“治理超載”新審視:地方政府公共文化服務的治理技藝及其理論啟示*

徐琳航 楊志軍

(1.中國海洋大學,青島 266100;2.貴州財經大學,貴陽 550025)

一、治理超載:一個新興議題

超大規模國家治理需要平衡“穩定與績效”之間的關系。一方面,中央政府必須對治理事務進行總領和統合,通過“集中力量辦大事”的制度體制統籌全局、整合資源和協調四方;另一方面,地方政府要在中央統一領導和政令傳導之下有效地開展地方治理活動,從而達致可觀的治理績效,這在央地關系維度上被稱為“寓活力于秩序”[1]。為達到這一目標,中央往往遵循“整體性治理(Holistic Governance)”智慧,以協調和整合為主要機制的整體性治理是解決地方政府組織功能碎片化和公共服務裂解化問題的最佳模式[2]。但是,有鑒于“中央監督—地方治理—社會問責”[3]的縱向約束分權機制,地方政府在保持整體性治理特征趨于穩定的前提下,又必須承擔“分”的職責和功能。

廣義上的“分”包括面積、跨度、層次和密度等多個維度。有學者從治理界面所隱喻的空間角度來對界面面積、界面跨度、界面層次和界面密度加以厘清,認為“界面面積是指行政區劃的大小和職責權限的多少;界面跨度是指治理界面跨部門和跨領域的程度;界面層次是解決問題的縱向的功能性分段,也就是具體步驟、流程和環節;界面密度是指界面范圍內各種治理要素的數量及其分布”[4]。面對一項公共治理活動,地方政府作為執行常量,需要在分好“責任田”和充分了解人力、物力、財力和相關要素配置情況的前提下,分部門、分領域和分步驟地開展實施,這是“分”在地方區域背景中的直觀表現。在狹義上,“分”指的是分攤治理事務,包括縱向上從中央政府到地方各級政府的事務分包和橫向上各級地方政府部門與機構內部的任務分解,關涉“數量”和“質量”兩個維度。在數量上,自上而下“層層分包”和“層層加碼”使得治理事務在基層形成累量,地方政府部門通常肩負繁重且數量巨大的“政治、經濟、社會、文化和生態”五位一體任務。有學者將縣域治理中的此類現象稱為“責任超載”,意指“出于保證任務落實以及治理競賽下‘工作競爭’的需要,大量治理任務會自中央層層下沉到縣域和鄉鎮,但事務下沉并未伴隨相應的資源賦權,從而導致任務出現積攢,形成‘責任超載’現象”[5]。類似的還包括“小馬拉大車式的中基層負重運作”[6]“加壓式減負”[7]和“官僚主義過載”[8]等。這表明,地方及基層政府承擔著數量過多的治理事務,卻沒有相應的資源稟賦。在質量上,治理事務內容呈現模糊性和不確定性,主要表現為“信息不對稱引發模糊不清、權責不清導致條塊分割、執行不暢降低政策精準性、形式主義模糊治理目標”的模糊性和碎片化問題[9],包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發性和創新性等基本特征,從而形成“上面千條線,下面一根針”的治理難題。

綜上,我們將地方政府因為“分”而產生的“事務數量繁多”和“事務內容龐雜”現象稱為“治理超載(Governace overload)”,指的是在自上而下的任務分包和事務分解過程中,地方政府不僅承擔著過量且繁重的治理事務,同時由于模糊性和碎片化問題使得事務內容呈現復雜性。治理超載與棘手問題(Wicked Problems)有相似特征,都是一種不能清晰定義、明確歸因以及不存在理想解決方案的社會復雜問題[10]。超載和棘手現象往往導致地方政府傾向于采用非常規方式來實現常態治理,這在環保督察、掃黃打非和專項整治等“事務繁重和快速解決”的短暫時態中具有極強的生存空間。地方政府部門治理活動一旦具備“治理事務數量巨大”和“治理事務內容模糊”兩個特征,超載現象便會產生。但在面對治理超載現象時,不同的行政主體伴隨治理議題的優先性往往又具有治理主體上的地位差異性。換言之,伴隨著治理議題優先性的行政主體在治理權限和資源動員能力上具有明顯優勢,而處于弱勢的地方政府部門所承擔的治理任務并不會減少或不重要。正因為這樣,面對數量巨大且內容模糊的治理議題時,具有治理議題優先和治理權限偏強的優勢行政主體,其職能必然得到強化,而那些弱勢行政主體的職能發揮則存在弱化甚至虛化的現象,公共文化服務部門就屬于此列。一方面,公共文化服務部門對于公共文化及其治理事務的內涵缺乏充分認識;另一方面,位于權力位階弱勢的公共文化服務部門缺少與治理事務相匹配的資源稟賦,從而產生“事務重要與職能弱化”之間的矛盾,這是地方政府治理超載“數量”和“質量”內涵的邏輯延伸。

那么,應該如何看待地方公共文化服務部門在面對事務重要與職能弱化的緊張關系時所作出的具體反映呢?一個重要的視角就是從其所采取的工作抓手出發,通過一系列管用、有效的工作機制和工作方法,凸顯其所轄議題的重要性,達到夯實政府職能,滿足文化建設的需要,這樣有利于提升其權力位階。本文將之界定為治理“治理超載”的技藝,聚焦回應“公共文化服務何以成為地方政府部門治理超載議題以及如何運用治理技藝化解事務重要與職能弱化之間的矛盾”這兩個核心問題,具體研究框架如圖1所示。

