統(tǒng)籌發(fā)展與安全背景下的城市更新行動

傅婷婷 谷瑋 王夢婧 吳次芳

摘要：研究目的：以建設(shè)包容多元差異的社會空間為切入點，探索統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略下城市更新促進(jìn)城市共建共享共治的理論和現(xiàn)實路徑，以期為中國城市的高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全提供參考。研究方法：文獻(xiàn)分析法和歸納演繹法。研究結(jié)果：（1）城市更新是處理城市發(fā)展和安全問題的重要手段，社會空間融合是存量發(fā)展階段城市更新促進(jìn)城市發(fā)展與安全統(tǒng)籌的關(guān)鍵工具；（2）社會融合理論和社會空間理論構(gòu)成社會空間融合問題的認(rèn)識基礎(chǔ)，空間布局、資源配置、社會互動和身份認(rèn)同是解構(gòu)社會空間融合問題的4個關(guān)鍵維度；（3）空間融合、資源升級、紐帶建立和認(rèn)同感塑造是城市更新實現(xiàn)社會空間融合目標(biāo)的4條理論路徑；（4）城市更新促進(jìn)社會空間融合的現(xiàn)實路徑以空間治理為載體，并可以從多尺度共治、多主體合作和多維度干預(yù)三個方面展開。研究結(jié)論：統(tǒng)籌發(fā)展和安全背景下，社會空間融合應(yīng)成為中國城市更新實踐的重要導(dǎo)向。空間治理是城市更新的載體，通過多尺度共治、多主體合作和多維度干預(yù)助力社會空間融合的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：城市更新；發(fā)展；安全；社會空間融合；空間治理

中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）02-0011-10

改革開放以來，在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也面臨著政治、社會、環(huán)境等各個領(lǐng)域的深層次矛盾和問題的積累與爆發(fā)，出現(xiàn)了發(fā)展和安全的不同步與不協(xié)調(diào)的問題[1-2]。為防范化解各類風(fēng)險，中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強(qiáng)調(diào)要在國家發(fā)展的各個領(lǐng)域“實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動”，并將統(tǒng)籌發(fā)展和安全上升到國家戰(zhàn)略層面，作為中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的指導(dǎo)思想和中國共產(chǎn)黨治國理政遵循的重大原則[1-3]。

在城市治理領(lǐng)域，發(fā)展與安全之間的張力主要表現(xiàn)在城市建設(shè)為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展保駕護(hù)航，但沒有充分重視伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不均衡、社會階層分裂、社會排斥、居住隔離等社會風(fēng)險[2-4]。研究普遍認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的城市更新是導(dǎo)致城市處于上述不安全狀態(tài)或低安全水平的重要原因[5-7]。例如，城中村暴力拆遷導(dǎo)致社會矛盾加劇[5]，利益導(dǎo)向“釘子戶”問題引發(fā)公共利益受損和社會沖突劇烈[6]，城市擴(kuò)張隱藏環(huán)境、文化、社會乃至金融等方面的風(fēng)險等[7]。隨著中國城市進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市建設(shè)的重點從大規(guī)模的增量建設(shè)轉(zhuǎn)為對“舊城”、“舊村”和“舊廠”等存量土地的提質(zhì)增效[8]。在這一背景下，以空間再生產(chǎn)為核心要義的城市更新在城市治理中的地位和比重將越來越突出[8]。如何解決已有城市更新模式存在的過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長但忽視社會風(fēng)險的問題，實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會安全的統(tǒng)籌，具有重要的理論和實踐指導(dǎo)意義。

