房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查的組織與保障
——以昆明為例

何江龍 侯至群 魏曉鵑 劉啟春 李照永

(昆明市測繪研究院（昆明市城市地下空間規(guī)劃管理辦公室）)

2018 年10 月，習近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第三次會議，研究提高自然災(zāi)害防治能力問題，強調(diào)加強自然災(zāi)害防治關(guān)系國計民生，要建立高效科學的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會自然災(zāi)害防治能力，為保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障。為貫徹落實習近平總書記關(guān)于提高自然災(zāi)害防治能力重要論述精神，根據(jù)相關(guān)文件要求，昆明市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局組織開展昆明市第一次全國自然災(zāi)害綜合風險普查房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查工作。

1.普查范圍及對象

（1）調(diào)查原則

本次調(diào)查工作按照“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級負責、各方共同參與”的原則組織實施。

（2）調(diào)查時間

標準時點：全國房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查的標準時點為2020 年12 月31 日，調(diào)查周期為2020 年至2022 年。

（3）調(diào)查范圍

全國房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查范圍界定為標準時點內(nèi)中華人民共和國境內(nèi)（不含港澳臺地區(qū)）實際存在的房屋建筑和市政設(shè)施。

昆明市普查范圍涉及全市行政轄區(qū)內(nèi)14 個縣（市）區(qū)、國家級、省級開發(fā)（度假）區(qū)管委會（市轄區(qū)7，縣級市1，縣6），139 個鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位（街道80，鎮(zhèn)43，鄉(xiāng)16）的所有城鎮(zhèn)房屋建筑、農(nóng)村房屋建筑和市政設(shè)施（市政道路和橋梁）。具體調(diào)查范圍如圖1 所示。

圖1 昆明市調(diào)查范圍示意圖

（4）普查對象

A 房屋建筑

a.城鎮(zhèn)房屋建筑：普查對象為國有土地上的現(xiàn)存城鎮(zhèn)住宅類及非住宅類建筑。

b.農(nóng)村房屋建筑：普查對象為集體土地上的現(xiàn)存農(nóng)村住宅房屋、農(nóng)村非住宅房屋。

昆明市房屋建筑底圖基本情況：房屋建筑270.6905 萬棟（包含已調(diào)查239.1530 萬棟、不需要調(diào)查31.5375 萬棟），其中城鎮(zhèn)房屋25.8088 萬棟、農(nóng)村房屋244.8817 萬棟。各縣（市）區(qū)調(diào)查詳見下表 1，完成情況見圖2。

圖2 昆明市房屋建筑調(diào)查完成情況

B 市政道路和橋梁

a.市政道路調(diào)查：主要為城市次干路(含四條車道及以上)及以上、連接重要設(shè)施(如：學校、醫(yī)院、交通樞紐等)的道路、與公路普查道路銜接的城市道路、應(yīng)急管理相關(guān)的重要道路。

昆明市共完成市政道路調(diào)查總量為1802 條，市政道路總長度為2027.29 公里。其中已調(diào)查道路1402 條，不需要調(diào)查道路400 條。具體調(diào)查情況如表1，完成情況見圖3。

表1 昆明市市政道路調(diào)查情況統(tǒng)計表

圖3 昆明市市政道路調(diào)查完成情況

b.市政橋梁調(diào)查：主要為城市建設(shè)部門管理的城市范圍內(nèi)修建在河道上的橋梁和道路與道路立交、道路跨越鐵路的立交橋（不包括人行天橋和人行地下通道）。

昆明市共完成市政橋梁調(diào)查總量為802 座，其中已調(diào)查橋梁738 座，不需要調(diào)查橋梁64 座。具體如表1，完成情況見圖4。

圖4 昆明市市政橋梁調(diào)查完成情況

圖5 昆明市供水設(shè)施調(diào)查完成情況

c.供水設(shè)施調(diào)查：城市供水設(shè)施調(diào)查（由昆明市水務(wù)部門負責）范圍為城鎮(zhèn)供水設(shè)施，包括取水設(shè)施（含預(yù)處理設(shè)施）、輸水管道、凈水廠設(shè)施（含地下水配水廠）、加壓泵站設(shè)施以及配水干管管網(wǎng)。

昆明市共完成供水廠站調(diào)查總量為127 座，其中含取水設(shè)施22 座，凈水設(shè)施48 座，加壓泵站43 座，調(diào)壓站14 座。全市共完成供水管線調(diào)查707 條，管線長度為1639.84 公里。