圖1 研究框架與基本思路

遵照“內理揭示—案例深描—學理抽象”的邏輯理路,本文從三方面展開研究論述。首先,對公共文化服務的實質內涵和邏輯內理進行客觀呈現,著力剖析公共文化服務工作如何成為地方政府部門治理超載議題;其次,通過對工作機制、工作流程和工作方法的系統深描,全景式透視H省省級公共文化服務體系示范區創建工作,揭示其在實務場景中如何運用治理技藝來調和事務重要與職能弱化的矛盾;最后,對壓力型體制、晉升錦標賽、政策創新擴散、央地關系和人民治理觀等理論議題作出學理闡釋。

二、公共文化服務是理解治理技藝的重點場域

(一)技藝內涵與演進:從個體的技藝到統治的技藝

“技藝(technique)”是指富有技巧性的武藝、工藝或藝術等。既強調對一般性經驗和知識的學習和總結,也注重通過技巧來對原材料和原事物進行加工與藝術性改造。在中國歷史中,技藝更多指向的是個體在“熟能生巧”式的經驗總結基礎上獲得的技能或技巧。唐順之《封知府朱公墓志銘》稱:“彼其所謂有待者,不獨操柄也。雖文詞、技藝,若可以自振於世者,固亦不能無待也耶?”柯巖在《奇異的書簡·東方的明珠三》稱:“錦繡、抽紗、漆畫、金銀寶石鑲嵌的那些花鳥、人物的精巧技藝,又使他們嘆為觀止。”可見,技藝實質上就是某一類人群所掌握的特殊技能。

傳統文化中的六藝(禮、樂、射、御、書、數),再如“士兵善武、織女專繡和工匠長刻”等都是一種特殊的個體技藝。早期西方對技藝的認識也符合“個體技藝”特征。海德格爾認為,“技藝是對事物外觀的‘知’,及基于‘知’的制作物的產生方式”[11]。柏拉圖則將這種“知”具象化為“專家知識(Expert Knowledge)”,亦即熟練的技術掌握者們掌握的專業知識。[12]不同的人擁有不同的專業知識,不同的專業知識形成了不同的技藝,包括治病技藝、工匠技藝和生產技藝等。“木匠做木匠的事,鞋匠做鞋匠的事,其他的人也都這樣,各起各的天然作用,不起別種人的作用”[13]。

柏拉圖也意識到基于“知識”的社會分工缺乏指示性和原則性,是一種基礎性的“牧羊術”或“牧馬術”。因而需要指示性的技藝(即“牧人術”)來為眾多技藝提供指導、目標和評價,由此形成針對“人”的“統治技藝”。它“不是對馬群或其它獸群的管理,而是對人群的集合管理的技藝”[14]。統治作為“一種自上而下,通過權力壟斷實現社會管理的過程”[15],統治技藝又分為政治技藝和哲學技藝,二者的區別在于對“由誰來統治”的回答。政治技藝側重于依靠精英來實施管理;而哲學技藝則依托政治家(哲學王)來進行依法治理。但不論是擁有特定資源稟賦的精英,還是“全知全能”的哲學王,統治技藝在實質上都承認“少數統治多數”是不可逾越的社會法則,隱喻著“統治者與被統治者”的對立,且缺乏民主性和平等性。因此,統治技藝作為指示性技藝,迫切需要民主、平等、法治和自由等屬性的注入。

(二)治理的技藝:從治理術到現代治理理論

福柯的治理術(Governmentality)并非出于“規訓權力”而對君主作出的忠告,而是集中于對“人口治理”的討論。“西方政治話語一直延續著一種以社會和人口為目標的治理藝術。”[16]在內涵上,治理術包含以下幾方面。首先,確立治理藝術的核心問題是“把經濟學(家政學)引入政治實踐中”[17],形成一種“經濟的治理”。經濟的治理既不同于以“道德”為核心的自我治理,也不同于以“政治”為核心的國家統治,而是要賢明合理地施行家政。“如何把經濟——即在家庭范圍內管理人、物、財產的正確方式(人們期望一個好父親在跟妻子、孩子和仆人的關系中做到這一點)、使家運亨通的正確方式——把父親對其家庭的這種無微不至的專注引入到對國家的管理中來。”[18]

其次,治理的終極目標必須回歸“人口”,包括“人口的福利,其狀況的改進,財富的增加,生命的延長和健康水平的提高”[19]。這既不同于馬基雅維利出于保護君權而對治理藝術作出的看法,君主具備的辨認危險(一是外在想征服或攫取君權的敵人,二是沒有先驗理由接受君主統治的臣民)能力和操縱力量關系的藝術都是為了維持君主與君權之間的脆弱聯系;也不同于17世紀末歐洲法學家提出“公共的善”的治理目標,因為這種善的基礎源于所有居民對法律的遵循和對君主主權的服從,在實質上并未對馬基雅維利的觀點作出改進。最后,主權者應該擁有必要的治理知識,理性和有效的治理必須建立在對人口及相關事物的充分認識上。這些知識是人與事構成的復雜體,主權者必須對人和與之相關的“財富、資源、領土、習俗、行為方式、饑荒、事故和死亡”[20]等事件有著清晰認知,才能作出科學的判斷,從而實現有效的治理。

治理理論作為治理術的進階形態,將治理術對人口治理的討論逐步演變為對政府、市場、社會與公民等主體間關系的探討,并以一種理論的形式確定下來。治理理論源起于20世紀六七十年代新自由主義提出的有限政府和公共選擇學派的“政府失敗論”。眾多研究者意識到單純依靠市場力量或政府計劃和命令不能實現帕累托最優,凱恩斯提出的“看得見的手”和亞當·斯密所倡導的“看不見的手”都無法有效克服政府和市場缺陷。而內蘊公平、多元、合作、透明、互動和法治等屬性的治理理論能夠較好地解決政府失敗和市場失靈的局面,“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協調的失敗”[21]。在內涵上,公共利益成為治理理論所追求的重要目標,而非為了實現對人的有效控制和管理。在特征上,“治理的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現;強調國家與社會的合作,模糊了公共領域與私人領域的明確界限,更加強調國家對社會的依賴關系;治理是一個上下互動的管理過程,它強調管理對象的參與;治理還意味著管理方式和管理手段的多元化”。[22]

