圍繞“合規+效能”探究涉農專項資金績效審計新方向

李 敏 河北省衡水市景縣農業農村局

一、涉農專項資金概述

(一)基本概念

涉農專項資金是指由中央財政或者地方財政安排的，直接用于解決“三農問題”的資金。主要用途包括投資農村基礎設施建設，扶持農村產業發展，改善農民生活條件。還有“雨露計劃”“陽光工程”等農村勞動力培訓資金及用于農村教育、衛生、文化、科技事業發展的資金等。涉農專項資金當前的管理一般由縣級政府負責，通過成立縣涉農資金監管工作領導小組，實施全縣涉農資金監管工作。

(二)典型特征

涉農專項資金具有三大典型特征，一是專用性，二是廣泛性，三是重要性。

專用性是涉農專項資金的最主要特征，表現為資金專項撥付和專款專用。各級政府為了落實鄉村振興戰略，支持農業農村發展，促進“三農問題”解決，通過專項撥付的形式向農村提供資金，該資金使用必須符合農業農村發展專用項目。

廣泛性是指涉農專項資金所涵蓋的農業農村項目之廣、層次之多，幾乎覆蓋農業農村發展的所有領域包括基礎設施、農民補貼、生態文明建設、農村科教文衛發展等等，直接關系到我國廣大農村和農民的切身利益。

重要性是指涉農資金的使用效率和效果十分重要，也即涉農資金能否按照項目規劃切實用到農業農村發展之中，是否按照國家法律法規要求進行妥善管理，所投入的項目是否能夠有效解決“三農問題”，這些都直接影響著農業農村的前途以及全面建成小康社會的成效。

二、涉農專項資金績效審計的必要性

(一)為“鄉村振興”落地和農業農村發展保駕護航

我國農村地區人口占全國總人口的36%，農村的面積占全國總面積的92%，新時代我國社會的主要矛盾在農村地區的表現最為突出。發展農業農村經濟，改善廣大農民生活質量，是鄉村振興戰略的重要導向，也是克服農村發展最繁重最艱巨困難，挖掘農村深厚基礎，激發農村發展潛力和后勁的必由之路。歷年來，中央始終將解決“三農問題”作為每年經濟工作的頭等大事，中央一號文件的主旨長期以“三農問題”為核心，每年中央政府和各地方政府投入的涉農專項資金高達上百億元，并且連年增加。如何確保這龐大的資金能夠合法合規地管理、使用，真正服務于農業發展、農村建設和農民增收，必須依靠審計的力量。

實施涉農專項資金績效審計，一是能夠從獨立的視角監督涉農專項資金的管理和使用，評價涉農專項資金監管的規范性，保障資金按照既定的計劃安排有效利用，防止資金被挪用或浪費。二是通過審計評價，可以發現涉農專項資金在利用過程中的細節問題，尤其是實際與計劃不相符的情況，從而為宏觀經濟政策制定和調整提出合理化建議，為農業農村發展方向和路徑優化提供科學的借鑒依據。三是利用審計監督，能夠掌握國家鄉村振興戰略和重要政策方針的落地實施情況，檢查涉農資金項目投入是否按計劃達成目標進而推動基層管理者維護國有資產的安全并積極貫徹實施各項政策。

(二)涉農專項資金績效審計機制亟需改革

我國涉農專項資金績效審計工作由各級政府的審計部門主導，農業農村部門、財政部門、鄉村振興部門、稅務部門等協同。近些年來，隨著各地政府的行政改革，許多會計師事務所也參與到涉農專項資金績效審計中來。根據我國審計署的統計資料，從2016年至2021年，隨著鄉村振興戰略的逐步落地，各級審計部門開展的涉農專項資金績效審計項目數量也在逐年增加，范圍也在不斷擴大。2016年全國出具審計報告的涉農專項資金績效審計僅覆蓋69個縣，到2021年已經全面覆蓋31個省、市、自治區和直轄市，審計的成果主要集中在資金管理和使用的規范性問題、資金使用效率問題。但是通過資料研究也能發現，我國目前在涉農專項資金績效審計方面仍然存在著許多不足。

一是審計目標較為模糊，評價指標體系設計不完善。目前基層政府未能普遍建立涉農專項資金績效指標，這也就造成了審計工作缺乏必要的評價標準，而且由于部門之間存在著制度差異，導致績效指標很難統一，審計工作只側重于對資金實際管理的規范性進行檢查，以“查錯放弊”為主。二是審計范圍覆蓋面較窄。盡管許多地方的審計部門每年也會開展十幾個甚至數十個涉農專項資金績效審計項目，但是審計的對象始終圍繞著農村基礎設施建設投資，而對于耕地保護、生態治理和農民增收等方面的資金審計涉及甚少。三是審計質量不足，審計成果落實不到位。由于評價指標體系不完善，審計成果的質量會有很大差異，除非是證據十分清晰的違規失范問題，否則審計的成果缺乏科學合理的說服力，難以讓基層單位接受并整改。

