中美國家創新體系的應急響應機制比較分析綜論
——基于新冠疫苗研發視角

歐陽彬，宇班恒

（中共江蘇省委黨校，江蘇 南京 210013）

一、引言

面對疫情突發緊急情況時，“快、準、穩”的科技創新是解決危機的一劑良方。2022 年7 月23 日，國家衛生健康委副主任曾益新在發布會上表示，中國黨和國家最高領導人都完成了中國國產新冠疫苗的接種，這是中國國產新冠疫苗的又一突出成績。習近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研工作時強調：“人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術，人類戰勝大災大疫離不開科學發展和技術創新。①”新冠疫情期間，奧密克戎毒株在中國大肆傳播，對人民的生命健康安全造成了極大威脅，給中國的新冠病毒疫苗研究團隊帶來了新的挑戰。國家創新系統在突發公共事件中通過應急響應創新，驅動產學研系統以統一目標加速運轉，以減少災害損失，預防次生災害影響。國家創新體系的應急響應機制與管理領域的應急響應機制類似，是基于常態化的創新體系，解決緊急創新任務的應用機制。

與管理領域的應急響應類似的是在機制中需要資源最大限度運用、制度靈活變通與合理的處理系統。不同的是，國家創新體系的緊急創新任務往往來源于國家戰略安全的需求而不是突發公共事件，需要在更多的宏觀層面上設立創新目標，驅動創新主體，從而減少創新風險，提高創新效率，以期更快更好地提升國家科技實力，促進技術孵化。為此，本文將從國家創新體系應急響應機制理論基礎出發，以中美新冠疫苗研發為例進行多維對比。探究不同國家創新體系單位間在應急響應狀態下的機制差異，分析國家創新系統應急響應機制與常態化機制面臨的不同需求與運行方式，對后續疫情防控提供理論意義和現實價值。

二、理論基礎

（一）理論體系

創新理論最早由熊彼特于1912 年的《經濟發展理論》一書中首次提出②。創新特指發明的第一次商業化過程。之后，創新分支出技術創新的概念③，擴張為技術發明與孵化的全過程、產業創新的基礎④。企業利用技術創新優化生產效能，聯系技術與經濟進步，通過產業創新的持續活躍進行技術積累和發展，為一國工業化創造發展條件⑤。弗里曼通過對日本的研究，發現國家力量加速了創新網絡的建設與運行，公有與私營部門間的互動促進了創新的產生與孵化，開創了“國家創新體系”的研究方向⑥。弗里曼從技術創新與發展的實績角度、 倫德瓦爾從用戶-生產者相互作用角度⑦、納爾遜從技術變革與經濟增長的關系角度共同構建了 “國家創新體系”的基礎概念⑧。在國家創新體系中，政府作為創新的環境營造者、制度建構者，同知識中介等輔助單位協同企業、大學等創新主體，系統地促進創新產生與孵化。在主要在以提升技術水平與經濟追趕為主要目標的發展中國家，政府在輔助功能之外，還表現出了通過產業保護、適度開放、技術引進、經驗學習等方式支持指導國家創新體系發展的功能⑨。目前，國家創新體系主要以技術發展與商業化程度、國民教育水平、政府創新政策以及單位間關聯程度為評判指標⑩，并總結多種國家創新體系運行模式。如“三元串/并聯模式”?，研究創新單位逐漸擴展，對金融中介、知識中介的重要性探討愈發增多?。

（二）中美國家創新體系特征簡述

從研發經費占GDP 比重看，中美在收入所處國家層級上皆處前列。并且，中國隨著經濟的發展，研發投入逐漸向高收入國家看齊。美國十分重視科技創新，美國的企業在基礎研究、產學研轉化、構建跨國創新互動系統等多個環節發揮了主導作用?。由此，美國國家創新系統表現出創新目的高市場導向、經費高研發支出比例與政府創新政策權力下放等特征?。政府通過構造金融監管體系、洲際流動通路、 知識產權保護等創新支持架構將企業與大學、研究院、中介機構等多種創新單位連接起來，州政府負責了較多的具體創新政策的制定與落實?。科技創新政策側重軍民融合、封鎖核心技術、開源創新支持渠道、保證技術與技術政策的前瞻性等多個方面?。美國政府還通過構建知識產權相關法律保障體系、執行推動創新單位活動與保護創新商業化等政策增加私有資本進入創新風險市場的意愿，催生中小創新企業加快創新孵化的速度?。大學作為基礎科學與生產應用的紐帶，與其他創新單位共同締造了美國成熟的創新合作理念與創業文化?。在創新人才方面，美國對外放松高端人才引入約束，對內加強企業與教育體系的關系建設，構建人才的引入與知識生產、轉化過程（圖1）?。