治理技藝既是福柯治理術的漸進形態,也是對治理理論的內涵擴充和延展,其本質是治理術與治理理論有效結合基礎上為政治和社會活動所提供的一系列行為規則和行動指南。隨著治理內涵的不斷充盈,治理技藝也在相應進行擴充,近年來的合作治理、整體治理、敏捷治理、簡約治理和精準治理等都是治理技藝的新形態。

(三)公共文化服務是治理技藝發揮的重點場域

首先,公共文化服務具有“治理事務數量繁多”特征。2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》,首次提出既有共性又有特色的基本公共文化服務標準化和均等化構想,后續出臺的《中華人民共和國公共文化服務保障法》(簡稱《保障法》)則是實現這一構想的制度化過程。《保障法》將省、自治區、直轄市、地市、縣等不同層級的地方政府所應提供的公共文化服務種類、內容和數量作出了標準劃分。公共文化服務工作從頂層設計上就涵蓋了巨大的事務量,在自上而下的政令傳導和政策執行過程中,公共文化服務事務更會呈現遞增趨勢。“基層政府提供公共服務是完成上級的行政任務,是‘行政邏輯’而非‘服務邏輯’。”[23]行政邏輯會致使地方政府通過“加量”方式迎接上級績效考評,使得公共文化設施保有量和公共文化服務供給量都會有所增加。

其次,公共文化服務具有“治理事務內容龐雜”特征。文化和公共文化的概念很難明確,文化本身就具有公共屬性,冠之以公共的內涵,使得公共文化服務工作包羅萬象。《保障法》中所規定的內容就包括了書報閱讀、影視觀賞、戲曲表演、普法教育、藝術普及、科學普及、廣播播送、互聯網上網和群眾性文化體育活動等。正是文化和公共文化在內涵界定上的巨大難度,在外延事務的管理上便產生了極大的模糊性,呈現出“基層公共文化服務基本特性的內在把握較為缺乏和經驗坐標的歷史把握較為模糊”[24]兩大特點。此外,公共文化服務作為公共服務的組成部分,對其進行界定和指標量化也存在較大困難,從而使得推進公共文化服務工作及判定公共文化服務工作績效具有相當難度。

再次,公共文化服務存在“事務重要與職能弱化”的矛盾。公共文化服務作為中央層面極為重視的民生工作和政策設計,必須在縱橫向度上實現強力貫徹,而地方文旅部門在具體推進過程中則受到匱乏資源稟賦和低權力位階的影響而陷入“被動”局面,從而產生一種“強執行—弱權力”的矛盾。2018年,黨和國家機構改革將文化部和國家旅游局整合為文化和旅游部,這延續了大部制改革的思路,文化和旅游的整合實際上是希望二者更好地融合,文化能夠提升旅游的內涵,旅游能夠帶動文化的發展,從而使得“經濟搭臺,文化唱戲”落地生根、開花結果。然而主管公共文化服務的地方文旅部門,在權力強制力、資源整合力和部門協同力上與財經、交通、衛生等部門存在較大差距①,權力位階的弱勢地位致使公共文化服務工作陷入“事務重要與職能弱化”的窠臼。

三、機制、流程與方法:省級公共文化服務體系示范區創建的治理技藝

在公共文化服務工作推進過程中,各級地方文旅部門均面臨著“事務重要與職能弱化”的矛盾,加之特殊的歷史背景和社會條件,推進公共文化服務均等化和標準化難度巨大。對此,H省文旅廳以國家級公共文化服務體系示范區創建為契機,以“省級公共文化服務體系示范區創建”為工作抓手,創設出一系列科學有效的工作機制、工作流程和工作方法。這不僅有效化解了“事務重要與職能弱化”的矛盾,同時還展現了地方文旅部門獨特的治理智慧,即一種治理“治理超載”的技藝②。

(一)公共文化服務事務重要與職能弱化的矛盾顯現

2010年,《文化部財政部關于開展國家公共文化服務體系示范區(項目)創建工作的通知》印發,決定在全國范圍內推進國家級公共文化服務體系示范區創建工作。H省文旅廳在積極落實國家級示范區創建的基礎上,主動探索“省級公共文化服務體系示范區”創建工作,以此為工作抓手創新性地推進公共文化服務工作。自2012年第一批省級公共文化服務體系示范區開始創建以來,H省已完成三批次的示范區創建工作,目前第四批次的創建工作正在開展。③但是,在此之前H省文旅廳仍然飽受“事務重要與職能弱化”矛盾的侵擾。

首先,歷史欠賬問題導致地方文旅部門承擔著巨大的事務量。H省文旅廳在進行示范區創建前存在嚴重的歷史文化欠賬問題,包括基礎文化服務設施、專項資金撥付、人員配備和文化服務工作經驗等。在新形勢下,H省文旅廳在“歷史欠賬問題”的壓力倒逼下竭力“惡補”公共文化服務工作。H省文旅廳公共服務處L副處長談道:“我們從2012年開始做省級公共文化服務體系示范區創建工作,而做這個事之前是有很多欠賬的,之前的公共文化服務建設是非常差的,要推進這個工作,我們承擔著巨大的壓力。”(L副處長,訪談資料20220801)

