農村集體經濟組織產權制度改革研究

安 娜

(煙臺市沙河鎮人民政府，山東 煙臺 261400)

1 農村集體經濟組織產權制度改革現狀和意義

1.1 改革現狀

我國的農村集體經濟組織既取得了豐碩成果、積累了大量資產，也面臨著一系列的現實問題。基于此，中共中央、國務院在2016年下發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)中明確了改革的三個重點方向。

一是全面推進集體清產核資工作。重點在于全面清核集體經濟組織所擁有的資源性、經營性以及金融性資產。二是推進經營性資產改革。重點是在推進經濟較發達的村、經營性資產豐富的村進行股份制改革。三是探索集體經濟發展新途徑。鼓勵農村集體經濟組織利用“五荒”地、水面養殖區、果園菜場、集體建設用地等資源，通過合作經營、招商引資等各種方式發展現代農業產業和農村特色旅游產業。

1.2 改革的意義

第一，集體經濟在我國經濟體系中占有重要地位。數據顯示，現階段全國擁有農村集體資產的鄉鎮級單位5695個、村級單位60萬個、組級單位238萬個，合計近300萬個。全國共有集體土地總面積超過65億畝，賬面資產總額6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元，非經營性資產3.4萬億元。集體所屬全資企業超過1.1萬家，資產總額超過1.1萬億元。固定資產總額超過3萬億元，其中半數以上是用于教科文衛事業的非經營性固定資產。村級單位資產總額近5萬億元，村均資產超過800萬元；鄉鎮、組級單位資產總額也分別接近1萬億元。

第二，改革有利于增加農民收入，促進社會實現共同富裕。通過有效的改革，可以更好地維護廣大農民的基本權益、拓寬農民增收渠道。數據顯示，截至目前，全國已有超過15萬個村完成相關改革，累計發放分紅近3300億元，有力地推動了社會的共同富裕。

第三，進行農村集體經濟組織產權制度改革，特別是資產股份制改革，有利于盤活農村的各類資源性、資產性、金融性生產要素，促進農業發展、農民增收和農村穩定。

2 我國農村集體經濟組織產權制度改革過程中面臨的問題

2.1 清產核資工作不完善、不全面，存在外部資本侵占現象

2.1.1 基層干部和群眾對清產核資工作的認識不到位

農村集體清產核資工作有著任務重、時間緊、涉及的部門較多的特點。基層鄉鎮工作原本就十分繁重，個別干部對此項工作存有畏難情緒，部門之間相互推諉。也有一些干部把清產核資工作當成普通的報表及日常工作來開展，沒有足夠的重視，敷衍了事。一些經濟薄弱的村干部認為，該村村級資產很少，也無經營性資產，屬于“空殼村”，花費大量人力財力改革無實質意義。一些村民群眾也對這項工作政策了解不深，以為集體資產都是由村干部掌控的，村民既做不了主，也受不了益，說了話還得罪人，不愿意參與。

2.1.2 資產資源信息不準確不完整

多數村集體只登記資金賬簿，對資產及資源未設立專門臺賬，也未確定專人保管，給清查工作帶來很大難度。賬實不符，日常資產管理與使用混亂，土地、房屋等基礎信息不準確不完整，尤其是對捐贈資產及沒有具體價值的劃撥土地等資產均未入賬，資產毀損、報廢也未登記及制定相關處理流程。

2.1.3 管理脫節

在資產實際清查過程中，發現財務固定資產賬與實際資產存量有較大出入。具體原因為，一是結轉不及時，比如，工程使用后未提供結算審核等材料，未結轉至固定資產科目；一事一議、涉農等專項資金在項目完工之后未及時結轉至公積公益金，造成專項資金已使用完卻還長期掛賬。二是有些固定資產明細混淆，比如，清查時發現一次購買多項固定資產只列在一個匯總分類科目中，“體育器材”“農業設備”，沒有具體按資產名稱分別來登賬；村里同一幢房屋，從最初建造、拆除改建、裝修等均使用不同名稱記入固定資產。三是普遍存在固定資產未定期計提折舊，賬上大量固定資產實際已過報廢年限。

2.1.4 資產資源承包合同不規范

有些村集體組織因人員更換頻繁，檔案無專人保管，各種承包、租賃合同未及時登記歸檔，導致許多合同資料遺失。在實際清查過程中，還發現很多不規范及有失公允的合同協議，如重大事項未簽訂經濟合同或口頭協議；私下長期低價發包，承包到期不交回；合同協議中的面積小于實際承包面積；承包金無法按期收取等問題。

