鄧小平主政西南時期關于法治建設的探索研究

[摘要]新中國成立初期，鄧小平在領導西南地區各項工作中，對如何提高干部和群眾的法律意識進行了一系列探索，形成了較為系統的法治思想。第一，要依法辦事，做好法律宣傳工作；第二，在統一戰線中既要重視黨的領導，又要在法律范圍內實現黨的領導；第三，黨的干部要率先模范遵守法律；第四，在法律實施上要堅持實事求是原則；第五，重視道德對法律的支撐作用。

[關鍵詞]鄧小平；西南地區；法治建設；法律意識

[作者簡介]羅芳芳，成都工業學院馬克思主義學院講師，四川成都 611730。

[中圖分類號] D929 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-8031（2023）05-0009-06

1949年11月～1952年7月，鄧小平負責西南地區的政權建設、社會改造和經濟恢復等工作。西南地區地域遼闊，地理環境復雜，少數民族人口眾多，經濟文化比較落后，干部群眾的法律意識不強。面對復雜的情況，要轉變黨員干部和人民群眾的舊有觀念，提升他們的法律意識，使他們嚴格按照相關法律法規的要求辦事異常艱難。對此，鄧小平指出：“從總的方面說，西南解放了，戰爭結束了，但真正艱苦的斗爭還在后頭。”①他強調：“今后的斗爭要比普通的軍事斗爭復雜與艱苦得多。”②短短的兩年多時間里，鄧小平在領導西南地區的清匪反霸、改編舊軍隊、土地改革、“三反”“五反”、進軍西藏等工作的過程中提出了一系列法治思想，為西南地區肅清舊思想的余毒，樹立新觀念奠定了良好的法治基礎，為剛解放不久的西南地區各項事業的建設、社會秩序的穩定提供了重要指導，為鞏固新生的人民政權作出了重要貢獻。

一、依法辦事，做好法律宣傳工作

（一）改變工作方式，特別是要依法辦事

新中國成立伊始，相繼頒布了一系列法律、法令來指導各項工作。一些黨員干部在新民主主義革命時期形成了靠上級領導指示來推動工作的慣性思維，剛解放的西南地區的部分黨員干部也習慣性地運用這種工作方式來開展各項斗爭和工作。鄧小平敏銳地察覺到黨員干部隊伍中的這種工作偏好。1949年10月27日，他在西南服務團云南支隊干部大會上作的報告中明確提出：“形勢變了，黨的任務變了，工作方針也要變。”③鄧小平認為，作為一個在全國范圍內執政的黨，如果在工作中仍然習慣于按領導人的意志辦事，“會給敵人破壞革命工作以可乘之機，會在客觀上給敵人以口實去煽惑落后群眾，會使自己孤立起來”④。

鄧小平在主政西南期間，在不同場合的講話中多次強調黨員干部在日常工作中要依法辦事，特別是要打破過去的習慣性工作思維。只有這樣，才能更好地完成黨和國家的各項工作。1950年7月14日，他在參加西南財經委員會召開的西南工商廳局長會議上對經濟工作人員提出依法辦事的要求：“每一個經濟工作人員為使自己不犯或少犯錯誤，只有以《共同綱領》為依據，……稅收工作人員必須改進工作方法，開辟稅源，堅決同逃稅現象作斗爭。只顧完成任務忽視執行政策是錯誤的，只有認真執行稅法，才能完成稅收任務。”⑤在“三反”運動中，針對有的地方出現私刑、逼供等行為，鄧小平明確表示：“近日各地‘打虎’成績尚好，但在某些地方某些部門，發生了吊打、逼供行為是很錯誤的，必須認真糾正。”⑥為了讓干部樹立法治觀念，鄧小平強調要有針對性地開展工作，不能任何事都包辦、任何事都管、任何事情都干預。尤其是屬于法律范圍內的問題，他要求“一切違法行為交法院依法懲處”⑦。在“三反”“五反”運動中，他明確要求各級黨員干部要堅決按照《共同綱領》辦事，不允許胡作非為，且“對貪污犯判決徒刑和死刑，要經過司法機關，并按照懲治貪污分子條例的程序和規定處理”⑧。