其次,公共文化服務的內涵模糊導致地方文旅部門對如何推進工作缺乏精準定位。誠如前文所述,公共文化服務的內涵難以明確界定,其外延內容又異常廣泛,從而使得公共文化服務工作的具體推進存在模糊性。尤其是對于地方文旅部門而言,《保障法》給予的彈性空間既提升了其行政自主性和裁量靈活性,同時也致使相關部門難以實現精準的靶向治理。對于提供什么服務、如何提供服務以及如何進行管理等問題缺乏準確認知,導致公共文化服務工作陷入難以推進落實的窘境。H區C科長談道:“文化部門本身來說就中國有,在西方國家很難找到一個管文化的部門。公共文化服務也很虛很空,彈性空間很大,管理上比較雜亂,有些東西不知道該不該管。舉個例子,搞一個飲食文化節,飲食本來是歸市場監督局管,而一旦加上文化就會認為這個事情歸文化局管,這樣的話,我們是不是就得去管飲食文化?”(C科長,訪談資料20220802)

再次,地方文旅部門的低權力位階導致機構合作和部門協同難以達成。省文旅廳和市、縣(區)文旅局在權力位階上的弱勢地位不僅導致其無法獲取與傳統行政部門等量的政治權力,同時在資源統籌、部門協調等工作中亦存在式微。在與相關部門進行工作接洽和力量整合過程中,由于地方文旅部門的權力強制性不足、行政級別不對等和管理權限過窄等問題,使其處于“事事都要管,事事管不了”的尷尬境地。H區C科長談道:“就連簡單的‘游學’——就是帶著中小學生去大學校園游覽,對于我們來說也是有難度的。因為我們H區的行政級別比較低,而大學的行政級別比較高,協調上面很難。他們都屬于教育部直屬,文化局去聯系說實話有些‘撬不動’,就算上級部門出面聯系也撬不動,你連大學校門都進不去,疫情期間更是如此了。”(C科長,訪談資料20220802)

(二)以示范區創建為工作抓手調和矛盾

H省創建省級公共文化服務體系示范區中所建立的工作機制、流程和方法體現出地方文旅部門獨特的“治理技藝”,在內理上與治理術和治理理論的邏輯相通(見表1)。H省文旅廳創設的“領導小組機制、部門協同機制和政府管理機制”體現出家政技藝和合作技藝的內理,意在消解公共文化服務事務龐雜性;“申請—創建—驗收—復核”的工作流程呈現規則技藝的內涵,意在降低公共文化服務事務內容的模糊性;自主品牌打造、“四兩撥千斤”資金撬動、賦權行政能人和“千分制”評價體系等獨創性工作辦法反映科學技藝和善治技藝的內核,意在提升地方文旅部門行政自主性和財政靈活性。

表1 H省示范區創建中的治理技藝、治理實踐與超載矛盾化解

1.規范的工作機制縱橫消解公共文化服務事務龐雜性

工作機制創設保證公共文化服務工作在縱橫向度上實現任務分解,減輕各級地方文旅部門承擔的巨大事務量,消解事務龐雜性。在H省省級公共文化服務體系示范區創建過程中,工作機制包括領導小組機制、申請機制、績效評價機制、考核驗收機制、復核管理機制、聯席會議機制和部門參與機制等。具體來看,眾多的工作機制可以統合到三組對稱關系之中。即由“領導小組—政府管理(縱向)”和“領導小組—部門協同(橫向)”構成的統籌機制,在內理上從屬于“家政技藝”的范疇;縱向上“申請—考評”的上下互動機制,橫向上“聯席會議—部門參與”的左右協同機制,二者從屬于“合作技藝”的范疇(見圖2)。

圖2 H省公共文化服務體系示范區創建工作機制

首先,縱橫兩個向度的統籌機制是示范區創建的核心工作機制,以領導小組主導縱向的政府管理和牽引橫向的部門協同。領導小組自上而下地為示范區創建注入政治能量,通過領導牽頭的方式確保了政策執行力,上行下達,融會貫通。“領導小組很大程度上是為了凸顯眾多事項中某一事務的重要性并加強與此相關各部門之間的溝通協調而建立,通過調動有限的資源集中于該事務確保決定的較好執行和問題的迅速解決。”[25]S市文旅局Z局長談道:“因為創建示范區和公共文化服務中心是文旅局來牽頭,我們當時成立了一個小組,組長是市長,分管領導是宣傳部部長,體制機制建設包括出臺文件、成立專門的領導小組和工作專班、召開各項會議、鄉鎮的檢查督辦等,這種小組式的體制機制能夠幫助我們很好地開展工作。”(Z局長,訪談資料20220730)

在各批次的示范區創建工作中,省級層面建立由省文化和旅游廳、省財政廳領導任組長,兩廳相關處室負責同志擔任成員的領導小組,在省文化和旅游廳公共服務處設立領導小組辦公室,管理示范區創建的日常工作。縣(縣級市、區)級層面建立主要由縣(縣級市、區)長任組長,其他部門領導(如宣傳、財政等)任組員的領導組織體系。例如,在第三批次的示范區創建過程中,H市就對領導小組機制予以明確(見表2)。

表2 H市公共文化服務體系示范區領導小組名單表

在領導小組機制中,地方政府部門的主要領導對縱向上的政府管理和橫向上的部門協同予以宏觀把控,對意見不一和職責不清的治理事務發揮關鍵決策功能。縱向上,從省文旅廳到縣(市、區)文旅局,再到鄉鎮的綜合文化站,領導小組是貫穿始終的,各級領導小組負責本級政府部門的管理工作。同時,下級的領導小組負責人(如組長、副組長)又能成為上一級領導小組中的成員,通過領導小組制建立層級聯系,避免政治能量流失和政策梗阻。橫向上,本級領導小組又能對部門間的合作發揮協調功能。例如,H市領導小組成員涉及“組織、宣傳、黨校、發改、教育、民政、財政、團委、工會、科協、婦聯”等多個部門的主要負責人,通過領導小組會議形式部署工作,統籌部門,整合力量,對工作中的突出問題和主要困難予以協調解決。