實際上，社會和學(xué)界已經(jīng)對此問題進(jìn)行了積極的回應(yīng)。在實踐層面，當(dāng)前城市治理人員已經(jīng)認(rèn)識到在城市更新中統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重要性，并積極開展了一系列實踐創(chuàng)新。我國中央政府在2021年《政府工作報告》和《“十四五”規(guī)劃綱要》中均提出“實施城市更新行動”，將城市更新作為“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的主要抓手[8]，相繼開展城市更新試點工作[9]并做出有序推進(jìn)城市更新[10]等具體部署，積極推進(jìn)城市更新模式在地方的轉(zhuǎn)型。在理論研究層面，越來越多國內(nèi)城市研究學(xué)者將學(xué)術(shù)關(guān)注點聚焦于統(tǒng)籌發(fā)展與安全背景下的城市更新，并從治理模式建構(gòu)及利益分配的視角展開了較為詳細(xì)深入的討論，提出“政府主導(dǎo)，市場主體，多元合作，共創(chuàng)共贏”的合作式城中村改造模式、中央政府主導(dǎo)的高水平公平治理模式、社區(qū)賦權(quán)模式和資源的空間配置模式等多種創(chuàng)新可能性[5，7，11-12]。然而，已有研究存在一定的局限性。首先，大多數(shù)研究以治理模式討論為主，對城市空間設(shè)計和制度安排如何兼顧發(fā)展與安全這一宏觀戰(zhàn)略要求的討論較為欠缺，可能導(dǎo)致理論指導(dǎo)實踐時出現(xiàn)偏離統(tǒng)籌發(fā)展與安全的問題。其次，大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者的研究以中國實踐作為研究素材，缺乏對國際已有理論和實踐的系統(tǒng)關(guān)注。自1990年代以來，歐美國家對兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安全的城市更新策略進(jìn)行了大量的實踐和討論。與各國的實踐和理論進(jìn)行對話，能為我國城市實現(xiàn)“統(tǒng)籌”提供重要的參考資料。

社會空間融合，即不斷追求建設(shè)容納多元差異的社會空間，是統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全的關(guān)鍵目標(biāo)和抓手[13-15]，應(yīng)該重視它在新時代中國城市更新模式中的重要作用。因為城市存在的不平等和排斥等社會風(fēng)險總體體現(xiàn)出社會空間不融合的系統(tǒng)性問題[13-14]。本文以剖析城市更新、社會空間融合及其與統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系為切入點，以國際學(xué)者對社會空間融合導(dǎo)向城市更新的理論與實踐討論為素材，首先梳理城市不同發(fā)展階段面臨的發(fā)展和安全問題以及城市更新目標(biāo)的演變，進(jìn)而梳理社會空間融合的理論基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上討論城市更新促進(jìn)社會空間融合的理論機(jī)制，最后結(jié)合中國城市更新的實施現(xiàn)狀，提出社會空間融合導(dǎo)向的城市更新在中國的實現(xiàn)路徑。本文立足于社會空間融合的視角，提出能回應(yīng)當(dāng)前時代發(fā)展需要的城市更新理念，以期為后續(xù)建構(gòu)完善的城市更新價值體系和相應(yīng)的空間治理體系奠定基礎(chǔ)，同時也為統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)提供理論啟示。

1 城市更新的社會空間融合新階段

城市更新是人類社會處理城市領(lǐng)域發(fā)展和安全問題的重要手段。縱觀城市發(fā)展史，不同歷史階段所面臨的發(fā)展與安全問題呈現(xiàn)出不同的特征[5-7，16-18]（圖1）。根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的城市問題差異，已有研究一般將城市更新政策的發(fā)展分為以下三個階段。第一個階段為快速工業(yè)化時期，對應(yīng)歐美國家1900年代至1940年代和中國1950年代至1980年代。這一時期的城市主要面臨工人階級住房環(huán)境惡劣和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足及隨之產(chǎn)生的社會失序和道德水平低下等問題[16-17]。相應(yīng)地，這一階段的城市更新實踐主要遵循物質(zhì)環(huán)境重建原則：歐洲和美國的政府著眼于大規(guī)模的貧民窟清除，進(jìn)行城市空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)和工人階級公共住房項目的建造[16]；中國政府立足于棚戶區(qū)改造和基礎(chǔ)設(shè)施提升，以城市環(huán)境整治和工人住房建設(shè)為重點[17]。第二個階段為城市增量擴(kuò)張時期，對應(yīng)歐美國家1950年代至1980年代和中國1990年代至2010年代初期。這一時期城市面臨郊區(qū)快速增長和去工業(yè)化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的市中心地區(qū)活力不足問題[17-18]。因此，城市更新轉(zhuǎn)向吸引資本和中產(chǎn)階級居民進(jìn)入城市這一目的：歐洲和美國的城市更新以拆除城市中心的衰敗區(qū)域用于房地產(chǎn)和商業(yè)發(fā)展為重點[18]；中國的城市更新實踐也以城市經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及土地集約節(jié)約利用等經(jīng)濟(jì)目的為主[17]。第三個階段為城市存量發(fā)展時期，對應(yīng)歐美國家1990年代至今和中國2010年代中期至今。城市主要面臨過去快速發(fā)展所導(dǎo)致的貧困集聚、居住隔離、社會排斥等安全問題。防范化解社會風(fēng)險、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展成為各國城市更新的重大挑戰(zhàn)[17，19-20]。例如，聯(lián)合國人居署（United Nations Human Settlements Programme）新近發(fā)布的《世界城市報告2022》（World Cities Report 2022）指出，在全球范圍內(nèi)城市增長放緩的背景下，如果不對各國日益增加的不平等問題采取果斷的行動，城市未來將產(chǎn)生新形式的城市脆弱性，并嚴(yán)重影響已處于不利地位的弱勢群體[20]。各國城市回應(yīng)上述挑戰(zhàn)的共同特征是將社會空間融合目標(biāo)納入城市更新政策中。歐美國家的理論學(xué)者和政策實踐者認(rèn)為，社會空間融合導(dǎo)向的城市更新不僅能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、物質(zhì)環(huán)境改善，還有助于解決貧困人口的社會空間隔離和貧困社區(qū)的污名化問題，是統(tǒng)籌實現(xiàn)城市發(fā)展和安全兩大目標(biāo)的重要突破[19-21]。近年來，中國部分社區(qū)微更新、城中村更新實踐也提出社會空間融合目標(biāo)，但如何將理念進(jìn)行深化，并與各地實踐相結(jié)合以實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，對于城市治理而言仍然是新興課題[17]。