（二）運用法律手段保護人民利益，堅決制止違法亂象

面對西南地區的諸多困難，鄧小平認為：“許多困難問題，必須要以為人民服務的精神，逐步地求得解決和克服。”⑨剛解放不久的西南地區，“扶持貧雇農應視為黨和政府在農村的長期方針”⑩。按照此種方針，在實際的減租退押、清匪反霸中，特別是在對待地主階級時出現了亂打、亂吊、亂抓等違法亂象。對此，鄧小平強調要堅決制止，要求“在斗爭中要有方法有策略”?。一方面，在法律上要給農民撐腰，“堅決地支持農民的合理要求”?。1950年2月，鄧小平在為中共中央西南局起草的電報中明確指出：“川東對地主抽田問題的指示，我們原則上同意，但在執行中必須以保護佃權為主，即對小地主亦應如此。因為目前農民尚未組織起來，尚無力量抵擋地主的進攻，故在法律上要給農民撐腰。”?另一方面，要重視人民法庭的作用。鄧小平始終認為，在減租、反霸、退押等運動中出現混亂，不僅對于革命不利，而且對于農民更不利。他主張在這些運動中一定要注重策略和方法，認為“組織人民法庭，這是避免混亂的方法”?，強調“人民法庭是一個很有力的工具”?。當工作中遇到爭議或出現混亂時，也要“由人民法庭解決”?。比如在征糧時，有的地方出現部分地主有糧拒交或少交的現象，對此鄧小平要求：“凡屬堅決拒抗的惡霸地主，應由法庭依法懲辦。”?

（三）重視法律的宣傳普及工作，提高群眾的法律意識

新中國成立后，制定和實施了一系列法律、法令，但部分干部和群眾法治意識淡薄，對相關的法律、法令重視程度不夠，常常把領導人說的話當成是“法”。鄧小平認為：“要改變一個人的腦筋就要做宣傳工作。”?廣泛開展法律、法令的宣傳普及工作，不但可以教育廣大干部群眾，而且還能夠減少法律在實施過程中的阻力。1950年1月29日，鄧小平在重慶市第一屆各界人民代表會議上的講話中指出，當前存在的主要問題之一就是“對政策即《共同綱領》的宣傳還不深入”，“致使若干可能克服的困難不能克服。這點尤需我們多做工作”。?

關于如何做好法律宣傳工作，一方面要注重頂層設計，要把對法律的宣傳納入工作部署中。《婚姻法》頒布后，1952年1月15日，鄧小平親自主持召開了中共中央西南局常委辦公會議，專門研究“三反”運動和西南地區貫徹《婚姻法》的問題。?同年3月8日，鄧小平出席西南軍政委員會第六十五次行政會議，在討論宣傳落實《婚姻法》問題時指出：“宣傳《婚姻法》在建政工作中應是中心內容之一。”為了更好地開展宣傳工作，鄧小平還建議應成立宣傳部。他認為：“為了迎接今后艱巨的宣傳教育任務，必須建立宣傳部，并逐步健全。”另一方面，要依靠群眾來宣傳法律。鄧小平結合西南地區“干部確實太少，而且工作條件也差”的客觀實際指出：“我們依靠群眾，發動群眾，事情要好辦些，不然則更困難。”在農村，主要就是通過“進行農民的組織與教育，發動群眾，組織農會，開辦訓練班”等方式，對農村略通文字的積極分子和貧苦知識分子進行培訓，由他們來承擔農村地區的法律宣傳普及工作。在城市，則依靠統戰內的黨外人士來開展宣傳。鄧小平曾多次提到，黨員干部在法律方面還不如黨外人士熟悉，因此在法律宣傳方面也要“團結他們，改造他們，以便為國家所用”。他強調：“黨外人士的作用不是我們黨員能夠代替的。”他要求科學文化教育等部門也要加入到法律宣傳工作中來。

二、在統一戰線中強調在遵守憲法和法律前提下實現黨的領導

（一）在法律范圍內實現統一戰線中黨的領導

新中國成立后，一些黨員干部錯誤地認為既然革命已經取得成功、政權已經掌握在黨的手里，就不再需要統一戰線了。鄧小平尖銳地指出，“現在黨內普遍存在著一種嚴重的思想問題，就是不懂得統一戰線的重要性”，“共產黨內部也還存在著關門主義”。更為嚴重的是，一些黨員干部在工作中不擅于、不樂意與黨外人士合作共事，片面夸大黨外人士的缺點，總認為自己是對的、黨外人士總是錯誤的。對于這種現象，鄧小平強調，必須團結一切可以團結的力量，“凡能開展統一戰線團結了一些開明士紳的，都易于克服困難減少障礙；凡不重視統一戰線而孤軍作戰的，都是一籌莫展困難重重”。