其次,縱向上是由“申請—考評”構成的上下互動機制,H省文旅廳在與縣(縣級市、區)文旅局“上下來去”的互動過程中實現任務的縱向推進與層級分解。按照“創建前、創建中和創建后”的大致流程,二者互動形式表現為“申請創建—審核批復、反饋問題—督查指導、完成創建—評估驗收”三組對應關系。在創建前,以縣(縣級市、區)人民政府作為申報主體,通過逐級上報的方式向省文旅廳和省財政廳申請創建資格,后經H省文旅公共服務專家委員會統一評審,由省文旅廳和省財政廳報省政府批準后公布。在創建中,縣(縣級市、區)文旅局對創建進展以及相關問題向H省文旅廳進行反饋,同時H省文旅廳、財政廳和專家委員會也會對示范區創建工作進行中期督查,對存在的問題和困難提供咨詢意見和指導辦法。在創建后,縣(縣級市、區)文旅局兩年創建期滿后,H省文旅廳會按照省級示范區驗收辦法和標準進行檢查驗收,對驗收不合格的進行限期整改,驗收合格的授牌“H省公共文化服務體系示范區”。在省文旅廳和縣(縣級市、區)文旅局的上下互動過程中,“省文旅廳、省財政廳—市州文旅和財政主管部門—縣(縣級市、區)人民政府和文旅局”間的創建關系以及自身所應擔負的主體職責得以充分厘清,“省文旅廳知道該管什么,地方文旅局知道該干什么”,從而在頻繁的上下互動過程中明晰治理職責,實現公共文化服務工作的縱向推進與層級分解。

最后,橫向上則由“聯席會議—部門參與”構建的左右協同機制來實現多主體協作和多部門力量整合,確保創建工作的橫向實施。聯席會議機制意在通過地方文旅部門和相關機構負責人的協商溝通過程中產出政策,部門參與機制意在通過多主體(部門)合作確保政策的有效執行,二者在彼此配合過程中實現了“制策”到“施策”的階段轉換。聯席會議機制在常態化時期通常按期召開會議進行問題研討,在非常態化時期則隨時召開。在示范區創建過程中,H省各縣(縣級市、區)都具備相對嚴格的聯席會議機制來統籌各方力量,整合部門資源,通過會議研討的方式針對相關問題給出建議、提出方案、遵照實施。部門參與機制則保障了示范區創建工作的橫向實施,由各縣(縣級市、區)文旅局牽頭,同地方財政局、團委、婦聯、工會、科協、教育局等部門展開合作。具體來看,多地的示范區創建工作中文旅局和財政局具有緊密關系,二者遵循“文旅局具體推進實施+地方財政局撥付資金”的合作方式。而在牽涉具體事項時,文旅局又會同相關主管部門建立聯系,取得合作,由此形成一種“文旅局+財政局+N”的協作模式。當然,左右協同機制既是在整合部門力量和資源,同時也是在進行任務分解和分包,合中有分,分中有合。聯席會議機制和部門參與機制的首要目的是將各部門負責人召集起來,實現“大家的事大家商量著辦”,但同時也在進行“責任田”劃分,確保“辦好自己的事”。地方文旅局、財政局、團委、婦聯、街道辦、教育局、工會、科協、社會組織等在面對示范區創建的共擔事務時進行組合搭配,輸出集成力量,而在面對“任務包干”式的獨立任務時又主動分解,各司其職。

2.嚴密的工作流程降低公共文化服務事務內容模糊性

嚴密規范的工作流程作為具備“秩序性”的規則技藝,旨在通過細化示范區創建的階段任務明確主體職責,繼而降低公共文化服務工作內容的模糊性和不確定性。在創建工作中,H省文旅廳構建起“逐級申報—資格評審—資格確定—驗收和公示—命名和授牌—建立動態管理機制”的工作流程,并通過通知、標準和方案等形式向地方文旅部門傳達創建工作的重點內容。四批次都遵循“六步”工作流程,在形式上可簡化為“申請—創建—驗收—復核”四個階段。

在申請階段,H省文旅廳會先行頒布各批次省級公共文化服務體系示范區創建實施標準,然后發起號召,自上而下地發包給下級部門,再由下級部門自檢是否符合條件,自下而上進行層層申報。縣(縣級市、區)人民政府作為申報主體,縣長或副縣長在省文旅廳進行申請答辯,通過評審后獲得創建資格,縣(縣級市、區)文旅局作為牽頭單位開展創建。在創建階段,省文旅廳撥付200萬專項資金,助推地方文旅部門的示范區創建工作,還會派出專家進行指導,并于一年后進行中期評估;相應地,地方文旅部門會依托省文旅廳撥付的專項資金、地方財政投入和社會融資,按照省文旅廳創建標準進行“四館三場兩中心”④的基礎設施建設,迎接驗收評估。在驗收階段,由省文旅廳組織專家團隊,參照創建標準對地方文旅部門的創建工作進行打分驗收,通過驗收后予以授牌。在復核階段,每兩年省文旅廳會對已授牌的地方文旅部門的公共文化服務工作進行復核檢查,實施動態管理,對于不合格的部門予以摘牌處理。針對工作流程,H省文旅廳公共服務處L副處長談道:“通過對國家級公共文化服務體系示范區創建的這些經驗進行借鑒總結,我們做頂層設計。這是一個從上至下的管理過程,首先有特定的機構、文件,明確工作程序。然后是自下而上的申報,從縣到市,層層申報;縣政府獲得申報資格后才正式進入創建過程,創建滿一年后進行中期評估,后面進行驗收評估,通過后就授牌;當然通過之后也并不是說我們不去監管了,我們也會對復核分數不通過的地方作摘牌處理。”(L副處長,訪談資料20220801)