2.普查的組織

為加強組織領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院成立了第一次全國自然災(zāi)害綜合風險普查領(lǐng)導(dǎo)小組，應(yīng)急管理部牽頭，17 個部門共同參與。省、市、縣三級普查領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)本地實際情況，確定參與部門和單位。全國各級普查組織情況如圖6 所示。

圖6 全國各級自然災(zāi)害綜合風險普查組織架構(gòu)圖

3.成立領(lǐng)導(dǎo)小組

（1）國家層面

應(yīng)急管理部牽頭，17 個部門共同參與，其中包括自然資源部、水利部、氣象局、林草局、地震局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部和生態(tài)環(huán)境部等9 個有具體任務(wù)的核心部門和單位。

職責與分工：編制工作方案；制定相關(guān)技術(shù)標準及規(guī)范；工作底圖的統(tǒng)一制作；關(guān)鍵系統(tǒng)開發(fā)；培訓教材編制及組織相關(guān)技術(shù)培訓；組織開展普查宣傳工作；省級相關(guān)工作指導(dǎo)；制備各行業(yè)專題要素空間底圖；組織開展普查試點工作；開展各地、各部門普查工作的檢查和指導(dǎo)；組織開展全國尺度、跨省區(qū)（流域、海區(qū)、林區(qū)等）調(diào)查；核查、驗收、匯總省級數(shù)據(jù)，形成國家級普查數(shù)據(jù)庫；開展全國尺度災(zāi)害風險評估、風險區(qū)劃、綜合防治區(qū)劃工作；國家級普查成果總結(jié)，上報國務(wù)院，向社會發(fā)布；總結(jié)表彰等工作。

（2）部級層面

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部作為國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組的重要成員之一，在上級的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，主要負責全國房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查。主要職責包括：調(diào)查實施方案、技術(shù)標準規(guī)范、培訓教材編制；相關(guān)軟件系統(tǒng)建設(shè)；會同應(yīng)急管理部等部門指導(dǎo)地方開展技術(shù)培訓和調(diào)查工作，按職責分工復(fù)核省級調(diào)查數(shù)據(jù)，匯總普查成果并按要求統(tǒng)一匯交。

（3）省級層面

房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查一般由各省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門負責實施。主要職責包括：省級總體調(diào)查方案和實施細則；開展普查宣傳；開展省、州市的技術(shù)培訓；負責全省的房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查；負責本地區(qū)風險評估、區(qū)劃和防治區(qū)劃的編制工作；負責本地區(qū)普查數(shù)據(jù)成果審核匯集。

（4）市級層面

依據(jù)國家和省級實施方案要求，編制本地區(qū)普查任務(wù)落實方案；組織開展本地區(qū)普查宣傳和培訓工作；落實具體普查任務(wù)，負責市縣普查數(shù)據(jù)成果審核匯集，形成市縣級自然災(zāi)害綜合風險普查成果。市級房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查由各市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責實施。

（5）縣級層面

縣級是組織調(diào)查實施的責任主體，主要負責落實各類具體調(diào)查工作和各類調(diào)查數(shù)據(jù)（成果）的自檢。房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查具體由縣級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責實施。

（6）昆明市房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查組織情況

a.成立領(lǐng)導(dǎo)小組

昆明市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局按上級相關(guān)要求成立了普查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確了其任務(wù)分工及進度計劃，昆明市16 個縣區(qū)的住建部門成立了相應(yīng)的縣級普查領(lǐng)導(dǎo)小組。

b.建立協(xié)調(diào)機制

設(shè)置科學合理的管理體制與協(xié)調(diào)機制是推進風險普查有效開展的重要基礎(chǔ)。本次普查國家層面制定出臺了相關(guān)的通知和導(dǎo)則，注重頂層設(shè)計，為城市風險普查奠定了良好的政策和技術(shù)基礎(chǔ)，各地方也出臺了對應(yīng)的文件要求，為風險普查資金落實和項目順利推進提供了政策和技術(shù)保障。

（7）各級協(xié)調(diào)機制建立情況

本次普查難點和重點都是普查工作的綜合性強，涉及部門多，專業(yè)涵蓋廣泛，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作至關(guān)重要。

a.國家級層面：要求各級建立部門聯(lián)絡(luò)員和地方分片聯(lián)系指導(dǎo)制度，定期進行指導(dǎo)，及時掌握普查進度，并通報相關(guān)部門和地方；優(yōu)化日常運轉(zhuǎn)制度，定期召開主任辦公會、普查辦全體會議和技術(shù)組會議，查找問題，研究對策，推動各部門和地方普查工作上下聯(lián)動、左右銜接。

b.省、市、縣級：省、州（市）、縣（市、區(qū)）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要建立健全聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作機制，及時通報普查工作進展、存在問題和工作安排部署等情況，確保國家和省安排部署落實落地，確保普查工作順利高效推進。