對于如何和黨外人士搞好團結的問題，鄧小平強調，團結是有原則的團結，即要堅持黨領導下的團結。如何在統一戰線內實現黨的領導，鄧小平認為：“只要黨員正確地執行政策，就體現了黨的領導。”他將是否分清了敵我、是否認真執行《共同綱領》作為區分誰是朋友、誰是敵人的標準，要求黨員、干部要帶頭學習政府頒布的法律、學懂黨的各項政策，努力在各項工作中成為執行《共同綱領》和遵守法紀的模范。鄧小平指出：“一個共產黨員如果不熟悉共同綱領和政府法令，不懂得運用這些武器去團結和教育人民同敵人作斗爭，那末不僅說不上什么領導，而且還會做出違反共同綱領和政策的事情，做出違法亂紀的事情。”他強調，如果在實際工作中出現和黨外人士意見不一致的情況，“遇有爭執，也要在《共同綱領》的基礎上獲得解決”。這是因為，“我們的《共同綱領》拿到政協會議上去通過，就有了全國代表性，就有了廣泛的代表性”。只有在具有廣泛代表性的法律、法令框架下去解決爭執問題，才能讓各方都心服口服，從而搞好統戰工作。

（二）重視民族團結工作，主張在法律范圍內搞好民族工作

西南地區少數民族人口眾多、民族問題較突出。來到西南后，鄧小平就非常重視民族問題。他認為，西南地區的民族問題如果解決不好，就“容易陷于被動，且有出亂子的可能”。他尤其重視民族團結工作，堅信要把西南建設好，需要依靠各民族的共同努力。

如何調動少數民族參與各項建設的積極性，鄧小平認為：“首要的問題就是要團結。”他強調，民族團結一定是建立在《共同綱領》基礎上的團結，要堅決反對大民族主義或大漢族主義。為了向西南少數民族宣傳《共同綱領》中的民族政策，黨中央于1950年7月向西南少數民族地區派出中央民族訪問團。訪問團的重要任務就是“在各少數民族地區，宣傳毛主席和中央人民政府的關懷，宣傳中央的民族政策”。鄧小平主張在開展少數民族工作時，有關少數民族的各項決議、規定都要堅決遵守《共同綱領》的要求，要用實際行動得到少數民族的理解和支持。“少數民族重視的是事實，如果只講不做，他們就會懷疑和反對我們。”為了持續深入宣傳法律、法令，鄧小平強調，不僅要尊重民族地區的宗教信仰及風俗習慣，充分考慮民族地區的實際，而且宣傳人員應盡可能由少數民族同胞來擔任，因為“少數民族的改革，只能由少數民族自己去決定”。他的這些主張集中體現在西藏和平解放上面。在進入西藏前，鄧小平多次召開會議，堅持在貫徹《共同綱領》精神下討論西藏解放的方案，最終擬定了和平解放西藏地區的“十項條件”，促成了西藏的和平解放。正是由于在少數民族問題上，鄧小平始終堅持按照《共同綱領》精神辦事，才開創了新中國成立后西南地區基本穩定、和平的局面，才能讓“中國境內各兄弟民族空前團結起來，西藏內部也空前團結起來”，解決了“多少年未能解決的問題”。

三、加強黨員干部對相關政策和法令法律的學習和掌握

（一）通過對法律法令的學習和掌握，糾正官僚主義、命令主義等不良傾向

剛解放不久的西南地區，一些黨員干部在工作中急于求成，不按照法律辦事，“滋長了命令主義”、官僚主義等不良傾向。這引起了鄧小平的高度重視。1950年6月6日，鄧小平在出席中共重慶市第二次代表會議上作的關于整風問題的報告中明確指出：“目前我們黨內主要的錯誤傾向是什么呢？……主要是官僚主義、命令主義，其中更主要的是命令主義。在西南來說，這個問題比之其他地區有過之而無不及。”鄧小平已經意識到這些不良工作作風不僅違反了黨和國家的政策法令，更會損害黨的聲譽、形象，甚至還可能脫離人民群眾。長此以往，即便再怎么努力也完成不了工作任務，因為“領導作風惡劣，群眾就不會服從”。針對黨員干部隊伍中暴露出來的這些不良傾向，鄧小平認為只有通過整風才能克服、糾正，要通過整風來加強黨員干部對相關政策和法令法律的學習。1950年7月22日，鄧小平在中共中央西南局委員會第三次全體會議上的報告中明確要求參加整風和干部輪訓的主要課程是土地法、減租條例、農協章程、階級分析方法等，要“學懂政策，掌握團結大多數、打擊極少數、孤立敵人、分化敵人的工作方法”。鄧小平強調要通過整風來嚴格黨的支部生活，“沒有支部生活就沒有戰斗力”。但是，“到西南后我們忙于行政，黨的組織松懈，支部工作沒人做了，壞思想、壞作風就腐蝕我們黨”。他主張：“黨的紀律檢查委員會和政府的監察委員會要建立和加強起來，這是反對官僚主義、命令主義，監督黨員遵紀守法的重要武器。”