三、全面堅守底線——涉農專項資金合規審計方向探究

(一)政策法規落實有效性審計

政策法規落實有效性審計是指政府審計部門針對國家制定的關于鄉村振興、農業農村發展中與涉農專項資金相關的規定、建議等，可適時開展落實情況審計。審計的重點集中在政策法規學習研究、宣貫培訓和實際執行。

關于政策法規的學習研究，審計人員首先要關注基層政府是否在國家發布相關政策和法規后，第一時間組織相關部門負責人等進行研討，并制定銜接落實方案。其次，對于政策法規中不清晰或理解執行有實際困難的地方，基層政府是否向上級主管單位進行報告，并尋求解決方式。最后，政策研究學習結論是否形成正式的書面結論，并傳達至各相關負責人。

關于政策法規的宣貫培訓，審計人員要關注兩個方面，一方面是基層政府涉農專項資金的主管部門是否將政策法規以及落實銜接方案全面地向一線工作人員解釋說明。另一方面是向一線工作人員查證，詢問其對政策法規的重點理解掌握情況。

關于政策法規的實際執行，審計人員一是要關注政策法規的規定、建議等是否均通過基層政府制定的實施辦法、細則等進行固化并公開發布，二是要抽查涉農專項資金的實際管理和使用是否按照新的政策法規要求執行，三是要證實基層政府認為政策法規中部門不適用的理由是否合理適當。

(二)管理制度建設完整性審計

管理制度建設完整性審計是指政府審計部門針對基層政府關于涉農專項資金的管理和使用所制定的一系列管理制度(如實施辦法、細則、規定等)，可定期開展完整性審計。審計的重點集中在管理制度對政策法規的承接、對管理和使用全流程的覆蓋和不同制度之間的關系。

在承接政策法規方面，審計人員首先應了解掌握被審計對象在涉農專項資金方面須遵循的國家、省、市級別所有政策法規。其次，檢查基層政府制定的涉農專項資金管理制度是否全部涵蓋前述政策法規的要求，對于未涵蓋部分，應當有合理適當的理由。

在全流程覆蓋方面，審計人員一是要檢查基層政府制定的涉農專項資金的管理制度所涵蓋的管理和使用流程是否包括了國家政策法規中要求的基本程序，二是要通過實地觀察、詢問，了解基層在實際工作中所執行的程序、機制，是否有未涵蓋在制度中的情況。

在制度之間關系方面，審計人員要關注涉農主管部門和其他協同部門單獨發布的制度文件，梳理相同或類似事項的具體規定，檢查是否存在相互矛盾、重復管理或管理空白的情況，實地調研不同制度在執行過程中的協調問題。

(三)管理制度執行一致性審計

管理制度執行一致性審計是指政府審計部門針對基層政府涉農專項資金管理制度實際執行的情況，可定期開展一致性審計。審計的重點集中在實際執行差異、制度管控效果和權責匹配。

實際執行差異需要審計人員全面梳理涉農專項資金的管理和使用程序，按照一定的維度、標準進行抽樣測試，檢查每個程序的輸入輸出內容，以發現實際執行是否與制度規定之間存在偏差，進一步判斷是制度設計是否存在漏洞或制度強制力保障不足等問題。

制度管控效果是審計人員通過抽樣測試，發現制度實際執行與規定一致的前提下，進一步判斷管控的結果是否能達到涉農專項資金投資項目的預期目標。換句話說，是否存在形式上符合一致性要求，但實質卻不符合要求的情況。

權責匹配要求審計人員圍繞著涉農專項資金管理制度中的各項權力和責任，對實際參與者進行審計，檢查其權力是否超出制度范疇，是否存在越權干預的行為，相應的責任是否得到履行，制度中是否存在規避責任的問題，違反制度規定者是否被追究了相應的責任。

(四)資金使用過程規范性審計

資金使用過程規范性審計是指政府審計部門對涉農專項資金的使用全過程進行跟蹤審計。審計的重點集中在資金支付過程、資金保管過程、資金用途管控過程。

跟蹤資金支付過程，審計人員應當首先評估資金支付計劃的合理性，在撥付資金已經到位的情況下，按照計劃支付能否滿足項目目標要求。其次，跟蹤資金的流向，即資金是否直接、足額投入涉農項目，中間是否存在轉移或截留的情況。

跟蹤資金保管過程，審計人員須要對已經支付到涉農專項的資金保管情況進行檢查，即是否通過專門賬戶進行管理，收支賬務記錄是否清晰規范，審批是否完整，核查每一筆支出是否均真實合理，項目結束后資金專用賬戶是否及時注銷。

跟蹤資金用途管控過程，審計人員一方面要檢查各項資金支出的審核文件，判斷形式的規范性。另一方面務必要進行實地調研，詢問涉農項目的負責人和參與者是否按計劃收到并使用資金，訪談直接、間接相關人員，觀察涉農項目的實際運營狀況，確定資金用途是否發生變更。