（8）昆明市房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查協(xié)調(diào)機制建設(shè)情況

昆明市房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查主要涉及市自然資源、教育、衛(wèi)生等多個行業(yè)主管部門和16 個縣（市）區(qū)，涉及部門多，協(xié)調(diào)工作難度大。市級協(xié)調(diào)機制主要包括：協(xié)調(diào)制度建設(shè)、技術(shù)協(xié)調(diào)和事務(wù)協(xié)調(diào)。

a.協(xié)調(diào)制度。主要為調(diào)查工作開展過程中涉及的技術(shù)和事務(wù)等問題建立相關(guān)協(xié)調(diào)要求或約定，如會議紀要、技術(shù)規(guī)定、配套制度文件和約定等，具體協(xié)調(diào)的方式有：工作例會、現(xiàn)場協(xié)調(diào)、發(fā)文發(fā)函等。

b.技術(shù)協(xié)調(diào)。主要由市級第三方技術(shù)團隊牽頭負責，協(xié)商解決調(diào)查過程中出現(xiàn)的各類技術(shù)問題，并對普查進度和普查成果質(zhì)量進行控制，對縣級普查成果按照相關(guān)標準要求進行抽樣核查和數(shù)據(jù)成果匯總。

c.事務(wù)協(xié)調(diào)。由市級住建領(lǐng)域普查領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，縣區(qū)住建部門相關(guān)負責人、市級第三方技術(shù)負責人和調(diào)查隊伍項目負責人共同參與，主要協(xié)調(diào)解決調(diào)查過程中出現(xiàn)的各類事務(wù)或突發(fā)性問題。事務(wù)協(xié)調(diào)主要通過工作例會、督導(dǎo)檢查和現(xiàn)場協(xié)調(diào)的形式，形成上下聯(lián)動，協(xié)同開展，及早發(fā)現(xiàn)并解決問題。

4.普查的保障

4.1 主要保障措施

（1）政策保障

政策法規(guī)是普查工作實施的主要依據(jù)和基礎(chǔ)。為確保普查工作順利開展，國家和各省市分別出臺了相關(guān)的政策文件。國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風險普查的通知》（國辦發(fā)〔2020〕12 號），為全國自然災(zāi)害綜合風險普查奠定了政策依據(jù)和保障。

（2）組織保障

建立科學合理的組織體系是風險普查工作順利推進的根本保障。為加強組織領(lǐng)導(dǎo)，成立了全國普查領(lǐng)導(dǎo)小組，負責普查組織實施中重大問題的研究和決策。省、市、縣等地方人民政府相應(yīng)設(shè)立了普查領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。

（3）資金保障

科學合理的資金投入是風險普查工作有效開展的堅實后盾，資金保障一定程度上影響風險普查工作進度和成果質(zhì)量。本次全國自然災(zāi)害綜合風險普查工作經(jīng)費以地方保障為主，各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門要積極爭取政府和自然災(zāi)害綜合風險普查牽頭部門（應(yīng)急管理部門）、財政部門在經(jīng)費上的傾斜和支持。

（4）技術(shù)保障

普查成果質(zhì)量是本次風險普查的“生命線”，有力的技術(shù)體系是成果質(zhì)量的“準繩”和根本保障。全國建立了通用的房屋建筑和市政設(shè)施風險普查系統(tǒng)，編制了相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則和培訓教材。省、市住建部門應(yīng)建立健全專家團隊和技術(shù)隊伍，為有力有序有效做好普查工作提供技術(shù)支撐。

4.2 昆明市房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查工作保障情況

制度保障方面。昆明市房屋建筑和市政設(shè)施普查領(lǐng)導(dǎo)小組制定了工作例會、進度通報、系統(tǒng)賬號使用管理、督導(dǎo)檢查、技術(shù)培訓和宣傳等規(guī)章要求，定期協(xié)調(diào)解決調(diào)查實施過程中出現(xiàn)的各類困難和問題。

組織保障方面。市、縣兩級成立了市級普查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成上、下有機聯(lián)動，協(xié)調(diào)高效，為普查工作的順利推進提供組織保障。

資金保障方面。昆明市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局向市財政申請了專項工作經(jīng)費預(yù)算，確定了市級第三方技術(shù)服務(wù)單位，同時針對部分縣區(qū)財政資金緊張，積極與市普查辦對接反饋，并督促縣區(qū)資金的落實和規(guī)范使用。