（二）加強干部宣傳培訓，統一黨員干部思想認識，提高干部的法治水平

中國問題的關鍵在于黨。要樹立黨員干部的法治觀念，核心就在于提高其法律水平和法律意識。1951年9月10日，鄧小平在給中央匯報西南區清理積案和第二期土改情況時指出：“我們在工作中最感困難的是干部問題，主要是領導骨干問題。”《共同綱領》《婚姻法》《土地法》等頒布后，一些黨員干部在思想上對這些法律、法令認識不夠，在具體行動中不落實或亂落實，“使自己完全居于無理和被動的地位”。基于此，鄧小平強調對于《共同綱領》，“共產黨員更有堅決實行的責任”，要率先成為執行法律、政策的模范。因為“如果共產黨員不執行，就是違背了人民的利益，就是違反了黨的最低綱領，也就是在政治上犯了錯誤。對于這個綱領發生任何懷疑或者陽奉陰違，都是不許可的”。《婚姻法》頒布后，一些干部以《婚姻法》規定婚姻自由為由，公然鬧離婚，甚至出現男女關系問題，嚴重破壞了黨的威信，阻礙了工作的開展。鄧小平強調，一定要通過整訓干部來加強干部對法律的學習，他還要求把組織黨員干部學習政府頒布的新法律、法令當作一件大事來抓，并多次在講話中要求要在農村夜校、短期干部訓練班上加入宣傳新頒布的法令、法律等方面的內容，要把法律宣傳作為“建政工作中”的“中心內容之一”。鄧小平認為，這個問題不是依靠短期培訓就能解決，而是需要長期持續的教育，“要向同志們灌輸政策思想，人人要做執行政策法令的模范”。

四、在法律實施上堅持實事求是，從實際出發

“實事求是，是鄧小平同志一生最重要的思想特點，也永遠是中國共產黨人應該遵循的思想方法。”強調從實際出發，實事求是，也是鄧小平一直堅持的。鄧小平認為：“要取得經濟、政治、文化各方面的斗爭的勝利，我們不僅要堅定勇敢，更重要的還要有智慧、有策略、有方法。”

在法律實施上，鄧小平強調要堅持實事求是。比如在減租退押土改運動中，針對大、中、小地主違法事件，鄧小平認為要區別對待。即在“原則上對小地主和一部分中地主放寬，采取‘少’、‘不’兩字解決，對于一部分中地主采取‘緩’、‘少’兩字解決，對于守法的大地主也不宜節外生枝，對于那些頑抗的大地主必須堅持斗倒”。在“三反”運動中，鄧小平主張：“對中小貪污分子及一般浪費行為，采取教育改造，以至紀律處分的辦法；對嚴重者才以法律制裁。”1951年2月14日，鄧小平在回復貴州省委并轉中共中央的電報中就明確指出，“在中央條例中對貪污分子的判刑標準，不只是根據貪污數目大小（這是主要的），同時還根據對國家損失大小，政治影響，情節輕重，坦白程度等等，作為量刑的統一標準”即使是貪污數額巨大的“坦白徹底者還可從輕，主動者還可免刑”。“五反”運動中，關于如何對待違法工商業者，在黨內和社會上出現了兩種錯誤的看法和認識，一種認為不加區分一律堅決嚴懲，另一種則認為為了統一戰線可以不加處理。鄧小平則認為，在斗爭中，應該對于大多數犯法的工商業者采取從寬處置的政策，從而爭取其中的絕大多數組成統一戰線，去反對最壞的少數的奸商。1951年8月10日，鄧小平在審閱全國總工會西南辦事處關于貴州大成煤礦資本家虐待工人、不給飯吃、破壞生產等問題的報告中作出如下批示：“不能因系統戰人物而不加處理。自然，方法上注意是對的，但法令是必須執行的。”只要做到有的放矢，把打擊目標聚焦于少量最壞的奸商，“就不至于影響到城鄉交流和人民生活”，才能讓工商業者在遵守《共同綱領》的同時守法經營，也不會影響統戰工作。

