“雙碳”目標(biāo)下煤炭安全生產(chǎn)法律制度問題初探
——以山西省為例

柴 暢，聶莉斌

（1.忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州 034000；2.北京策略（太原）律師事務(wù)所，山西 太原 030000）

2020 年9 月，習(xí)近平同志提出，中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。①碳達(dá)峰是指二氧化碳排放量在2030 年前達(dá)到了最大值，之后進(jìn)入下降階段。碳中和則是指在一段時(shí)間內(nèi)，特定組織或整個(gè)社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳，通過植樹造林、海洋吸收、工程封存等自然、人為手段被吸收和抵消掉，以實(shí)現(xiàn)人類活動(dòng)二氧化碳相對(duì)“零排放”。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重大戰(zhàn)略決策，充分展現(xiàn)出中國(guó)在面對(duì)氣候變化問題上的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，也體現(xiàn)出中國(guó)構(gòu)建全球命運(yùn)共同體的基本理念與決心。未來40年，“碳達(dá)峰、碳中和”將作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性目標(biāo)，總量大、時(shí)間短，既是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)也將是中國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化、發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟(jì)、引領(lǐng)全球綠色發(fā)展的重大機(jī)遇。由于資源結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展實(shí)際需要，短期內(nèi)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍離不開煤炭。即使全面實(shí)現(xiàn)了碳中和，仍需要煤炭作為電力調(diào)峰、碳質(zhì)還原劑和保障能源安全的兜底能源。［1］但是由于各種原因，煤礦安全生產(chǎn)事故時(shí)有發(fā)生。

一、煤炭生產(chǎn)安全事故現(xiàn)狀及主要原因

（一）煤炭生產(chǎn)安全事故的現(xiàn)狀

山西以煤立業(yè)，煤炭產(chǎn)業(yè)在支撐全國(guó)煤電系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)格局上發(fā)揮著不可估量的作用，但山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展“一煤獨(dú)大”的局面造成了很多問題，為追求高額利潤(rùn)和保障能源供應(yīng)，煤炭生產(chǎn)忽視了安全生產(chǎn)的本位作用，在山西煤礦發(fā)展史上曾發(fā)生過數(shù)起致百人死亡的重大礦難，經(jīng)濟(jì)損失特別巨大，社會(huì)影響極為惡劣，人民群眾十分不滿。為此山西橫下一條心來“破舊立新”。2012 年起，山西傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)率先轉(zhuǎn)型，2014 年，山西啟動(dòng)低碳創(chuàng)新行動(dòng)，推動(dòng)黑色煤炭向綠色發(fā)展，“雙碳”目標(biāo)提出后，山西煤炭生產(chǎn)朝著低碳化、清潔化、智能化的方向邁進(jìn)，但不是所有的煤礦都符合智能化采掘的要求，還有一些煤礦需要采用傳統(tǒng)的方法挖掘，無法大幅降低安全事故發(fā)生率和死亡率，仍然發(fā)生了數(shù)起煤炭安全生產(chǎn)事故。（見表1）

表1 2020 年以來山西煤炭安全事故主要類型及典型案例

（二）煤炭生產(chǎn)安全事故的主要原因

1.生產(chǎn)人員準(zhǔn)入門檻低，安全意識(shí)差

生產(chǎn)作業(yè)人員對(duì)其所從事的工種應(yīng)當(dāng)經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)，取得相應(yīng)的資格證書后再上崗。在發(fā)生的多起礦難中，有的負(fù)責(zé)井下安全監(jiān)督檢查的井下安全員沒有參加過安全員崗前培訓(xùn)。有的工人在還沒有取得探水特種作業(yè)證的情況下，就進(jìn)行探水作業(yè)。如“5·10 一般運(yùn)輸事故”中的當(dāng)班司機(jī)無證上崗并串崗，導(dǎo)致其自身直接在事故中因違反規(guī)定操作而死亡。生產(chǎn)作業(yè)人員在不熟悉工作流程和沒有經(jīng)過培訓(xùn)的情況下上崗，自身安全生產(chǎn)意識(shí)差，會(huì)給自己和他人的生命帶來嚴(yán)重的威脅。