四、助力價值提升——涉農專項資金效能審計方向探究

(一)重心前移監督項目評審過程

政府審計部門應將審計重心適當前移，實施基層申報立項的涉農項目評審決策過程監督。除了監督評審決策過程合規性以外，更重要的是評價項目可行性研究的科學性與合理性。

第一，關注項目資金來源，無論最終是來自中央財政還是地方財政，項目能否順利獲得資金都需要進行全面評估，重點是資金來源的可靠性和穩定性，審計人員要在現有的農業農村政策及財政政策下，評估項目獲得資金支持的概率和規模，以檢討申報的項目是否可行。

第二，對項目設計的預期收益性進行評估，審計人員一是要評估項目預期收益的測算方式是否科學，是否故意隱瞞或低估某些負面因素；二是按照公允方式對項目預期收益進行重新測算，評價項目申報的數據是否合理；三是結合基層實際情況，對項目運作方式進行評價，以確定是否具備可持續性。

第三，對項目的未來的管理機制進行評估，審計人員要了解資金投入后項目由哪個責任主體負責管理和運營，與項目之間是否存在特殊利益關系，評價管理者是否具有相應的專業能力，基層是否具備項目管理和運營的硬性條件等。

(二)測算收益優化資金使用優先級

政府審計部門要從轄區內農業農村發展狀況整體出發，通過對經濟收益、政治收益、社會收益等進行綜合測算，評價涉農專項資金的使用是否符合收益最大化目標，以優化資金使用優先級。

從經濟角度來看，審計人員要重點測算涉農專項資金的投資項目給所在地區的農村產業發展帶來的收益，包括農產品附加值提升、農業結構調整、農村就業崗位增加、農民增收等重要指標，以評估同等條件下，應當建議首先夠給農業農村帶來最大經濟收益的項目進行投資。

從社會角度來看，審計人員要綜合考慮涉農專項資金的投資項目所產生的社會價值，包括農村人居環境改善、生態環境治理、科技教育文化衛生條件提升、安全和諧農村氛圍建設等重要指標，在確保經濟效益的同時，應當建議首選能夠最大程度地改善農村社會環境的項目進行投資。

從政治角度看，審計人員要關注涉農專項資金的投資項目帶來的政治影響，包括政府公信力增強、政府治理能力提升、基層群眾自治優化等重要指標，應當建議優先投資可兼顧政治效益與經濟效益、社會效益相平衡的項目。

(三)跟蹤項目評價資金使用效率

對于投資規模較低且直接以補貼或者補助形式發放的涉農專項資金，審計部門可以事后審計為主，重點關注合規性。而對于投資規模較大的涉農專項資金，審計部門應當對項目進行全程的跟蹤，重點評價資金使用效率。

首先，審計人員要關注項目計劃及資金使用方案，對項目主要責任人制定的項目預算進行評價，確定預算中各項支出的相關性和合理性，并且結合項目實際運營情況，審查各項支出是否均在預算控制范圍內，是否存在非預算支出的情況。

其次，審計人員要對項目階段性目標達成情況進行評價，審查項目的階段性決算報告，一要關注預算執行的達成率，對于執行率未達成的預算應當查明原因；二要測算各項支出的實際成效，即項目實績與目標偏差，評價是否存在資金浪費或被挪作他用的情況。

最后，審計人員要對項目責任人對資金的管理過程進行評價，重點是項目階段性目標未達成或者項目實際運營中出現變化時，項目責任人是否及時調整項目實施方案和預算，避免更大的損失發生。同樣，審計人員也要關注在外部環境未發生重大變化的情況下，項目實施方案和預算調整的原因是否合理。

(四)復盤投后收益目標達成率

涉農專項資金的投資項目結束后，審計人員應當從獨立角度對項目經濟收益目標達成率進行重新審計，與項目計劃中的目標進行比較，發現差距，從項目決策過程、運營過程和結果反饋過程進行全面審計，為政策優化、項目布局等重大安排提供借鑒支持。

針對決策過程，審計人員要重新核查決策時的各類支撐性文件、數據、報告的真實性、合理性，從經濟環境、配套產業、核心競爭力、收益模式等維度，再一次分析當初項目決策時，基層是否滿足基本的生存和發展條件。

針對運營過程，審計人員要重點復核項目各階段的財務指標數據，一是要檢查數據的真實性和完整性，確定其賬務記錄是否真實反映項目各階段的發展變化。二是要通過財務數據分析項目運營管理質量，評價項目的成本控制能力、資金配置效率等重要指標。

針對結果反饋過程，審計人員要了解掌握項目收益率的原有計算過程、報告路徑和統計方式，與審計人員的重新計算結果之間差異產生的原因，檢查是否存在故意歪曲事實、隱瞞損失、數據造假等情況。

五、結語

涉農專項資金，符合我國農發展的基本規律、我國農村經濟建設的必然要求及我國廣大農民的根本利益。各級政府審計部門要強化審計監督意識，不斷研究并探索新的涉農專項資金績效審計方向，充分發揮審計的價值，保護好國家和人民的利益。