2 社會空間融合的理論基礎(chǔ)

社會融合理論（Integration theory）和社會空間理論（Socio-spatial theory）是討論社會空間融合問題的主要理論依據(jù)。本文在上述兩大理論的基礎(chǔ)上，依據(jù)社會空間存在的物理、功能、關(guān)系和象征維度[14]，將社會空間融合問題解構(gòu)為空間布局、資源配置、社會互動和身份認(rèn)同4個方面（表1）。

社會融合理論的論據(jù)以馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和芝加哥人類生態(tài)學(xué)為核心，其研究切入點主要集中在結(jié)構(gòu)性和社會性兩方面。在馬克思主義理論視角下，社會融合是一個結(jié)構(gòu)性問題，其難點在于破解社會結(jié)構(gòu)對各類群體的排斥[13]。因此，需要發(fā)揮城市、國家甚至是全球的政治和經(jīng)濟(jì)過程等非主觀因素，作為推動結(jié)構(gòu)性融合的重要力量[13]。而芝加哥學(xué)派則關(guān)注城市中不同社群互動的缺失，即融合的社會性問題。即便近在咫尺的鄰里之間，只要缺少面對面互動的社會關(guān)系，社區(qū)共同體就無法形成，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)喪失為居民提供融入城市生活立足點的功能[22]。而在城市內(nèi)部，衰敗社區(qū)社會資本稀缺，難以為其居民提供與主流群體面對面社會接觸的機(jī)會，導(dǎo)致這些居民的社會網(wǎng)絡(luò)相對封閉，難以獲得實現(xiàn)社會流動的信息和機(jī)會[23]。

近年來發(fā)展的社會空間理論與城市活力理論、機(jī)會地理理論、城市治理理論和地方污名等理論對話，進(jìn)一步豐富學(xué)術(shù)界對社會融合的結(jié)構(gòu)性和社會性問題的討論，其對社會空間融合問題的認(rèn)識可以歸納為空間、資源、互動和身份4個方面。首先，城市活力、包容性創(chuàng)新、多元文化、土地混合利用和新城市主義等理論結(jié)合社會空間的概念，鮮明提出社會融合問題首先是“空間問題”，客觀的物理空間是影響社會結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素，社會結(jié)構(gòu)以具體的物質(zhì)形式存在，也因物理空間的生產(chǎn)而固定或改變[14]。例如，城市活力理論研究證實，城市社會和經(jīng)濟(jì)活力的產(chǎn)生以空間結(jié)構(gòu)多樣性為前提[21，24]。而機(jī)會地理、城市治理、增長機(jī)器、城市政體和新自由主義化等理論結(jié)合馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式，提出在物質(zhì)空間之外還存在著社會性空間，在社會空間中處于不同位置的組織所構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)決定資源的分配模式，影響著客觀物理空間的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，決定市民獲得社會公共資源實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性融合的難易程度。例如，增長機(jī)器研究證實，城市政治和經(jīng)濟(jì)精英構(gòu)成的增長聯(lián)盟傾向于將資源分配給中產(chǎn)階級社區(qū)以增加其房產(chǎn)價值、資本投資或機(jī)構(gòu)影響力，是衰敗社區(qū)資源匱乏及其居民無法實現(xiàn)社會融合的關(guān)鍵所在[25]。因此，優(yōu)化城市的空間布局和資源配置是解決結(jié)構(gòu)性融合發(fā)展的必要條件。其次，社會資本、社會控制、集體效能、社會互動等理論從社會空間中群體關(guān)系的維度出發(fā)，提出社會空間融合條件難以滿足的原因在于城市缺少社群間平等互動機(jī)制的設(shè)計；而社會空間想象的地理學(xué)、地方污名、空間生產(chǎn)和象征權(quán)力等理論則從空間象征的視角出發(fā)，提出個體對衰敗社區(qū)的污名化標(biāo)簽和負(fù)面敘述也會摧毀這一類社區(qū)及其居民的社會空間融合[23，26]。當(dāng)群體間習(xí)慣于不互動或不平等地互動，特定群體的社會網(wǎng)絡(luò)及其遭受的社會歧視就會固化；當(dāng)貧困社區(qū)成為與其他地區(qū)不同的和缺乏道德的污名之地，社會凝聚力遭到嚴(yán)重?fù)p害[26-27]。貧困社區(qū)居民也會將空間敘事內(nèi)化為身份標(biāo)簽，地方的污名化會進(jìn)一步鞏固衰敗社區(qū)居民的受歧視地位，破壞社會包容[28]。