2.監(jiān)督人員職責(zé)履行不到位，管理混亂

有些煤礦安全監(jiān)管不到位，未能有效辨識(shí)安全隱患，導(dǎo)致存在安全風(fēng)險(xiǎn)。有些煤礦的安全監(jiān)管流于形式，片面強(qiáng)調(diào)監(jiān)管次數(shù)而忽視監(jiān)管質(zhì)量，使監(jiān)管制度形同虛設(shè)。很多煤礦因?yàn)橥粏栴}反復(fù)發(fā)生礦難，并非沒有識(shí)別出來安全隱患，而是盲目追求利益最大化，對(duì)于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的重大隱患不制止、不報(bào)告、不整改，對(duì)于存在的違規(guī)違法操作行為不查處，甚至弄虛作假。例如，呂梁三交煤礦“5·10”事故發(fā)生后，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人在第一時(shí)間沒有啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，反而多次聯(lián)絡(luò)涉事煤礦負(fù)責(zé)人，授意其抓緊處理記者和事故。有些礦難發(fā)生后，面對(duì)上級(jí)部門和調(diào)查管理人員，瞞報(bào)和謊報(bào)，和家屬私了。

二、煤炭安全生產(chǎn)法律制度現(xiàn)狀與存在的問題

（一）煤炭安全生產(chǎn)法律制度現(xiàn)狀

我國(guó)《刑法》第134 條第一款規(guī)定了重大責(zé)任事故罪，第135 條規(guī)定了重大勞動(dòng)安全事故罪，《刑法修正案（十一）》新增了第134 條第二款強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪、危險(xiǎn)作業(yè)罪，除此之外，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》等也屬于我國(guó)有關(guān)煤炭安全的具體刑事法律制度。

2002 年通過、2021 年修訂的《安全生產(chǎn)法》是我國(guó)第一部全面規(guī)范安全生產(chǎn)的專項(xiàng)法律，是我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系的主體法，［2］其配套的行政法規(guī)《安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》是行政主管部門調(diào)查事故的主要依據(jù)。為了促進(jìn)采礦業(yè)的健康發(fā)展，保障礦山的生產(chǎn)安全，保護(hù)礦山職工人身安全，制定了《礦山安全法》。為了規(guī)范煤炭行業(yè)的正常生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的健康發(fā)展發(fā)展制定了《煤炭法》。

同時(shí)，山西省也出臺(tái)了相應(yīng)的地方法規(guī)，包括：《山西省安全生產(chǎn)條例》《山西省貫徹落實(shí)〈地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》《山西省煤礦分級(jí)分類安全監(jiān)管監(jiān)察辦法》《山西省煤礦安全監(jiān)管專員制度》《山西省關(guān)于落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的實(shí)施意見》等。由此可見，我國(guó)煤炭安全生產(chǎn)法律制度已初步建立，并根據(jù)生產(chǎn)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)不斷新增、完善與補(bǔ)強(qiáng)。