圖1 中美研發支出占GDP 百分比

中國作為后發新經濟體，國家創新體系的政策目標經歷了引進、追趕、自主創新三個階段?。在建設“創新驅動型”經濟環境下，中國正在將創新的“政府主導”轉為“企業主導”，重視協同創新機制，關注涌現的混合型組織，建設中央地方二元政策主導體系?。政府將力量側重于關鍵領域（航空航天、 信息領域等）與薄弱產業，采用支持、保護、技術引進等政策進行多發展層次、多地域層次的戰略規劃?。產學研成“串聯協同模式”，分工明確，強調協同互動?。但是，中國的國家創新體系依然存在人力資本層次不高、差異化創新和資本市場建設不足等問題，在創新驅動型國家的建設道路上需要逐步完善?。

（三）應急響應創新的任務模式：舉國體制

上述國家創新體系特征發展于常態時期。在應對社會危難時，需要創新系統的應急響應以對突發事件進行特殊應對。習近平總書記強調：“要加大衛生健康領域科技投入，集中力量開展核心技術攻關，發揮新型舉國體制的優勢。?”中國的新型舉國體制基于市場經濟下的企業運行機制，區分企業與政府的主要職責。政府針對涉及國家總體戰略布局的核心關鍵技術應用舉國體系予以把控和支持，對企業可以依靠市場力量進行調整的技術則劃定邊界?。在新型舉國體制下，中國利用課題積累，完成了疫苗技術的快速孵化。在統一不同創新單位間的戰略目標時，允許攻關單位針對不同問題分散決策，發揮企業量產優勢與課題組科研優勢，實現知識的快速高效流動?。核心科技力量在總體上發揮統籌協同作用?。其中，高校在協同研發中所具有的學科前沿、學科交叉、學科積累三個方面的優勢需要配合政府安排，以發揮高校活力，保障攻關效率?。在公共管理方面，舉國體制可以進一步將制度優勢轉化為治理效能，在應對公共衛生緊急情況時凸顯應急管理上的優勢?。

美國等資本主義制度國家也存在舉國體制，“軍備競賽”時期美國完成的“阿波羅計劃”正是科技計劃下的舉國體制實踐。以二戰為分水嶺，美國重要科學項目轉變為涉及國家安全戰略的“大科學工程項目模式”?。美國的舉國體制以科技主體與政府契約關系為依托，重點發揮科技主體的自主性，政府與科技主體間以契約關系聯系?。并且，“阿波羅計劃”身為美國最成功的民用計劃之一，不僅帶動了欠發達地區的科技建設，在冷戰結束后也做到了科技的“還之于民”，讓私營企業“捕獲”技術溢出，刺激美國的整體工業建設?。DARPA（美國國防部高級研究計劃局）作為美國政府力量引導應用導向創新的典型，克服市場機制難以發生突破性創新的弊端，使企業進行具有應用導向的基礎研究，保證帶來技術優勢的重大突破?。

綜上所述，中美兩國的國家創新體系存在主要驅動力、不同單位側重、單位間融合程度等多種區別。在面對緊急情況時，國家力量在統籌規劃上基于國家創新體系基礎，發揮自身特點，因地制宜達成緊急情況下的統籌目標。舉國體制作為一種解決重大任務的特殊體制，通常出現在涉及國家戰略安全的重要時間節點，如“兩彈一星”“太空爭霸”，對其積極靈活的運用是解決重大任務、重大困難的法寶之一。新冠疫情的不斷反復給世界各國都帶來了嚴峻的考驗。如何在逆境中保持并發展國家經濟、通過新技術應用突破新冠疫情的困境，是國家創新體系要面臨并解決的課題，但國家創新體系應急響應機制運行邏輯的研究還較為薄弱。

三、中美新冠疫苗應急響應創新的多維對比

面對新冠疫情，新冠疫苗的快速研發是國家創新體系的突出貢獻之一。疫苗的長研發周期導致面對新型感染源時的緊急使用稍顯無力。但此次結果表明，新冠疫苗在遏制新冠疫情發展上做出了卓越的貢獻。圖2 展示了中美兩國新冠疫苗研發在創新的產生與孵化環節上的具體表現，本文隨后將具體分析中美兩國在疫苗技術積累、項目驅動、政府行為、創新環境等四個方面的差異。

圖2 中美新冠疫苗創新流程示意

（一）疫苗相關技術積累的差異

應急響應創新承接了常態化創新的技術積累，發揮知識創新、促進創新、創新應用等作用，支持緊急情況的應對與恢復進程。在近幾十年的疫苗技術積累下，中國以傳統滅活技術研發的國藥、科興疫苗在應對本次新冠疫情中做出了貢獻。但是，在尖端領域的科研實力依然存在不足，基于高端技術的疫苗研發與美國存在差距。如mRNA 技術與腺病毒載體技術研發的斯微疫苗、康希諾疫苗等，疫苗落地較慢，使用頻次不高，存在潛在接種風險。而使用相同技術研發的輝瑞疫苗、莫德納疫苗、楊森疫苗等開放接種時間更早，使用更廣。BioNTech 以及莫德納公司的傳統業務便是基于mRNA 藥物的技術開發，mRNA 相關成熟技術。楊森公司則以腺病毒載體技術參與埃博拉病毒疫苗的研發。此次新冠疫苗研發不存在大范圍的顛覆性創新，各研發機構在此次研發的技術載體上都具有延續性，相關技術的科技積累給予不同新冠疫苗快速研發的基礎。客觀上說，中國在高端疫苗技術領域的技術積累、產業建設、市場推廣等方面尚缺乏經驗，主要使用與推廣的依然是傳統滅活疫苗（表1）。