3 促進(jìn)社會空間融合的理論路徑

基于社會融合理論和社會空間理論對社會空間融合問題的界定，城市更新研究者提出的社會空間融合促進(jìn)機(jī)制可以概括為空間融合、資源升級、紐帶建立和認(rèn)同感塑造4個方面（圖2）。已有研究普遍認(rèn)為社會空間融合的促進(jìn)機(jī)制具有多維性，且不同維度的機(jī)制對社會空間融合都具有重要的促進(jìn)作用，但尚未對這4個機(jī)制間的關(guān)系形成明確結(jié)論[14]。

空間融合促進(jìn)機(jī)制以城市、社區(qū)和建筑尺度的居住和活動空間融合為主。從空間布局維度解構(gòu)社會空間融合問題的學(xué)者將城市更新視為物質(zhì)和社會空間的再生產(chǎn)。城市尺度的空間融合以居住和活動空間融合為主，主要目標(biāo)為實現(xiàn)各類社會和經(jīng)濟(jì)活動空間的重構(gòu)和連接，例如串聯(lián)不同的集體空間、機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)等[24]。實踐經(jīng)驗表明，改造或拆除衰退社區(qū)的城市更新實踐能夠有效地打破和重組城市原有的居住、社會活動和經(jīng)濟(jì)活動的空間格局[17]。社區(qū)尺度的空間融合以居住融合為主，主要目標(biāo)為提升社會經(jīng)濟(jì)特征差異的群體在居住空間上的接近性，例如混合建造不同的建筑類型和住房類型[23]。而建筑尺度的空間融合則以促進(jìn)社會空間生活方式混合為主，旨在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)特征差異的群體在日常生活中的相遇和互動，例如設(shè)計能促進(jìn)不同群體積極相遇的公共空間[24-25]。隨著全球化和技術(shù)進(jìn)步對個體空間移動便捷性的增強(qiáng)，建筑尺度的社會空間生活方式混合對空間融合的促進(jìn)作用正逐漸增強(qiáng)[29]。

資源升級促進(jìn)機(jī)制主要包括在國家和城市尺度均衡分配空間資源、在社區(qū)尺度升級衰敗社區(qū)資源。從資源配置維度解構(gòu)社會空間融合問題的學(xué)者將城市更新視為資源再分配的重要手段。城市研究的馬克思主義學(xué)者認(rèn)為，國家在城市邊緣性的社會和空間生產(chǎn)與資源分配中發(fā)揮著關(guān)鍵作用[13]，因此資源在大空間尺度的均衡分配需要國家的有效介入。此外，國家對社區(qū)發(fā)展的制度保障和資金支持以及城市對衰敗地區(qū)再投資，是升級衰敗社區(qū)及其居民的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)等空間資源的關(guān)鍵方式[30]。從社區(qū)尺度出發(fā)的研究者則認(rèn)為，社區(qū)也可以被動員起來實現(xiàn)廣泛的社會變革。引導(dǎo)衰敗社區(qū)圍繞人力資本、組織資源和社會資本進(jìn)行集體行動能力建設(shè)，或者推動部分衰敗社區(qū)的居民搬入公共服務(wù)、機(jī)構(gòu)支持和工作崗位更為豐富的社區(qū)，也是幫助社區(qū)居民提升福祉的重要路徑[25，31]。

