養老服務設施規劃策略研究

楊志強

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東 廣州 510000）

1 研究背景

數據顯示，2000年我國65歲以上的老年人超過7%，年齡結構正逐漸向高齡傾斜[1]，且老年人口存在分布不均衡現象。在經濟社會發展轉型的背景下，養老設施面臨新的挑戰[2-3]。2020年上海市戶籍人口65歲以上的人數占比為25.9%，65歲以上的常住人口占比為16.2%，老年人口數量占比較大。文章以上海市為例，運用ArcGIS空間分析、SPSS統計分析等方法，分析上海市老年人口分布趨勢與養老設施問題，提出關于上海市養老設施規劃的建議，為城市從規劃角度應對老年人口增速上升的挑戰提供參考。

2 上海老年人口分布特點與挑戰

2.1 上海人口發展特點

（1）社會結構向老年傾斜。

上海市是我國較早進入老年人口快速增長的地區（65歲以上人口占比已經超過14%），對養老服務體系提出了挑戰。自2010年以來，上海65歲以上老年人口比重均超過20%。

（2）社會結構中老年人口數量增長快。

自2010年以來，上海市戶籍總人口已經處于低速平穩增長狀態，戶籍老年人數卻進入加速增長階段。在總人口中，老年人口比重不斷上升，上海市65歲以上的戶籍人口僅2011—2015年間增加4.74%，60歲以上的人口從2011年的24.5%提高到2015年的30.21%，增幅首次突破30%，如圖1所示。

圖1 上海市人口年齡結構

（3）老年人口分布不均衡。

2020年上海市各區老年人口比重分布如表1所示。

表1 2020年上海市各區老年人口比重分布 單位：%

上海市老年人口比重空間分布不均衡，具有明顯的向心增值性[4]。

從戶籍人口來看，2010年，上海市老年人口占比較大的區域依次為靜安區、盧灣區（現已合并至黃埔區）、崇明區、徐匯區和虹口區。靜安區、盧灣區和崇明區65歲以上人口占比超過18%，遠高于全國平均水平的8.87%。2020年，上海市老年人口占比較大的區域依次為虹口區、黃浦區、普陀區、崇明區和靜安區，65歲以上人口占戶籍人口比均超過28%，其中虹口區超過29%，超過全國平均水平13.50%的兩倍。

上海市外圍地區老年人口占比較小。2010年，65歲以上人口占戶籍人口比重最小的為松江區與浦東新區，均低于15%；2020年則為松江區與閔興區，分別為22.39%與23.32%。

上海市老年人口持續增長，虹口區與黃浦區老年人口占比多。

2.2 上海市養老設施面臨的挑戰

上海市養老機構分布呈現較大的空間差異，且空間供給與老年人口分布錯配。主城區中各區老年人口總量大，床位需求大，其中以靜安區和閘北區最為緊缺。郊區老年人口總數相對較少，大部分郊區養老機構床位相對充足，嘉定區最為充裕。西南邊的金山區養老機構多為零星分布的小型機構，床位較為緊缺。

機構養老設施的入住率差異較大。個別機構入住人數超過核定床位，供不應求，而部分機構空置率較高。入住率最高的為楊浦區和普陀區，分別占99.2%和91.4%，閘北區占81.2%，遠郊的金山區、崇明區則不足60%，青浦區入住率不足50%。總體表現為中心區入住率高，郊區和遠郊區入住率較低，入住率空間分布不均衡。

3 國外養老模式

3.1 居家養老模式

英國的居家養老模式是制定評估機制，包括資金情況、家庭照顧情況、病史等，以需求為導向，類型豐富，具有法律保障[5-6]。新加坡的居家養老模式是由政府制定養老激勵機制，強調家庭的作用和意義，增加對老年人的人文關懷，營造良好的尊老敬老社會氛圍[7]。因此，應該完善法律保護，制定完善的養老評估和激勵機制，鼓勵個人規劃自己的老年生活，重視養老設施投入力度。

3.2 社區養老模式

英國的社區養老模式是政府直接干預的“社區內照顧”和通過血緣和道德維系的“由社區照顧”兩種形式[8-10]。美國的社區養老模式是注重社區發展，活動多元，分為管理型（政府與民間合作）和服務型（非政府組織為主）兩種方式[11]。完善養老服務，需要改善社區的設施，全面滿足老年人多元化需求。同時，還可以考慮壯大義工隊伍建設。

3.3 機構養老模式

美國的機構養老模式根據是否需要24 h照顧，分為技術護理照顧型、中級護理照顧型、一般照顧型[12-13]。嚴格評估后確定入住類型，質量保障體系以監管系統為主，客觀評價各養老機構服務質量。日本的國家機構養老模式是以法律保護吸引老年人入住護理功能養老院，高度重視法律效應和監督力度[14-15]。美國、日本的機構養老經驗是將養老機構進行分類，并根據老年人具體情況分類入住，注重監管機制和法律體系的完善。

4 上海市養老設施布局規劃策略

4.1 統籌養老機構發展，科學規劃養老機構的布局

對于養老設施的布局應該統籌規劃，應該避免出現小、散、亂等分布特征。上海中心城區人口密集，老年人口數量多，且建設成本明顯大于郊區。郊區土地資源豐富，成本低，但服務設施質量不足，可達性不高，出現部分床位空置現象。因此，應該提高郊區養老設施的可達性水平與設施服務水平，科學規劃養老設施布局。

4.2 存量提升與增量開發結合，引導設施高效發展

隨著社會老年人口數量的上升，養老設施日漸緊缺。為了滿足不斷增長的需求，養老設施需要持續擴大供給。因此，在養老設施規劃方面，除了新增用地和空間，也需要提升存量設施的服務水平，對現有設施進行評估，優化相關建設標準和調整中心地塊和周邊地塊的養老設施配比，落實配套設施營建規劃，調節老年人口的合理分布。

4.3 設施布局因地制宜，發揮不同地理環境的優勢

養老設施的布局應該因地制宜，針對不同地區的環境特點進行差別化布局，充分發揮不同地理環境的優勢。對于郊區的養老設施，應充分利用其地價低、空氣清新、環境優美等優勢，合理進行養老設施布局。

4.4 創新養老服務供給方式，促進養老多元化供給

養老服務供給方式應該適當創新。對于郊區老年人，可以考慮相關單位適當給予一定的經費補貼；在某些郊區鄰里范圍內，以老年人之間自愿、互助形式，自我管理、互相幫助；優化物質保障、醫療保證，合理調整配套建設，在郊區形成具有傾向性、功能性的結構化建設；對于城市的老年人可以適當建設個性化養老院。

注重完善社區養老服務體系，倡導相關部門、社區、家庭等多元主體共同參與；注重形式多樣、服務升級、產品升級等；應對不同的老年群體，從服務對象和服務選擇層面，對老年人口進行劃分與調配。在完成養老服務設施規劃建設的同時，充分體現對老年人口的人文關懷。

5 結語

隨著老年人口數量的不斷上升，養老空間格局在人、地方面的協調性成為研究的重點。后續研究可以在文章研究方式和研究成果的基礎上，借鑒已有的養老規劃成果作為數據基底，重新調整養老設施、空間區域劃分、服務、活動、人口分配等因素，完善城、郊養老服務設施及配套建設。