針對每一批次的示范區創建工作,H省文旅廳都會在省級層面出臺創建方案、標準和實施細則,對創建工作的具體流程和重點內容予以明確(見表3)。

在一整套嚴密工作流程的規范指導下,地方文旅部門能夠清晰認識到應該“做什么和怎么做”,公共文化服務工作內容的模糊性和不確定性得以降低。地方文旅部門可以從“通知、工作方案和創建標準”等眾多政策文件中明晰公共文化服務工作的重點內容,在具體的實施過程中找到工作抓手和著力方向,有效降低公共文化服務內容的模糊性,避免公共文化服務工作陷入不知如何推進的誤區。

3.獨具特色的工作方法提升地方文旅部門行政自主性和財政靈活性

地方文旅部門處于權力位階的弱勢地位,需要一系列創設性的工作方法提升權力強制力、資源整合力和部門聯合力。對此,H省文旅廳不僅采取文化品牌打造、“四兩撥千斤”的資金撬動和充分賦權行政能人的方式,為縣(縣級市、區)文旅局開展公共文化服務工作注入彈性空間,提升行政自主性和財政靈活性,同時通過“千分制”的考核體系建設將追求公共利益的“善治”目標納入考量。

首先,地方文旅部門擁有結合自身特色、打造文化品牌的彈性空間。在示范區創建過程中,各縣(縣級市、區)文旅局都有各自的品牌和亮點。地方文旅局在扎實完成和執行創建實施標準的同時,也積極結合自身特色,努力打造本土的文化品牌。例如,W市H區作為大學之城,已經連續舉辦了16屆“高校藝術節”;再如S市開展“群眾快樂廣場大家跳和世紀春晚”活動、Q市的“龍蝦文化”等。H省文旅廳在為地方文旅局設定規定動作的同時,也為其結合實際打造文化品牌的“自選動作”留有空間。

其次,以“四兩撥千斤”的方式撬動地方財權,通過財權下放激發地方文旅部門自主活力。在示范區創建過程中,H省文旅廳只為地方文旅局撥付200萬元的啟動資金,而超出部分則需要地方“自給自足”。依托文旅廳200萬元的啟動資金來完成示范區創建顯然不可能,因此,地方文旅局在具體實施過程中通常需要汲取其他的資金投入,如H省文旅廳公共服務處L副處長所述:各地的示范區創建工作如果按照我們的標準,200萬元顯然是不夠的,至少要花兩個億到五個億,甚至十個億,否則它完成不了,這在學理上就是所謂的杠桿帶動作用。之所以要這樣,就是要補齊過去我們在公共文化服務基礎設施上投入不足的歷史欠賬問題。(L副處長,訪談資料20220801)

資金汲取主要有兩種形式:一種是經濟較發達地區依托本級財政撥付支持。如W市H區主要依托“中央、省和市的轉移資金+本級財政投入+各部門、街道資金投入”的方式實現自給自足,穩步推進公共文化服務工作。另一種則是專注于借助地方鄉賢和民營企業等社會資本來彌補資金空缺。如D市印發《D市社會力量參與公共文化服務促進辦法》,采用稅前減免、廣告贊助、命名表彰等多項政策,促進社會成功人士捐資修建文體設施和舉辦文化活動,同時將企業、部門文化資源納入公共文化服務體系,目前已經引導近3億元的社會資金投入公共文化服務建設。不論何種形式,以200萬元撬動幾個億甚至更多的資金支持是H省文旅廳財權下放的一種表現形式,通過賦予地方文旅部門財政融入渠道的多樣性和靈活性,增進其財權和事權上的自主性。

再次,充分賦權于專業的行政能人,通過政治能量注入提升地方政府部門行政自主性。地方文旅部門充分賦權于各級處長、科長和站長等,通過行政能人保持創建定力,提升行政自主性。同時,樹立“專業的人做專業的事”的創建風格,通過專業人才確保創建工作的有效實施。例如,L副處長畢業于著名高校W大學,獲得文學博士學位,腦子活,文筆好,手腳勤,屬于典型的行政能人,文旅廳對公共服務處的充分賦權也為L副處長提供了相當的政治能量。L副處長負責公共文化服務體系的頂層設計和標準創建,保證了示范區創建的全局性和戰略性,而且又能通過深入參與專家指導和驗收評估等糾偏活動,確保示范區創建在具體實施過程中具有可操作性,提升創建工作的有效性。

最后,在目標導向上構建“千分制”評價體系,在“申請—創建—驗收—復核”的工作流程中,“千分制”評價體系是貫穿始終的。《H省公共文化服務體系示范區創建和管理工作方案(2020年修訂)》(第四批次)指出,要完善公共文化服務績效評價體系,要將“設施建設、服務項目和管理制度”等規范性的創建標準納入指標體系。同時還要研究制定本地公眾滿意度指標,完善群眾文化需求反饋機制,探索建立公共文化服務第三方評價機制,這從屬于“善治”目標的基本內容。第四批次示范區創建的“千分制”考核中,涉及公共文化基礎設施、公共文化服務的社會供給、公共文化服務均等化和公共文化服務保障等眾多善治目標,這不僅能為地方文旅部門的創建工作提供詳盡標準和操作指南,還能在目標導向上對地方文旅部門的行為予以規制約束。

四、本研究的相關理論啟示

通過H省省級公共文化服務體系示范區創建的案例檢視,以示范區創建為抓手創設的“工作機制、工作流程和工作方法”是地方文旅部門治理技藝的顯性過程。H省文旅廳不僅針對性紓解了事務數量巨大、事務內容模糊和權力位階較低等問題,還有效彌合了“事務重要與職能弱化”之間的矛盾張力。同時,通過對“示范區創建”這一典型案例的系統挖掘,獨具特色的地方政府部門治理實踐對學界諸多理論熱點問題亦有啟示。