紐帶建立促進(jìn)機(jī)制強(qiáng)調(diào)在國家尺度建設(shè)公民參與制度，在城市尺度建構(gòu)多元主體合作式治理模式，以及在社區(qū)尺度提供社會互動條件。從社會互動維度解構(gòu)社會空間融合問題的學(xué)者將城市更新理解為不同利益主體建立新聯(lián)系的過程。社會互動研究者結(jié)合公民權(quán)理論提出的平等互動假說和社會資本理論提出的社會接觸假說，為社會互動促進(jìn)社會連接性的具體機(jī)制提供了依據(jù)。平等互動假說倡導(dǎo)結(jié)合國家尺度的公民參與制度建設(shè)和城市尺度的多元主體合作式治理模式，認(rèn)為多元主體參與能夠為不同群體提供平等參與和互動的機(jī)會，而基于平等地位的接觸則可以有效促進(jìn)積極的社會關(guān)系[32]。在城市尺度建構(gòu)多元合作治理模式的理論路徑也受到國內(nèi)外社會空間融合導(dǎo)向城市更新研究學(xué)者和實踐者的廣泛關(guān)注，城市尺度多元主體協(xié)商和合作共贏的治理模式，正在逐步取代以增長為導(dǎo)向的城市更新階段所流行的以政府或企業(yè)為權(quán)力中心的傳統(tǒng)集權(quán)模式。認(rèn)同社會接觸假說的研究者則從社區(qū)尺度出發(fā)，提出居住在混合社區(qū)或為存在差異的群體提供面對面接觸和互動的公共空間也是建立社會關(guān)系的重要路徑[23]。

認(rèn)同感塑造促進(jìn)機(jī)制包括在國家尺度倡導(dǎo)公民參與的平等性、在城市尺度呈現(xiàn)和承認(rèn)地方差異、在社區(qū)尺度改變被污名地方的空間特征。從身份認(rèn)同維度解構(gòu)社會空間融合問題的學(xué)者將城市更新視為空間形象重塑的行動。公民參與的研究者提出，國家對社區(qū)居民參與城市更新的倡導(dǎo)有助于積極和平等的公民身份的建構(gòu)[33]。通過城市更新行動的參與，公民身份不再是一種先驗的出生權(quán)利，而是必須學(xué)習(xí)的東西，依靠自我管理、參與、責(zé)任和控制獲得[33]。因此這能極大地增加公民間的身份平等性，從而促進(jìn)存在社會經(jīng)濟(jì)特征差異的群體相互認(rèn)同[33]。地方污名理論的研究者則從城市的尺度出發(fā)，提出呈現(xiàn)和承認(rèn)地方文化符號的差異也是減少社會污名化特定地點的可行方式，例如通過文化規(guī)劃呈現(xiàn)城市內(nèi)不同社區(qū)的歷史與文化，促進(jìn)社區(qū)間的文化交流和互動[34]。此外，社區(qū)建設(shè)的研究者提出，對污名歷史持久的衰敗社區(qū)進(jìn)行拆除和居民分散，重新創(chuàng)建社會經(jīng)濟(jì)組合多元的社區(qū)也是消除地方污名化的重要路徑[23]。

4 促進(jìn)社會空間融合的現(xiàn)實路徑

城市更新促進(jìn)社會空間融合的理論路徑以空間尺度、行動者和空間維度為核心要素，涉及不同尺度的多個行動主體對社會空間進(jìn)行多維度干預(yù)，體現(xiàn)了空間治理的邏輯。更具體地，城市更新促進(jìn)社會空間融合的理論路徑具有行動者和空間之間相互融合與相互影響的特點，不同空間尺度下的行動者運用特定尺度的政策工具對多個維度的社會空間進(jìn)行干預(yù)，而多尺度與多維度的社會空間重構(gòu)過程也形塑了行動者之間的合作關(guān)系。空間治理同樣以行動者和空間的互構(gòu)為核心要素，是多主體針對空間資源和要素的使用、收益、分配的共同參與和系統(tǒng)協(xié)調(diào)[6，8]。在這一意義上，空間治理可以成為社會空間融合導(dǎo)向城市更新的現(xiàn)實載體。結(jié)合空間治理的視角，本文提出以“多尺度共治、多主體合作和多維度干預(yù)”為核心的促進(jìn)社會空間融合的城市更新現(xiàn)實路徑（圖3）。