（二）煤炭安全生產(chǎn)法律制度中存在的問題

1.相關(guān)罪名法定刑設(shè)置過低，刑罰主體和手段單一，難以起到刑法的預(yù)防和震懾作用

要加強(qiáng)法律對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的提前干預(yù)，對(duì)導(dǎo)致安全事故的苗頭露頭就打，清除導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故的重大隱患，從源頭上消除導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故的原因。［3］刑法是我國(guó)的基本法之一，其保護(hù)的社會(huì)關(guān)系具有廣泛性、謙抑性、補(bǔ)充性特點(diǎn)，是保護(hù)法益的“最后一道防線”，我們既不能忽視刑法的預(yù)防作用，也不能忽視刑法的懲罰功能，因此在經(jīng)濟(jì)手段和行政手段不能有力遏制礦難發(fā)生時(shí)，必須發(fā)揮好刑事法律的懲罰作用。以重大責(zé)任事故罪為例，該罪的量刑幅度有兩檔，第一檔處三年以下有期徒刑或者拘役，第二檔處三年以上七年以下有期徒刑。在司法實(shí)踐過程中，隨著認(rèn)罪認(rèn)罰制度在安全事故類犯罪中的適用，導(dǎo)致對(duì)很多直接負(fù)責(zé)人作出輕緩化處理，以至很多煤礦企業(yè)負(fù)責(zé)人為了追求生產(chǎn)利益而不顧工人的生命安全，這正是他們所做的一種“趨利避害”的選擇。另外，刑罰主體和手段設(shè)置單一，只規(guī)定了自然人作為重大責(zé)任事故犯罪的主體，對(duì)于體現(xiàn)單位意志的犯罪行為難以有效地進(jìn)行刑法規(guī)制，刑罰種類上只規(guī)定了有期徒刑和拘役，沒有規(guī)定罰金，不利于倒逼企業(yè)強(qiáng)化主體責(zé)任義務(wù)，［4］從刑事法律的懲罰性角度來說是不完備的，難以“罰當(dāng)其罪”，這也是煤炭事故再犯的原因之一。

2.刑法和行政法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以起到法律評(píng)價(jià)作用

法律法規(guī)所具有的規(guī)范性、確定性特性，能夠預(yù)估人的行為正確與否，從而有利于做出合理的安排。但是刑法和行政法在煤炭安全事故類犯罪中存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，在司法實(shí)踐中會(huì)造成一定程度的困擾，也不利于法律評(píng)價(jià)作用的實(shí)現(xiàn)。

首先，對(duì)于重大事故的認(rèn)定在刑法和行政法中界定不統(tǒng)一，根據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，①見《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)危害生產(chǎn)安全刑事案件審判工作的意見》第六條、第七條的規(guī)定。刑法第134 條重大責(zé)任事故罪中重大傷亡事故人員傷亡是指造成死亡一人以上，或者重傷三人以上的。根據(jù)《安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》的規(guī)定，事故分為特別重大事故、重大事故、較大事故和一般事故，其中重大事故是指死亡10 人以上30人以下，而一般事故從傷亡人數(shù)的界定來看要求造成3 人以下死亡，或者10 人以下重傷。因此在事故調(diào)查報(bào)告中屬于一般事故的案件，在刑法上屬于重大責(zé)任事故，由于刑事司法要依據(jù)行政執(zhí)法的調(diào)查報(bào)告，而術(shù)語界定的差異，難免會(huì)給人以事故造成的后果不嚴(yán)重的印象，從而影響刑事裁判的定罪量刑。

其次，責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，行政執(zhí)法和刑事司法存在責(zé)任認(rèn)定不統(tǒng)一的情形。對(duì)重大安全事故的調(diào)查，常規(guī)做法是由事發(fā)地職能部門成立調(diào)查組，然后“自己人查自己人”“違法人查犯罪人”，［5］因?yàn)榫哂欣﹃P(guān)系，這樣的調(diào)查難以查出事故的真正原因，再加上調(diào)查人員專業(yè)水平參差不齊，導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果的可信度和專業(yè)性有待考查。尤其是在認(rèn)定責(zé)任時(shí)，以三交煤礦“5.10 一般運(yùn)輸事故”“5.12 一般頂板事故”調(diào)查報(bào)告為例，事故中死亡的李某、王某負(fù)直接責(zé)任；但因其在事故中死亡不再承擔(dān)刑事責(zé)任，違章操作的杜某負(fù)事故直接責(zé)任，因涉嫌重大責(zé)任事故罪被臨縣公安局采取刑事強(qiáng)制措施；負(fù)監(jiān)督職責(zé)的吳某對(duì)兩起事故負(fù)主要責(zé)任，對(duì)于瞞報(bào)事故因?yàn)橹鲃?dòng)交代、積極配合調(diào)查負(fù)重要責(zé)任，因涉嫌重大責(zé)任事故罪被臨縣公安局采取刑事強(qiáng)制措施；機(jī)電部副部長(zhǎng)秦雪益未落實(shí)安全教育培訓(xùn)工作而承擔(dān)主要責(zé)任，因?yàn)楦鼡Q、刪除現(xiàn)場(chǎng)視頻而對(duì)兩起瞞報(bào)事故負(fù)重要責(zé)任，最后予以其黨內(nèi)嚴(yán)重警告和政務(wù)撤職處分。［6］可見調(diào)查報(bào)告中在認(rèn)定責(zé)任承擔(dān)時(shí)使用“直接責(zé)任”“主要責(zé)任”“重要責(zé)任”等詞語，這在刑法司法實(shí)踐中對(duì)于判定事故的因果關(guān)系是十分不利的。

