以刺激企業投資，提高經濟活躍度，從而擴大稅基，增加財政收入。 然而，如果稅率設定不當，可能會引發一系列問題。 過高的稅率可能抑制經濟活動，降低稅收收入；而過低的稅率則可能導致財政收入不足， 影響政府的公共支出，甚至加劇地方政府的債務風險。 其次，稅種選擇也是地方政府稅收策略的重要組成部分。 在稅收分權后，地方政府擁有選擇稅種的自主權。 合理的稅種選擇可以根據地方的經濟特色和產業結構， 更好地利用稅收工具推動經濟發展，提高財政效率。 例如，對于產業結構轉型的地區，可以選擇調整稅種比例，優化稅收結構，以鼓勵新興產業的發展。

（四）地方政府的財政責任和債務管理

首先， 明確的財政責任是地方政府在稅收分權后能夠有效運作的基礎。 如果地方政府對其財政責任有清晰的認識，那么它就可以更好地規劃和使用其稅收資源，以滿足地方經濟和社會的需求。 地方政府需要明確自身的財政責任，理解和掌握稅收分權帶來的權利與義務，合理安排地方財政支出，以便于在保持公共服務水平的同時，確保財政的收支平衡和可持續性。 然而，如果地方政府對其財政責任理解不清， 可能會導致財政資源的浪費和濫用，甚至加大稅收分權的風險。 其次，有效的債務管理是地方政府在稅收分權后能夠維持其財政健康的關鍵。 稅收分權后，地方政府需要維持其債務在可持續的水平上，以防止過度借貸和財政風險的累積。 地方政府需要制定和實施嚴謹的債務管理策略， 以確保債務的償還和財政的穩定。 這包括合理的債務結構設計、有效的債務風險控制以及公開透明的債務信息。

四、結語

稅收分權并非一勞永逸的解決方案， 地方財政會受到許多因素的影響。 因此，對于地方政府而言，如何在享受稅收分權帶來優勢的同時， 有效地應對其可能帶來的風險，是一個需要長期探索和研究的課題。 未來的研究可以進一步深化對稅收分權影響因素的理解， 如地方政府治理能力、公共服務提供能力等方面。