2.2 現行的農村集體經濟組織會計制度不健全，難以適應新的發展形勢

第一，現行農村集體經濟組織會計制度并未嚴格劃分會計核算的界限，導致經濟、行政“雙重核算”，既混淆了經營性收入(例如租金收入、生產收入、產業收入)和非經營性收入(例如財政撥款、捐贈收入)，又混淆了經營性支出(例如集體資產購置)和非經營性支出(例如集體福利性支出)，進而造成會計核算不準確、不合理。

第二，資產核算缺乏公允性依據。與企業會計準則相比，村集體經濟組織會計制度并未對非貨幣性資產的入賬價值、后續計量設立明確的標準。以土地、水面養殖區等資源性資產為例。在企業會計準則體系下，企業可以依據無形資產準則以市場公允價值合理進行評估入賬，并在后續計量中按照一般長期資產的標準進行折舊、攤銷，能夠更好地反映相關成本費用和真實的利潤水平。但在村集體經濟組織會計制度下，對于非貨幣性資產未明確設置一個公允的、可操作的計量標準，造成表外資產龐大、難以核算，弱化了會計工作對集體經濟發展的監督作用。

第三，農村集體經濟組織收入核算明顯滯后于經濟發展現狀。在會計制度中，收入的確認與計量居于核心地位。如前文所述，如果將農村集體經濟組織看作一般的經濟組織，那么對其會計核算工作而言，收入的確認也應當是重中之重。現行的農村集體經濟組織會計制度仍然比照政府會計準則的要求實行收付實現制，未能與一般企業所確立的權責發生、風險轉移為基礎的收入確認原則相一致。導致收入的確認和計量產生偏差，不能很好地反映農村集體經濟組織的真實經濟情況。

第四，稅會差異調節不規范。集體經濟組織與一般企業一樣負有依法納稅的義務。但現行會計制度對農村集體經濟組織的稅會差異調節并未予以規范，在會計科目的設置上也與企業會計準則有較大出入。例如，現行的農村集體經濟組織會計制度并未設置遞延類科目，導致稅會差異在報表中根本無法體現，稅款支出、遞延收益無法列示，進而影響損益類科目的計量，難以公允、全面、準確地反映集體經濟的真實收益情況。同時，農村集體經濟組織在實現生活中承擔了很大一部分的行政性支出，本應屬于不征稅收入或免稅收入，可以享受法律賦予的減免優惠，但現行的會計制度并沒有對此予以明確，變相增加了農村集體經濟組織的稅收負擔。

以上種種情況，均表明現行的農村集體經濟組織會計制度已經與集體經濟的發展現狀相脫節，阻礙了農村集體產權制度改革的推進。

2.3 經營性資產股份合作制改革推動不力

第一，經營性資產的確權工作尚未完全結束。在2013年全面開展農村集體資產登記伊始，原本計劃在2020年年底結束。但受疫情影響，全國各地確權工作近年來有所遲緩，截至目前還有部分地區的確權工作仍在持續進行當中。

第二，農村集體經濟組織普遍并未成為真正的法人制主體，配套法律法規不完善。從我國現行的法律體系來看，村、社之間沒有明確區分或者是無法明確區分，農村集體經濟組織并不具備法人主體地位，無法像真正的股份制企業一樣自由參與到市場經濟活動中。部分農村集體經濟組織在這一過程中進行了探索，注冊成為企業法人，但繼而又面臨稅負增加、利潤減少、參與者積極性受到打擊的問題。

第三，村民對取得的股份所能享有的權益存在疑問。具體而言，與真正意義上的企業股份相比，村民從集體經濟組織中取得的股份大多只享有利潤分配權和繼承遺贈權。無法像一般意義上的企業股份一樣，可以完全自由支配(例如自由退出、質押貸款、擔保抵押等)。這就造成村民對股份合作制改革心存疑慮，積極性大打折扣。

第四，股份合作制度能否取得預期的經濟效益存在不確定性，進一步影響了改革的推進。集體所有的經營性資產普遍具有量大、價低、難以有效開發利用的特點，很難為這些資源找到一個穩定、可持續的投資去向。這就造成一方面出現集體資源閑置浪費無法取得經濟效益，另一方面貿然投資又會造成資產價值減損影響農民收入。兩個方面共同制約了經營性資產的股份合作制改革。