3.規(guī)制煤炭安全生產(chǎn)的法律法規(guī)規(guī)章眾多，存在重疊交叉，使得法律教育和監(jiān)管難以落到實(shí)處

以安全培訓(xùn)為例，安全生產(chǎn)法律法規(guī)涉及自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，既有政策性的特點(diǎn)又有科學(xué)技術(shù)的特點(diǎn)。《安全生產(chǎn)法》要求加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)。《山西省安全生產(chǎn)條例》明確規(guī)定從業(yè)人員必須經(jīng)過嚴(yán)格的安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，合格后方可上崗。《山西省關(guān)于落實(shí)煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的實(shí)施意見》更是明確規(guī)定新上崗的特種作業(yè)人員必須具備相關(guān)學(xué)歷和文化程度，嚴(yán)把新上崗人員培訓(xùn)關(guān)，進(jìn)行相關(guān)人員的專項(xiàng)培訓(xùn)，強(qiáng)化特種作業(yè)人員安全技能培訓(xùn)考試。要求從業(yè)人員正式上崗前應(yīng)當(dāng)接受統(tǒng)一、專業(yè)的集中培訓(xùn)和考核，在從業(yè)過程中也應(yīng)當(dāng)對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行定期進(jìn)行培訓(xùn)。但是在煤炭生產(chǎn)實(shí)踐中，每一起事故的背后幾乎都存在工人無證上崗，或連安全生產(chǎn)簡(jiǎn)單培訓(xùn)都沒有的現(xiàn)象，由此可見這并不是通過法律、規(guī)章和制度的規(guī)定就能夠落實(shí)到位的，同時(shí)對(duì)不嚴(yán)格遵守安全培訓(xùn)規(guī)定并沒有相應(yīng)的懲罰措施，從而導(dǎo)致涉案煤礦為了追求經(jīng)濟(jì)效益而放任這種行為的出現(xiàn)。

監(jiān)督失靈是導(dǎo)致礦難發(fā)展的重要原因，在監(jiān)管責(zé)任和管理職責(zé)上交叉重疊，同一事項(xiàng)由多個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，存在職能交叉重疊的現(xiàn)象，使得監(jiān)管難以真正的落實(shí)到實(shí)處。

三、安全生產(chǎn)中存在問題的解決路徑

（一）增加單位作為安全生產(chǎn)事故罪的犯罪主體

在“雙碳”目標(biāo)下，隨著煤炭開采技術(shù)的日臻成熟，造成傷亡人數(shù)特別巨大的礦難已較少出現(xiàn)，但是通過現(xiàn)有的幾起礦難不難看出，礦難的發(fā)生體現(xiàn)了單位的意志，法律賦予單位以人的資格，那么單位在為了自身利益進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)并體現(xiàn)了單位集體意志的情況下，應(yīng)該將這種行為歸責(zé)于單位犯罪而非自然人犯罪。而且單位有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)，對(duì)單位通過刑法手段來判處刑罰，有利于體現(xiàn)刑法的罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，對(duì)于防止企業(yè)再犯是十分有必要的。［7］