4.1 多尺度共治

城市更新對社會空間融合的促進(jìn)離不開跨尺度的銜接與互動。如前所述，已有研究討論城市更新促進(jìn)社會空間融合的理論路徑包含了國家、城市、社區(qū)和建筑的尺度。例如，國家通過制度建設(shè)促進(jìn)關(guān)系空間的紐帶建立和象征空間的認(rèn)同感；城市通過空間結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)物理空間的社會活動融合；社區(qū)通過能力建設(shè)促進(jìn)功能空間的資源升級等。在多重空間尺度下，不同的行動者得以對物理空間、功能空間、關(guān)系空間和象征空間進(jìn)行融合導(dǎo)向的干預(yù)。這種多尺度共治的模式不同于我國當(dāng)前以城市為主要尺度的城市更新模式[35]。因此，在融合導(dǎo)向城市更新的實施過程中，有必要進(jìn)一步探索和明確尺度分工并建立不同尺度的合作關(guān)系。

國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建為城市更新建立尺度共治模式提供了基礎(chǔ)。社會空間融合導(dǎo)向的城市更新應(yīng)依托國土空間規(guī)劃，建構(gòu)國家、區(qū)域、省域等宏觀尺度，市縣等中觀尺度和社區(qū)等微觀尺度相互銜接的多尺度空間治理模式。其中，國家、區(qū)域和省在城市更新行動中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)籌作用，包括提出理想空間格局的戰(zhàn)略引領(lǐng)、構(gòu)建公民參與的制度保障和增加衰敗社區(qū)發(fā)展的資金支持等方式，以調(diào)節(jié)城市更新超越增長的單一邏輯。市縣等中觀尺度的空間治理則需要發(fā)揮地方整體優(yōu)化空間治理行動的主體作用，通過制定城市整體的更新規(guī)劃、均衡社區(qū)投資、協(xié)調(diào)多主體利益、轉(zhuǎn)變治理模式等方式，促進(jìn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城市經(jīng)濟(jì)活力提升、空間資源均衡配置、保護(hù)公眾利益等多元復(fù)合目標(biāo)的落實。社區(qū)和個體等微觀尺度應(yīng)強(qiáng)調(diào)城市空間共享共建共治的作用，實踐社區(qū)能力建設(shè)、公共空間共享、城市更新參與、身份認(rèn)同感建構(gòu)等方式，促進(jìn)社會共識和社會凝聚力的形成。需要指出的是，這三個空間尺度的治理關(guān)系并不總是自下而上或自上而下的，而是相互協(xié)同與配合，共同促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的目標(biāo)實現(xiàn)。

4.2 多主體合作

在城市更新促進(jìn)社會空間融合的理論路徑中，城市尺度形成的多元主體合作式治理發(fā)揮了銜接宏觀與微觀治理尺度，引導(dǎo)多維度社會空間改造的作用，是社會空間融合導(dǎo)向城市更新的治理核心。在城市更新的具體實踐中，具有合作關(guān)系的多元主體主要包括政府及職能部門、市場企業(yè)、規(guī)劃專家、社會組織和社區(qū)居民。在當(dāng)前中國的城市更新實踐中，多元主體合作式治理模式主要面臨以下三個挑戰(zhàn)：一是探索落實可實踐的多元參與機(jī)制；二是建立積極有效的談判協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)社會共識的達(dá)成；三是規(guī)避低效和失范的公眾參與[36]。在中國統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略目標(biāo)下的治理實踐中，多元主體合作式治理模式還面臨什么是安全的標(biāo)準(zhǔn)，以及誰是風(fēng)險的承擔(dān)者和受益者的利益—風(fēng)險分配問題[37]。

基于中國的制度現(xiàn)實，本文認(rèn)為可以從以下兩個方面建設(shè)中國城市更新的多元主體合作式治理模式，以回應(yīng)上述挑戰(zhàn)：一是搭建不同主體間有效和實時溝通的平臺。例如建立城市更新項目網(wǎng)站或成立城市更新工作伙伴小組，促進(jìn)各類主體對規(guī)劃想法的公開交流、城市更新項目進(jìn)展的定期分享、實時評估改造的成效等內(nèi)容。根據(jù)社會接觸理論，頻繁的偏好表達(dá)和治理互動有利于主體間形成行動網(wǎng)絡(luò)和關(guān)系紐帶[38]，它們會在時間的增長中進(jìn)一步培育穩(wěn)定和依賴的社會關(guān)系，從而使多元主體共建共治共享的治理模式向下扎根。二是發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，促進(jìn)多元合作社會共識的形成和有效的公眾參與。基層社區(qū)的黨組織是中國社會治理中的重要力量[39]。研究認(rèn)為，在較為松散的制度環(huán)境中，基層黨組織能夠借助黨員骨干下沉等機(jī)制，發(fā)展多元的網(wǎng)絡(luò)治理模式，拓展復(fù)雜治理的能力[40]。

