城市燃氣管道老化更新改造分析

王 輝, 張德久, 葛 楠

(中機國際工程設計研究院有限責任公司華東分院,江蘇南京210023)

1 概述

隨著我國城鎮化進程快速發展,全國城鎮燃氣使用規模增長迅猛,根據《2021年中國城市建設狀況公報》,截至2021年底,全國城市燃氣普及率98.04%,其中管道燃氣普及率79.84%;全國城市人工煤氣供氣總量18.7×108m3,天然氣供氣總量1 721.1×108m3,液化石油氣供氣總量860.7×104t;全國城市人工煤氣管道長度0.92×104km,天然氣管道長度92.91×104km,液化石油氣管道長度0.29×104km。隨著管道燃氣普及率不斷提高,燃氣管道長度快速增長,但部分城市燃氣管道老化問題突出,特別是近年來燃氣事故頻繁發生,使得城市燃氣管道老化更新改造等安全問題越來越受到政府及人民的關注和重視。

2 政策分析

《城市燃氣管道等老化更新改造實施方案(2022—2025年)》(國辦發〔2022〕22號)(簡稱《實施方案》)明確了城市燃氣管道更新改造的范圍和對象,主要包括使用年限較長、材質落后、不符合相關標準規范、運行環境存在安全隱患的城市燃氣老化管道和設施,涵蓋了市政管道與庭院管道、立管(含引入管、水平干管)、廠站和設施、用戶設施。《實施方案》對城市燃氣管道老化更新改造工作進行了整體部署和上層設計,目的在于爭取政策支持力度,落實更新改造任務,明確相關各方責任,高質高效地完成城市燃氣管道老化更新改造工作。

《城市燃氣管道等老化更新改造和保障性安居工程中央預算內投資專項管理暫行辦法》(發改投資規〔2022〕910號)(簡稱《暫行辦法》)明確了城市燃氣管道老化更新改造項目補助資金原則上按照東部、中部、西部、東北地區分別不高于對應非專業經營單位和工商業用戶產權的老化更新改造投資(不包括征地拆遷費用)的30%、45%、60%、60%控制,四省(青海、四川、云南、甘肅)涉藏州縣和南疆四地州(喀什地區、和田地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州以及阿克蘇地區)原則上按不高于80%控制,西藏可達100%,為城市燃氣管道老化更新改造提供了資金支持。

《關于進一步明確城市燃氣管道等老化更新改造工作要求的通知》(建辦城函〔2022〕336號)(簡稱《工作要求》)明確了城市燃氣管道更新改造方案編制、資金使用、審批、施工等方面的工作要求,為扎實推進老化更新改造工作提供了有力的保障。

綜上,《實施方案》《暫行辦法》《工作要求》及各地區陸續發布的燃氣管道老化更新改造工作方案,均為有力的政策支持。但現實情況極為復雜,加之改造對象大多年代久遠、資料缺失,在具體實施過程中不可避免會遇到各種問題。因此,各地區應因地制宜制定改造方案和計劃,力爭到2025年底前,基本完成城市燃氣管道老化更新改造任務。

3 存在問題

① 城鎮燃氣行業的法律體系尚不健全

在天然氣行業有《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》,但不適用于城鎮燃氣管道;在安全生產領域有《中華人民共和國安全生產法》,但僅規定了“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的,應當安裝可燃氣體報警裝置,并保障其正常使用”,其余燃氣方面內容并未涉及;而在城鎮燃氣行業效力最高的《城鎮燃氣管理條例》屬于法規范疇。截至2021年底,城市燃氣管道總長度已超過排水管道,位居第二,承擔著城市的能源輸送,是城市賴以生存和發展的重要生命線,但由于目前城鎮燃氣管道及地下管線的相關法律缺失,導致現階段地下管線的管理混亂無序,嚴重影響了人民的生命財產安全和城市運行秩序。因此,建議加快推進城鎮燃氣領域法治建設,推動地下管線管理立法工作,完善城市燃氣管道建設、運營、維護、管理和更新改造細則,規范行業秩序,建立健全法律體系。

② 標準規范更新迭代滯后

城市燃氣管道老化更新改造情況復雜,理應推廣和應用新的技術、新的設備、新的工藝,從本質上提高廠站、管道及相關設施的安全性,并實現智能化、信息化。而目前城鎮燃氣行業的強制規范GB 55009—2021《燃氣工程項目規范》(以下簡稱GB 55009)、設計規范GB 50028—2006《城鎮燃氣設計規范》(2020年版)(以下簡稱GB 50028)、運維標準CJJ 51—2016《城鎮燃氣設施運行、維護和搶修安全技術規程》等均沒有關于燃氣管道老化更新改造的表述。因此,現階段城市燃氣管道老化更新改造要嚴格執行現行相關標準,建議盡快修訂城市燃氣設施相關的設計、管理和維搶修標準,完善城市燃氣管道災害應急管理與安全保障等重點領域的標準規范,通過建立和完善GB 55009等強制性標準和其他推薦性國家標準、團體標準,形成完整的燃氣安全法律法規保障體系和技術標準保障體系。