2.4 未能建立有效的集體資產風險管理體系

作為經濟組織的一種特殊形式，農村集體經濟組織也應當在日常經濟活動中從風險管理的角度來審視自身存在的問題，并采取相應的風險管控措施。但由于制度的特殊性，大多數集體經濟組織普遍對風險認識不足、未能建立有效的集體資產風險管理體系，進而導致自身在經濟活動中抗風險能力差、經濟效益波動大，產權制度改革難以取得預期的成效。

一方面，部分集體組織囿于自身行政管理職能中，未能很好地適應內外部環境的變化，建立相應的風險識別、風險評估、風險應對體系，造成風險管理缺乏；另一方面，部分集體組織的風險管理體系建設流于形式，無法真正有效地為組織的經濟活動提供引向性、保護性作用。

3 應對措施

3.1 建立與農村集體經濟相適應的會計準則體系

3.1.1 嚴格劃分會計核算界限，分別核算經濟賬、行政賬

對集體組織的經濟賬、行政賬單獨核算，既有利于對其參與市場競爭所取得的經濟效益進行有效考評，也有利于加強對其獲得的政府補貼性質的資金給付進行監督管理。一個合理的會計制度，既要真實、全面、準確地反映農村集體組織的日常生產經營等經濟活動，又要將其與組織的社會管理職能相分離。

3.1.2 結合改革工作實際需要，增減相應的會計科目

對于現行制度下無法用貨幣計量的資源性資產，可以考慮引入企業會計準則中的相關方法，以資產的公允價值列入報表之中，并按照一定的折舊、攤銷方法分期計入損益或成本之中，以期更好地反映組織的經濟活動水平、逐步實現集體組織會計制度與企業會計準則的趨同。

應當完善現有的涉稅科目，例如“農業稅返還”等已經不再適用的科目應當予以剔除。而應根據改革的需要，增設“遞延收益”“應交稅費”等相應會計科目。

借鑒企業會計準則中對收入實現的界定方法，逐步改變現有的收付實現制，向權責發生制靠攏。結合經濟活動的實際情況，增設“合同資產”“合同負債”“履約成本”科目，更好地反映企業的經營成果和現金流量。

拆分“公積公益金”科目，比照企業會計準則分別設置“資本公積”科目(核算組織通過股份改革、無償劃轉等形式取得的原始資產)和“盈余公積”科目(核算組織在開展經濟活動過程中實際取得的收益、發生的損失)。

3.2 在改革中將保護農民財產權利放在重要位置，提高農民參與意愿

3.2.1 保護農民財產權利

在改革中應當堅持農民主體、嚴守底線。不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，也不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了；堅持還權賦能、嚴格保護，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出和繼承等權益，防止外來資本侵占和內部少數人控制；堅持開拓創新、制度跟進，積極鼓勵基層組織和農民群眾創新創造，及時將創新成果制度化；堅持統籌改革、促進發展，協調推進農村土地征收、宅基地制度等相關領域改革，以改革促發展。

3.2.2 保護農民民主權利

一是要保障農民的選擇權。要尊重農民的意愿，發揮農民主體作用，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。對組織成員身份的確認、資產股份的份額設置等涉及成員權利的重大事項都需要由農村群眾民主討論決定。

二是要保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權。不論是改革方案的制定還是具體組織實施，以及改革過程中、改革之后建立的管理制度，都要立足于維護集體成員的監督、參與權利，讓農民真正成為改革的參與者和受益者。

3.3 做好清產核資工作

第一，做好資產的評估作價工作，避免評估工作閉門造車或是暗箱決策。應當聘請具有獨立性和專業能力的第三方評估機構開展相關工作，并對評估結果集體討論、集體決策。第二，在確權過程中堅持“誰投資、誰所有”和“求同存異、友好協商”的總體原則。對于產生權屬爭議的資產，應當由集體共同審核、做出判定，并報經上級部門核準。第三，通過清產核資工作，核銷不再具有經濟價值的資產或無法收回的資產，使集體經濟組織在改革過程中可以卸掉歷史包袱、輕裝上陣。

3.4 加強對農村集體經濟組織的金融支持、技術支持

與企業化的經濟組織相比，農村集體經濟組織由于金融基礎設施薄弱、新興技術應用范圍較窄，更加需要資金和技術上的支持。金融機構與各級政府應當在這一過程中發揮積極作用，通過金融、技術支持，促進農村集體經濟高速、高質發展，進而推動改革的順利實現。