4.3 多維度干預(yù)

空間融合、資源升級、紐帶建立和認(rèn)同感塑造是城市更新促進(jìn)社會空間融合的4條重要理論路徑，也分別是城市更新重構(gòu)城市物理空間、功能空間、關(guān)系空間和象征空間的重要設(shè)計原則。本小節(jié)結(jié)合社會空間融合導(dǎo)向城市更新在全球范圍內(nèi)的實踐，以及我國城市的社會、文化與制度環(huán)境，討論中國城市更新通過多維度干預(yù)實現(xiàn)社會空間融合的方式。

在綜合干預(yù)多個空間維度方面，混合社區(qū)和開放型公共空間設(shè)計是當(dāng)前國際社會空間融合導(dǎo)向城市更新廣泛采納的方式，并主要應(yīng)用于老舊小區(qū)、衰敗社區(qū)和公共建筑的改造中。其中，混合社區(qū)指階級、住房類型、土地功能、建筑類型等一種或幾種混合的社區(qū)，主要通過拆除重建和更新的方式實現(xiàn)[41]。實踐社會空間融合導(dǎo)向城市更新模式的政策制定者普遍認(rèn)為，混合社區(qū)能進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)對各類資源的市場購買能力從而促進(jìn)低收入居民的資源升級，也能增加面對面互動的機(jī)會從而促進(jìn)階級間的社會連接性，還能在社區(qū)拆除重建的過程中改變社會對特定社區(qū)的負(fù)面敘事[23，41]。開放型公共空間則指能夠促進(jìn)不同居民共建、共治和共享的公共空間，是實現(xiàn)社會活動空間融合、紐帶建立和身份認(rèn)同感的重要工具[42]。當(dāng)前，中國主要將混合社區(qū)和開放型公共空間設(shè)計分別應(yīng)用在城市保障房供給和城市微更新實踐中[17，43]。未來可在城市老舊廠房改造、老舊小區(qū)改造和日常空間更新中擴(kuò)大混合社區(qū)和開放型公共空間的應(yīng)用范圍。

社會空間融合導(dǎo)向的國際城市更新實踐也對單一維度的社會空間改造進(jìn)行了較為豐富探索。在空間融合方面，一些地區(qū)通過優(yōu)化城市尺度的社會活動空間網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)社會活動空間融合、在衰敗地區(qū)引入小型創(chuàng)業(yè)公司或新建創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)飛地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動空間融合和勞動力市場混合等方式，有效地改善原有城市的社會空間隔離問題[42]；在資源升級方面，主要的實踐包括城市整體的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，局部的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，以及有意識地將社會組織引入社區(qū)指導(dǎo)社區(qū)形成集體行動能力等方式[31，41]；在關(guān)系空間方面，國際實踐主要強(qiáng)調(diào)城市更新實踐中多元主體合作式治理模式的建立，積極倡導(dǎo)在社區(qū)層面形成社區(qū)組織來促進(jìn)居民的參與和協(xié)作[38]；在象征空間方面，已有實踐主要采用城市整體的文化規(guī)劃、地方性知識傳播、地方風(fēng)貌塑造等方式，來促進(jìn)不同居民對不同空間及其居民的身份認(rèn)同感[34]。在中國的實踐探索中，除了需要借鑒上述社會空間設(shè)計策略外，還必須結(jié)合本土的社會、文化和制度環(huán)境，提出符合中國實際情況的社會空間融合導(dǎo)向的空間設(shè)計。例如，在功能空間的社區(qū)能力建設(shè)和關(guān)系空間的社會互動方面充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和基層黨組織的網(wǎng)格化作用。此外，發(fā)達(dá)國家提出的社會空間融合導(dǎo)向的空間設(shè)計方案幾乎不涉及規(guī)劃成果評估，而為了保障城市更新效果，我國需要率先探索社會空間融合導(dǎo)向下的城市更新評估機(jī)制，以空間融合、資源升級、紐帶建立和認(rèn)同感塑造為標(biāo)準(zhǔn)，對城市更新規(guī)劃及其實施的科學(xué)性和有效性展開評估。