鄧小平認為，在少數民族地區立法和執行法律要考慮到這些地區的實際情況，必須秉持“慎重穩進”的方針，堅持《共同綱領》中的民族基本政策，以維護西南地區的穩定。

首先，要尊重少數民族宗教信仰及風俗習慣。1950年3月，鄧小平和西南局、西南軍政委員會根據《共同綱領》的精神和中共中央“慎重穩進”的民族工作方針，專門討論擬定了《西南軍政委員會對各少數民族施政方針》。主要從政治、經濟及文化教育等方面，對在少數民族地區如何開展工作提出了有別于漢族地區的政策、措施和要求。該文件下發后，鄧小平多次在不同場合重申了對少數民族的方針政策，即要反對大漢族主義和狹隘民族主義，漢族地區實行的各方面政策不能照搬到少數民族地區中去，處理少數民族的事情必須依靠少數民族的力量等。在減租反霸退押運動中，只針對漢族，凡涉及少數民族的部分一般不開展。

其次，在法律執行上要有所區別。鄧小平要求各級干部在少數民族地區處理問題時既要嚴格遵照《共同綱領》中民族政策的要求，但在具體執行上還是要有所區別。在少數民族地區土地改革中，鄧小平始終強調尊重民族風俗習慣，加強民族團結，強調區別不同情況，進行分類指導，采取了一些區別于漢族地區的措施。在稅收方面，鄧小平主張“西南少數民族的負擔應該少于漢族，因為少數民族居住區要貧瘠些。但將來經濟發展以后，經濟條件一致時，各民族的負擔就應該一樣了”。

最后，在法律宣傳上，要重視依靠少數民族自己的人才。1950年7月21日，鄧小平在參加歡迎赴西南地區的中央民族訪問團大會上建議：“應在少數民族地區舉辦一些教育事業”，“最好先辦一些訓練班，著重宣傳民族政策”，“迅速創辦民族學院，吸收一些青年進民族學院深造”。在他的建議和推動下，1951年6月1日，西南民族學院在成都成立，為民族地區培養了大批人才。這些人才回到各地后積極參加地方建設，極大地推動了西南民族地區各項工作的開展。

五、重視道德對法律的支撐作用

鄧小平在西南開展土改、退押等運動中非常重視道德與法律之間的辯證關系，特別強調道德在法律實施過程中的支撐作用，主張依理服法。在西南土改、退押與懲治不法地主等運動中，有的農民群眾認為可以隨意對待地主尤其是不法地主，有的地方甚至出現了農民吊打、亂捕地主的事件，引起了地主的強烈抵抗。川北某地的地主“殺了一條狗丟在村干部家門前，還把刀釘在門上叫‘殺狗釘刀’，來嚇唬村干部”。針對此類沖突事件，鄧小平認為要“與農民搞好關系，讓農民依據法理進行斗爭”，這樣才能避免混亂。要給農民群眾講道理，進行說服教育，提高農民的階級覺悟，讓農民明白采取極端方式對待不法地主不僅會被反革命分子所利用，更不利于運動的開展。要讓農民知曉“哪個地方打的人多，就是哪個地方的地主抵抗多，哪個地方打的人少，就是哪個地方的地主抵抗少一點”的道理，因為“四川有一句話叫依理服法，如果哪個地方是依理服法，哪個地方殺人就會少一點，打人就會少一點，這是開展運動普遍的規律”。在對待地主階級時，“在策略上，我們對于地主也要做得入情入理，但對于地主按政務院規定的負擔內必須繳納的，不能讓步，以擊破地主的抵賴風氣，而利今后各項政令之推行”。

針對退押運動中地主兼城市工商業者在農村有違法事件該如何處罰的問題，鄧小平強調，我們的“目標對著大地主，但須有理，依照懲治不法地主條例辦事”。要以“不使工廠商店關門為原則”，主張“在違法問題上，則應主動地照顧一下資產階級，使他們感到有底”。然而，這種處置方式有可能引起農民的不滿，因此，“需要耐心地向農民解釋清楚，說明只有這樣處置，才真是符合于農民利益的”。

[注釋]

①鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：19.

②鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：24.

③鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：2.

④鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：121.

⑤鄧小平年譜（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：928-929.

⑥鄧小平年譜（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：1038.

⑦鄧小平年譜（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：1033.

⑧鄧小平年譜（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：1030.

⑨鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：92.

⑩鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：244.

?鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：279.

?鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：117.

?鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：39.

??鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：119.

?鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：280.

?鄧小平年譜（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：993.

?鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：190.

?鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：30.

?鄧小平年譜（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：1032.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：353.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：192.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：16.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：20.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：25.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：17.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：5.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：6.

鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：36.

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鄧小平文集（1949—1974）（上）[M].北京：人民出版社，2014：121.

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鄧小平年譜（1904—1974）（中）[M].北京：中央文獻出版社，2009：922.

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