一方面，金融機構應當結合農村集體經濟的特點，有針對性地推出相應的金融產品、金融服務。積極推廣農村承包土地經營權、集體經營性建設用地使用權等集體資產的信用貸款、抵押貸款業務，對優質的集體經濟項目給予資金上、利率上、信貸周期上的支持。在開展普惠金融過程中，合理增加針對農村集體經濟組織、集體組織成員的中長期信貸額度。支持符合條件的企業發行債務融資工具，在壯大社融規模的同時，引導其向農村集體經濟傾斜。

另一方面，各級政府應當加強農村科技基礎設施建設，加大政府財政向相關領域的資金投入力度，用優惠政策(例如貸款貼息、稅收抵免等)吸引基建機構、技術機構增加其在農村地區的數字信息技術基礎設施建設方面的投入；同時，吸引社會資本的聯合參與，引導社會資本支持農村互聯網等基礎設施建設，降低農村集體經濟組織使用數字信息基礎設施的成本。利用現代化信息技術幫助農村集體經濟組織的轉型升級，提升其信息化水平、現代化水平，縮小城鄉信息化水平差距。

3.5 在改革中引入風險管理理念

對于農村集體經濟組織來說，應當在識別風險的基礎上，結合自身的實際情況，對相關風險進行評估，確定風險偏好、風險承受度，并選擇恰當的風險管理工具。

3.5.1 制定農村集體經濟組織的風險偏好和風險承受度

農村集體經濟組織的風險偏好及其更傾向于承擔哪一個種類的風險。農村集體經濟組織的風險承受度，即其所能承擔的風險總量是多少。對于農村集體經濟組織來說，其風險偏好與風險承受度應在綜合分析內外部環境的基礎上由集體做出，而不應交由部分管理者以行政干預、行政決策的方式來制定。這有利于確定一個科學合理的風險評估體系，并據此搭建出符合自身生產經營整體戰略的管理框架。

針對這兩個指標做決定時，應當是定性與定量相結合的、可操作的、符合其自身實際情況和未來改革方向的。

3.5.2 選擇恰當的風險管理工具

在確定上述兩個重要指標后，集體經濟組織應當根據對不同風險的不同評估結果，采取相應的風險管理工具，以期增強自身的抗風險能力，保護集體資產免于遭受重大損失。

對于發生概率較低且造成的損害較小的風險，可以選擇承擔相關風險，而不進行更多的干預。對于發生概率較高且造成的損害較大的風險，則可以通過保險、保理等方式將風險轉移給保險公司。

3.6 采取必要措施，防止集體資產流失

集體資產流失的潛在風險，是農村集體經濟組織產權制度改革中面臨的突出問題。因此，應當有針對性地采取一定的防控措施。具體包括如下幾個方面。

首先，應當建立健全與集體資產相關的各方面制度：建立資產登記制度，及時、準確地記錄資產的增減變動情況；建立資產保管制度，采取有效的“不相容職務相分離”措施，明確資產保管主體及其責任范圍；建立資產使用制度，嚴格執行使用前集體決策、集體審批制度，強化農村集體對內、對外經濟活動中的資產備案管理；建立資產處置制度，明確資產處置的審批、決策流程，重點放于資產處置后收益的計量與分配上。

其次，加強對資產的監督管理。建立完善的集體資產清查制度，通過將上級部門審計、第三方機構審計、內部定期不定期自查等方式相結合，確保對資產管理進行有效監督；同時，應當加強群眾的主人翁意識和監督意識，維護群眾的知情權和監督權，發動群眾對集體資產自發進行監督。

最后，結合《數字農業農村發展規劃(2019—2025年)》的要求，積極應用新的數字化、信息化技術，建設融合業務管理系統、公開公示系統、政務服務系統、業務監管系統和專責監督系統于一體的農村集體資產監管服務平臺，推動農村集體資產管理向透明、高效、信息化發展。

4 結論

隨著我國農村集體經濟組織產權制度改革的不斷推進，在這一過程中既取得了突出的成果，也暴露出了一定的問題。各級農村集體經濟組織應當結合自身改革過程中的實際情況，有針對性地選擇應對措施，確保資產得以有效盤活，農民收入得以真正提高，進而推動改革的順利實現。