③ 老化評估真實性和準確性難以保障

城市燃氣管道老化評估結果是確定分年度改造計劃及改造項目清單的重要依據,對順利實施燃氣管道老化更新改造具有重要意義。根據《城市燃氣管道老化評估工作指南》(建辦城函〔2022〕225號),評估范圍包括市政管道、庭院管道、立管、廠站和設施,按照“誰擁有、誰負責”原則,評估單位可分為燃氣經營單位和第三方機構(包括具備相應特種設備檢驗資質和具備安全評價資質的第三方機構)。短時間內在全國范圍開展如此大規模的評估,必然會存在人力資源、檢測設備等投入不足的狀況,而且第三方機構也有自己的日常業務,所以評估工作大多落在了燃氣經營單位,而燃氣經營單位又無評估方面的人力和技術儲備,其評估結果的真實性、準確性難以保障。因此,建議各地加強協作、落實責任、制定細則,合理合規開展燃氣廠站、管道及相關設施的老化評估工作,并按照評估結果合理安排改造計劃。

④ 地下管線錯綜復雜,更新改造管位緊張

為了保障城鎮燃氣管道安全,GB 55009進一步明確了燃氣管道的最小保護范圍和最小控制范圍,使得本來就極為緊張的地下管位選擇難上加難。因此,建議推動城市燃氣管道及其他需要改造的地下管道分片區統籌規劃、合并改造,同步設計、同步施工、同步投運,合理分配管位,避免改造工程碎片化、重復開挖、多次擾民等不利影響。

⑤ 居民用戶設施改造責任不明

按現代國際法，在東道國發生武裝沖突時，交戰雙方均負有遵守武裝沖突國際法規制的義務。當東道國國家機關作出或可以視為東道國作出的加害行為違反上述國際義務，東道國應承擔國家責任。

一般按照居民用戶燃氣計量表設置位置的不同,區分燃氣設施維護、更新的責任分界點和相應的責任。若燃氣計量表設置在住宅內,則以燃氣計量表為分界,表前由燃氣經營企業負責,表后由用戶負責;若燃氣計量表設置在住宅外的公共部位,則以燃氣管道進戶墻為分界,進戶墻內側以外由燃氣經營企業負責,進戶墻內側以內由用戶負責。因此,居民用戶的橡膠軟管更換、加裝安全裝置等理應由用戶自理,但用戶基本上都不懂如何維護,更不會評估,且《暫行辦法》支持的補助范圍也包含了該部分,因此用戶設施的改造評估和補助申請該由誰來負責仍需進一步明確。建議各地加快制定城市燃氣管道更新改造實施細則,明確責任主體。

⑥ 燃氣規劃不完善,建設審批期長

《城鎮燃氣管理條例》第十一條明確,城鄉規劃主管部門在依法核發選址意見書或規劃許可證時,應當就燃氣設施建設是否符合燃氣發展規劃征求燃氣管理部門的意見。當燃氣廠站及管道安全間距不足或經評估不滿足安全運行要求亟需更新改造,而燃氣發展規劃又無該部分內容時,選址選線則無據可依,修編規劃時間長且非易事,導致改造項目立項等建設審批期隨之加長,甚至出現未批先建等不合法情況。因此,建議簡化城市燃氣管道老化更新改造相關的審批環節和事項,開設綠色通道,組織聯合審查,建立、健全快速審批機制。

⑦ 工程情況復雜,現場變化多端

現階段部分城市已經開展城市燃氣管道老化更新改造,但是工程普遍存在改造期長、居民投訴多、施工協調困難等情況。一方面是地下情況復雜、資料缺失、管位緊張甚至存在占壓等情況;另一方面是與各方施工協調的問題,主要體現在與居民協調進戶時間、與物業協調施工配合等。因此,城市燃氣管道老化更新改造需改造單位因地制宜地制定改造方案和計劃,選擇合適的設計方案和合理的施工方案,協調好各單位以保障改造進度,把控好改造時間,減少對各相關方的影響。

4 相關建議

① 加快推進城鎮燃氣領域法治建設,推動地下管線管理立法工作,建立健全法律體系。

② 城市燃氣管道老化更新改造應嚴格執行現行相關標準,并盡快修訂城市燃氣設施相關的設計、管理和維搶修標準,形成完整的燃氣安全法律法規保障體系和技術標準保障體系。

③ 精簡審批環節,開設綠色通道,完善快速審批機制。

④ 推動城市地下管線統籌改造,實現同步設計、同步施工、同步投運,合理分配管位,避免重復開挖、多次擾民等不利影響。

⑤ 科學合理編制城鎮燃氣發展規劃,注重規劃的前瞻性、統籌協調性和實施嚴肅性,將城市燃氣管道老化更新改造納入規劃編制范疇。