(一)改善壓力型體制:地方政府部門中的行政能人是關鍵變量

在H省省級公共文化服務體系示范區創建中,對“行政能人”的靈活應用是有效調和事務重要與職能弱化矛盾的重要因素。“講政治、精業務、懂專業、能力強、有情懷”的行政能人亦是調和壓力型體制消極效應的關鍵變量。在本案例中,最為典型的行政能人是H省文旅廳公共服務處L副處長,類似地,還包括T市文旅局文化綜合科W科長和H區C科長等。通過對L副處長予以透視,行政能人至少在三個方面克服調和了壓力型體制中存在的上下緊張關系。

其一,通過專業知識儲備和出色業務能力解讀上級政策,克服公共文化服務界定不清和內涵模糊問題。L副處長作為H省知名985大學的博士畢業生,有著豐富的知識儲備。同時其自畢業后就一直從事與公共文化服務相關的工作,有著出色的業務能力。因而在面對公共文化服務工作如何推進這項難題上,L副處長深刻解讀《中華人民共和國公共文化服務保障法》和《創建國家公共文化服務體系示范區驗收標準(中部)》等,起草了《H省公共文化服務保障條例》,牽頭創建省級公共文化服務體系示范區,并制定相關創建標準,從省級層面優化頂層設計,為下轄地方文旅部門的公共文化服務工作奠定基調,指明方向。

其二,對工作流程全過程把控,解決任務傳導和具體執行中的梗阻現象。L副處長在示范區“申請—創建—驗收—復核”的制度設計和環節把控上扮演主角,參與評審申報材料和現場答辯,參加示范區創建督查行動,組織開展相關培訓工作,對地方文旅部門業務不清內容和創建盲點提供專家咨詢指導服務,通過對整個流程的宏觀把控和監督引領厘清地方文旅部門的相關工作職責,確保執行上下貫通,不打折扣。

其三,創設標準化的驗收指標和定期式的復核機制,避免“選擇性應付和變通式執行”。一套標準化且具備硬性特征的指標體系能夠保證公共文化服務工作受到地方文旅部門重視,L副處長針對四批示范區創建工作,在“千分制”的指標體系中融入“一票否決”的硬性指標,通過類似于績效考核的方式確保公共文化服務工作落到實處。同時,采取2年一次的復核機制對地方公共文化服務工作進行后續監督,以“摘牌壓力”催生“鲇魚效應”,確保公共文化服務效能的持續性產出。

地方治理策略都是在試圖實現壓力型體制的調適性轉變,但是怎么樣在不打破壓力型體制這個常量前提下,通過授權保護和開發利用體制內的政治資源,獲取漸進和累積的治理增量,從而實現從治理增量到治理效能的轉變,其關鍵變量是人的積極性,即在體制內部尋求一種靈活的關鍵變量—行政能人—調動壓力型體制的積極性。事實上,任何地方政府治理都是關于人的治理,只要為特定的治理任務尋求到合適的行政能人,一些體制上的阻滯效應和層級結構溢發的消極因素就能得到有效克服。

(二)創新晉升錦標賽:地方政府部門間為了創新而晉升

GDP作為自變量通常決定了官員能否晉升,這一度成為中國經濟飛速發展的有效解釋[26]。這種晉升可以概括為“為了增長而晉升”,之后又演化出“為了和諧而晉升”和“為了服務而晉升”等多種模式。而在H省公共文化服務體系示范區創建工作中,地方政府部門呈現出“為了創新而晉升”特征。

首先,晉升指向的是地方政府部門中技術官僚開展的創新錦標賽。晉升主體并非錨定于地方主官(即地方的黨政領導),而是深入到具體職能部門中的技術官僚,他們在與同轄區內的其他職能部門的技術官僚展開競爭時,通常以“政策創新和治理創新”的方式博取上級關注,獲得晉升。其次,“創新”成為技術官僚晉升的特殊自變量。為了滿足“節約成本”和“擴大績效”的雙重要求,具備原創性和新穎性的政策創新和治理創新既能回應自上而下的政績壓力,又能在與其他部門的競爭過程中占據優勢地位,還能滿足自下而上的民眾需求,因此創新成為地方政府部門官員獲得晉升的必備條件。

H省省級公共文化服務體系示范區創建作為一項政策創新,有效回應了上行部門(文旅部)的政績壓力、同級部門(政治、經濟、環保和社會等)的競爭壓力和下行民眾的需求壓力,滿足了政策創新所具備的基本要求。有別于以往晉升錦標賽的傳統版本,地方政府部門間“為了創新而晉升”的行為不僅指向地方政府部門中技術官僚的晉升邏輯,而且晉升通常與創新呈現正相關關系。從因果關系上來看,因創新而獲得晉升是實務場景中存在的客觀情形;從晉升主體上看,晉升并非只有地方主官這一主體,內嵌于地方政府職能部門中的技術官僚也能成為晉升主體。例如在H省公共文化服務體系示范區創建中,H省文旅廳公共服務處X處長因出色的業務能力以及提出的創設性舉措,目前正被擬任為H省文旅廳副廳長一職,這種特殊晉升形式印證了“地方政府部門為了創新而晉升”的現象。