5 結(jié)論與討論

統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會高質(zhì)量發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。在城市存量發(fā)展的背景下，以城市更新為抓手，通過融合導(dǎo)向的社會空間建設(shè)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和以人民為核心的福祉改善，是促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展和安全戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的重要路徑。本文圍繞社會空間融合的理論基礎(chǔ)、城市更新促進(jìn)社會空間融合的理論路徑和現(xiàn)實路徑等幾個主要方面展開研究。

（1）城市更新一直是人類社會處理城市發(fā)展和安全問題的重要手段，社會空間融合導(dǎo)向的城市更新是城市存量發(fā)展階段促進(jìn)城市發(fā)展和安全統(tǒng)一的關(guān)鍵工具。（2）社會融合理論和社會空間理論構(gòu)成社會空間融合的理論基礎(chǔ)，提出的空間布局、資源配置、社會互動和身份認(rèn)同4個維度，是解構(gòu)社會空間融合問題的有效框架。（3）基于社會空間融合問題界定，城市更新促進(jìn)社會空間融合的理論路徑可以拆解為空間融合、資源升級、紐帶建立和認(rèn)同感塑造4個方面。（4）城市更新促進(jìn)社會空間融合的現(xiàn)實路徑以空間治理為載體，并可以解構(gòu)為多尺度共治、多主體合作和多維度干預(yù)三大核心內(nèi)容。

城市更新是城市治理的重要內(nèi)容，在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略引導(dǎo)和存量發(fā)展的時代要求下，如何實現(xiàn)社會空間融合導(dǎo)向的城市更新對于學(xué)界和社會而言都是一項迫切而重要的任務(wù)。從研究角度出發(fā)，未來的研究可進(jìn)一步關(guān)注以下內(nèi)容：一是討論政府、市場和社會等治理主體對統(tǒng)籌發(fā)展和安全及社會空間融合的認(rèn)識，尋找并彌合主體間認(rèn)知與行動差異，從而為統(tǒng)籌發(fā)展和安全的城市更新治理提供微觀基礎(chǔ)；二是關(guān)注發(fā)展和安全在城市更新治理實踐中存在的張力，包括張力的根源、表現(xiàn)形式、應(yīng)對方案等，為促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略目標(biāo)在城市更新領(lǐng)域的實現(xiàn)提供更多現(xiàn)實參考和改進(jìn)依據(jù)；三是可以進(jìn)一步研究國際城市更新失敗的案例，尤其是因不融合或弱融合導(dǎo)致難以協(xié)調(diào)發(fā)展與安全關(guān)系的案例，提煉出影響城市更新治理有效性的關(guān)鍵因素，從而為我國實踐提供參考；四是以中國實踐為案例，探究已有研究尚未明確的城市更新促進(jìn)社會空間融合的四條理論機(jī)制間的關(guān)系，推進(jìn)社會空間融合導(dǎo)向城市更新的理論發(fā)展。

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Urban Redevelopment Actions in the Context of Integrating Development and Security： From Socio-spatial Integration Perspective

FU Tingting1，2， GU Wei1，2， WANG Mengjing3， WU Cifang1，2

（1. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. School of Spatial Planning and Design， Zhejiang University City College， Hangzhou 310015， China）

Abstract： The purpose of this paper is to investigate the theoretical and practical paths of urban redevelopment for urban co-creation， sharing， and governance in the context of integrating development and security， based on the constructing of a social space that accommodates multiple differences， to provide a reference for high-quality development and highlevel security in cities in China. The methods of literature review as well as induction and deduction are used. The results are as follows. First， urban redevelopment is an important means for human society to deal with issues of development and security， and socio-spatial integration is the key approach for urban redevelopment to promote the unification of development and security in the era of inventory development. Second， social integration theory and socio-spatial theory form the theoretical foundation of socio-spatial integration， which can be deconstructed into four aspects i.e.， spatial layout， resource allocation， social interaction and identity. Third， the four theoretical paths for urban redevelopment to promote socio-spatial integration are spatial integration， resource upgrading， bond building and identity shaping. Fourth， spatial governance is a practical carrier for socio-spatial integration-oriented urban redevelopment that includes three aspects i.e.， multi-scale co-management， multi-subject collaboration and multi-dimensional intervention. In conclusion， in the era of integrating development and security， socio-spatial integration should be key focus for urban redevelopment. Spatial governance， as the carrier of redevelopment， employs multi-scale co-governance， multi-agent cooperation and multidimensional interventions to promote socio-spatial integration.

Key words： urban redevelopment； development； security； socio-spatial integration； spatial governance

（本文責(zé)編：張冰松）