（二）提高安全生產(chǎn)事故罪的法定刑及刑罰種類

每一個(gè)罪名立法之初都有其特有的立法背景和立法考量，以重大責(zé)任事故罪為例，其是在1979 年《刑法》設(shè)立之初設(shè)立的，在此之前“以鋼為綱，以煤保鋼”的政策下，由于技術(shù)不成熟，生產(chǎn)人員安全意識(shí)差等諸多原因曾發(fā)生過致數(shù)百人喪命的礦難，因此重大責(zé)任事故立法勢(shì)在必行，然而改革開放初期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)迫在眉睫，考慮到煤礦發(fā)展本身就存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此該罪的法定刑量刑畸輕。如今隨著生產(chǎn)技術(shù)的不斷升級(jí)，低碳化、清潔化、綠色發(fā)展理念的注入，“保安全就是保供應(yīng)”已經(jīng)成為發(fā)展煤炭產(chǎn)業(yè)新的航標(biāo)，安全生產(chǎn)是一條不可觸碰的底線。如果事故發(fā)生后造成的危害后果和法律責(zé)任的承擔(dān)不相匹配，過低的法定刑就達(dá)不到刑法懲罰的目的。因此，把單位犯罪作為適格主體加以規(guī)制，相應(yīng)地判處罰金刑，再結(jié)合《安全生產(chǎn)法》和《生產(chǎn)安全事故罰款處罰規(guī)定（試行）》有關(guān)于單位罰款的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于單位為了影響企業(yè)效益而瞞報(bào)事故、私了和解的行為處以更加嚴(yán)厲的罰金刑，將有利于法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

（三）整合各部門法促使司法適用標(biāo)準(zhǔn)的同一性，做好行政執(zhí)法和刑事司法的銜接

安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)眾多，因此亟須對(duì)部門法進(jìn)行整合，做好立改廢釋，在保障下位法與上位法不沖突的基礎(chǔ)上，規(guī)范事故調(diào)查報(bào)告移送的標(biāo)準(zhǔn)，［8］注重行政執(zhí)法和刑事司法在認(rèn)定責(zé)任時(shí)的銜接。同時(shí)注重對(duì)執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)的培訓(xùn)，形成一支專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，確保調(diào)查報(bào)告的證明力，能夠直接運(yùn)用到刑事裁判中。

對(duì)于某一事項(xiàng)的監(jiān)管必須對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行整合，壓實(shí)細(xì)化各部門監(jiān)管責(zé)任，督促各級(jí)管理人員和職工認(rèn)真履行崗位職責(zé)，對(duì)于一線的監(jiān)督者，如駐礦安全監(jiān)管員主要審查其在事故發(fā)生時(shí)是否履行了監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，而對(duì)于更高層級(jí)的企業(yè)負(fù)責(zé)人、主管人員如煤礦安監(jiān)部部長(zhǎng)、煤礦安全總經(jīng)理，應(yīng)當(dāng)著重審查其有無履行安全生產(chǎn)規(guī)章制度的建立、完善、執(zhí)行等義務(wù)，有沒有定期開展安全檢查、培訓(xùn)等，對(duì)于煤礦礦長(zhǎng)作為本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對(duì)本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。在監(jiān)督責(zé)任認(rèn)定時(shí)應(yīng)重視行政法規(guī)與刑事法律的銜接，尤其是執(zhí)法機(jī)關(guān)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與刑事責(zé)任認(rèn)定要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，便于刑事責(zé)任主要責(zé)任和次要責(zé)任的認(rèn)定。從而強(qiáng)化監(jiān)督的考核引領(lǐng)作用，打造從源頭貫穿事中、事后的執(zhí)法督察體系，使督察“長(zhǎng)牙帶電”，為把監(jiān)督做到實(shí)處，還應(yīng)加大統(tǒng)籌力度，讓監(jiān)督有廣度，注重各層級(jí)、各方面的監(jiān)督協(xié)調(diào)，有機(jī)貫通，形成合力。