(三)充實政策創新與擴散:自上而下垂直擴散與橫向水平擴散

H省文旅廳的政策創新遵循了自上而下的垂直擴散和相同行政層級政府間的水平擴散兩種傳統形式,但也存在領域間水平擴散的特殊形式。首先,不論是項目創設還是政策制定,H省文旅廳的政策創新都源生于文旅部的頂層設計,符合自上而下的垂直擴散。從文旅部創建國家級公共文化服務體系示范區,制定《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》《創建國家公共文化服務體系示范區驗收標準(中部)》,到H省創建省級公共文化服務體系示范區,推出《H省公共文化服務體系示范區創建標準》,H省文旅廳對標文旅部展開的政策創新在擴散機制上是自下而上的政策學習,在擴散形式上是自上而下的垂直擴散。其次,H省制定出臺的《公共文化服務保障條例》符合橫向府際水平擴散的特征。《H省公共文化服務保障條例》并非全國率先,廣東和浙江兩省是更早的先行者。2011年,廣東省率先頒布《廣東省公共文化服務促進條例》;2016年,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國公共文化服務保障法》;2017年,浙江省頒布《浙江省公共文化服務保障條例》;2018年,H省頒布《H省公共文化服務保障條例》,成為“全國第三、中部第一”制定出臺條例的省份。《公共文化服務保障條例》在“廣東—國家—浙江—H省”的府際流動過程呈現了政策創新的橫向水平擴散。最后,H省還存在跨領域的政策水平擴散形式。自H省創建公共文化服務體系示范區以來,類似的全域旅游示范區創建和農業現代化示范區創建等也成為H省政策創新中的新興內容。這并非是按照地域或區位產生的橫向擴散,而是領域間的水平擴散。

(四)校準央地關系:財權事權的責任厘清化解“小馬拉大車”問題

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,建立事權和支出責任相適應的制度。黨的十九大報告進一步提出“要加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”[27]。黨的十九屆五中全會再次強調要明確中央和地方政府事權與支出責任,健全省以下財政體制,增強基層公共服務保障能力。

在調動中央和地方兩個積極性的前提下,明確中央和地方政府事權和財權的具體邊界很有必要,財稅體制改革、中央與地方財政事權和支出責任劃分改革、轉移支付制度改革等眾多舉措不僅致力于厘清中央與地方的事權財權,同時還為解決“小馬拉大車問題”提供新的思路。例如,2018年,國務院辦公廳印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》,明確了8大類18項共同財政事權事項的支出責任、分擔方式和保障標準制定等,中央和地方共同擔負關涉社會民眾基本生活和基礎公共服務項目的財政支出,地方政府在事權上保持主動性,而在相對弱勢的財權上采取與中央共同擔負的方式來獲取資金支持,保證地方積極性。

H省公共文化服務體系建設作為公共服務均等化和標準化的必要項,如何實現財權與事權的適配是關鍵問題。在實務場景中,H省文旅廳為實現財權與事權的適配,采取以200萬元撬動更多資金支持的方式調和地方文旅部門“財事”矛盾問題。以省級層面的注意力分配保障公共文化服務建設的事務重要性,賦予地方文旅部門事權能力,同時通過200萬元的資金支持吸資引流,調動地方財政支持,使其能夠承擔與事權相適應的支出責任。H省文旅廳“四兩撥千斤”的資金撬動方式是增進地方文旅部門行政自主性和財政靈活性的有效做法,為解決“小馬拉大車”問題提供了實踐思路。

(五)強化人民治理觀:以人民為中心就是社會生產力

習近平指出:“以人民為中心的發展思想,不是一個抽象的、玄奧的概念,不能只停留在口頭上、止步于思想環節,而要體現在經濟社會發展各個環節。”[28]H省公共文化服務體系示范區創建的具體成效充分反映了“以人民為中心就是社會生產力”的人民治理觀。首先,“四館三場兩中心”的基礎設施建設穩固“文化陣地”,提升地方群眾的文化自覺和文化自信;其次,文化活動的積極開展解決“農村空心化”問題,吸引人口回流,促進鄉村振興建設;再次,大力發展公共文化,推進文旅融合,助推地區經濟發展;最后,響應“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”轉向,以示范區創建來保障人民群眾的基本文化權益。

從文化建設到文化自信,到公共文化服務作為一項讓老百姓過上好日子的重要選擇被提上日程,再到滿足人民對美好生活的向往,足以表明公共文化服務體系建設是關乎民生和關切人民的時代創舉。而H省作為體系建設的決策環和執行端,創建省級公共文化服務體系示范區是對“以人民為中心”執政理念的切實踐諾,是對人民日益增長的精神文化需求的積極響應,突出反映了“文化也是生產力、文化也可以轉化為生產力”的創新發展理念。“四館三場兩中心”的基礎設施建設、示范區群眾的幸福指數、文旅融合產生的經濟效應、文化品牌推介形成的規模經濟等都充分體現了文化并非軟實力,公共文化服務建設能夠通過間接方式轉化為經濟硬實力。而文化(軟)—經濟(硬)的質態轉變都服膺于“以人民為中心”的理念需求,反映出“以人民為中心就是社會生產力”的特色治理觀。

注釋：

①文旅部門不僅與傳統的行政部門相比存在著明顯的權力位階差異,即使與退役軍人事務部這個同時期成立的新部門相比,亦不占優。另一個對比是環保部門,經歷了從環保局到環保部再到生態環境部的升格調整,特別是黨的十八大以來,著重突出生態文明建設,強化了中央環保督察建制化推進,使得環保力量迅速提升,徹底擺脫了過去權力位階偏弱的情勢。

②為保證研究的嚴謹性和規范性,本文對涉及的人名、地名等均作匿名化處理。

③自2012年以來,H省文旅廳共主導推動了四個批次的公共文化服務體系示范區創建。按照抽樣的相關原則,本文調研訪談中涉及的主要有第一批次:QJ市(簡稱Q市);第二批次:HS區(簡稱H區);第三批次:SS市(簡稱S市),TM市(簡稱T市),因第四批次仍處于創建中,故未選擇相關地區進行調研。

④“四館三場兩中心”指的是“圖書館、文體館(群藝館)、博物館、非遺館,劇場、文體廣場、排練場,鄉鎮綜合文化服務中心和村(社區)綜合文化服務中心”。