技術(shù)保障方面。普查工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責編制了《昆明市房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查任務(wù)實施方案》，并在本市開展了試點工作，理清了普查流程和技術(shù)路線，開展全市技術(shù)培訓和指導(dǎo)，為保障項目工期和成果質(zhì)量提供了技術(shù)基礎(chǔ)。

質(zhì)量保障方面。嚴格執(zhí)行過程質(zhì)量檢查和質(zhì)檢核查相關(guān)要求，在國家、省級有關(guān)質(zhì)量標準的基礎(chǔ)上，編制了《昆明市房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查質(zhì)檢核查工作方案》。

5.結(jié)論與展望

5.1 結(jié)論

第一次全國自然災(zāi)害綜合風險普查工作的開展，是進一步深入領(lǐng)會和落實習近平總書記關(guān)于提高自然災(zāi)害防治能力的重要論述精神的體現(xiàn)，普查成果將為我國社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的科學布局和功能區(qū)劃提供科學依據(jù)，也將為我國開展自然災(zāi)害應(yīng)急處置、自然災(zāi)害防治、綜合災(zāi)害風險防范、自然災(zāi)害保險等工作提供科技支撐。

昆明市房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查底圖數(shù)據(jù)下發(fā)時間晚，圖斑基數(shù)大，覆蓋面積廣，項目存在時間緊、任務(wù)重的客觀困難，但經(jīng)過科學的組織實施，有效的質(zhì)量控制，項目按期保質(zhì)的完成，且一次性通過省級、部級質(zhì)檢核查。昆明市住建領(lǐng)域普查工作組織開展過程中，探索了一套行之有效，具有昆明“特色”的工作模式，具有一定的推廣和示范意義：

建立了由市住建局、市級第三方技術(shù)服務(wù)單位、縣（市、區(qū)）住建局、縣級技術(shù)服務(wù)單位為核心的四級聯(lián)動工作機制，為全市項目“質(zhì)量、進度雙推進”奠定基礎(chǔ)。

采用“線上+線下”的工作模式，形成了縱向上下聯(lián)動、橫向同步協(xié)作，實現(xiàn)了工作會議、技術(shù)指導(dǎo)、進度通報、系統(tǒng)賬號管理、督導(dǎo)檢查、質(zhì)量控制和成果匯交等技術(shù)服務(wù)全生命周期的高效管理。

基于國家標準，結(jié)合昆明實際，采用定性和量化相結(jié)合的方式，制定了一套科學合理的質(zhì)量評價指標體系，大大提高了質(zhì)檢核查的可操作性;開展交叉質(zhì)檢，對技術(shù)力量薄弱的縣區(qū)開展對口技術(shù)幫扶,進一步提高了成果質(zhì)量。

5.2 建議

第一次全國自然災(zāi)害綜合風險普查調(diào)查階段工作已全面結(jié)束，第二階段的評估區(qū)劃和相關(guān)成果在各領(lǐng)域的共建共享、數(shù)據(jù)動態(tài)更新和應(yīng)用將成為下一步工作重點，僅提出個人拙見與全國同行探討：

全面梳理匯總，總結(jié)經(jīng)驗教訓。全國第一次自然災(zāi)害綜合風險普查工作是全國首次開展，沒有成功的經(jīng)驗可以借鑒。調(diào)查工作結(jié)束后，全國各地、各領(lǐng)域應(yīng)全面總結(jié)梳理本次普查工作經(jīng)驗教訓，分析原因并形成應(yīng)對措施，并對好的經(jīng)驗、做法及時進行宣傳、推廣，為將來更好的開展相關(guān)工作提供經(jīng)驗借鑒。

建立數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制。數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性決定數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值，各地應(yīng)結(jié)合實際，及時建立數(shù)據(jù)更新機制，結(jié)合城市建設(shè)和基礎(chǔ)測繪，對新建房屋建筑和市政設(shè)施數(shù)據(jù)及時采集入庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的動態(tài)更新。

加大數(shù)據(jù)應(yīng)用力度，發(fā)揮數(shù)據(jù)社會價值。面向國家重大戰(zhàn)略、重大工程建設(shè)、重要發(fā)展規(guī)劃、重點領(lǐng)域?qū)嶋H需求，運用好本次風險普查的各類數(shù)據(jù)和成果，并組織開展成果在相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用研究工作，切實發(fā)揮數(shù)據(jù)的社會應(yīng)用價值。

促進數(shù)據(jù)共建共享。調(diào)查結(jié)束后，各級各部門應(yīng)系統(tǒng)梳理本次普查產(chǎn)生的成果資料，建立共享目錄，打破信息壁壘、消除信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的多級、多部門協(xié)同共建共享，充分發(fā)揮普查成果的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。