表1 中美主流新冠疫苗研發情況

（二）項目驅動單位與驅動力的差異

美國此次應急響應創新主要由企業主導合作與運行。在開展合作上，與中國相比存在更多引導合作的創新網絡內部伙伴關系。在美國的弱干預政策與鼓勵產學研與中介機構交流的自由主義傾向下，非正式關系合作提供了高信賴、 低成本的優勢?。BioNTech 與輝瑞公司雙方的總裁有一定的私交，雙方在2018 年8 月進行過mRNA 技術流感疫苗的合作??。強生公司也與BIDMC 進行過前期合作，高密度的創新網絡使同領域不同屬性的創新單位間經常產生碰撞與合作。BioNTech 與莫德納公司都是由大學教授、研究員等科技人員依靠自身專利創辦的研究型企業，與大學、研究所存在密不可分的關系。而在同一技術領域中，不同側重的公司也會建立起多邊互利的關系，如側重商業的輝瑞公司與側重核心技術的BioNTech。在項目的進展方面，企業是主要推動者，政府作為市場“資方”角色參與行動。美國政府于2020 年5 月提出了“曲速行動”（Operation Wrap Speed，OWS），旨在促進新冠藥物生產企業的技術創新與創新孵化過程。但資金并不是完全作為投資使用，實際資金一部分用于訂購疫苗。“資方”政府對創新主體的約束小，契約性質的合作使得美國高科技跨國公司在進行疫苗項目時擁有更多的合作與研發的自主性。

而中國的新冠疫苗項目立項由聯防聯控科研攻關組統一領導，從宏觀角度調控合作，以地理位置、課題為基礎，在武漢、北京、上海、天津四處建立不同研發攻關課題組。地理位置上的一致性在新冠疫暴發時具有重大作用。它減少了課題組間跨地域的需求，避免了交通、通信等方面的約束，保證了相關研究人員的安全。技術主題的一致性則在此基礎上保證合作雙方的技術基礎與潛在的合作經驗，正式關系發揮組織、契約、統籌的作用。通過合同、契約等正式文件統一調控法律、社會等意義上合作機構的風險、目標。相較于以信任為基礎的非正式關系，鏈接的要素更多、約束更嚴，讓協同創新中多個目標完成統一與融合。在進行應急響應創新時，由政府組織建立的正式關系合作有利于第一時間調動相關機構力量，政府規定的統一目標保證了不同合作組織間的戰略統一。在項目驅動方面，中國在新型舉國體制下創新了 “揭榜掛帥制”“賽馬制”兩種政府力量結合市場機制的遴選制度。“揭榜掛帥制”以需求為引導，以解決問題為導向，確定重要的“張榜”項目，破除“申報制”下科研組間資源、門檻的不平等，落實“能者居之”，優化經費使用。“賽馬制”則通過擇優并行攻關的多個科研組，在項目開展過程進行階段性考核、競爭性淘汰，讓優秀主體脫穎而出。作為政府主體利用市場機制優選科研主體，運用市場力量保證科研效率的總結，這兩種制度通過將市場的靈活與效率加入政府主導的項目中，既避免了完全由政府主導時存在的程序冗余、資源浪費等問題，也保證了政府在戰略、目標上的領導作用。各級政府組建科研攻關組，積極與國務院科研專班對接，從財政、人力、資源等多層次支持以多種技術路線、多種研發主體為核心的疫苗研發活動，并對重點科研項目配備專員，協調解決研發困難。在其后發動更多的相關科研組、生產商、衛生機構參與新冠藥物、物資等方面的研發生產。

（三）政府行為深度的差異

在疫苗研發過程中，中國政府組建科研攻關組、采用“揭榜掛帥制”“賽馬制”激發創新主體動力，發揮了政府的“無限責任”，完成了應急響應的“制度創新”。在審批環節中，創新“特事特辦”機制，將傳統串聯流程轉化為并聯?，加快審批程序。在生產環節監督生產企業質量，管理市場秩序，背書市場活力。中國國家藥監局于3 月30 日公布《藥品注冊管理辦法》和《藥品生產監督管理辦法》，明確創新急需的疫苗可以申請緊急審批程序。在技術審核階段，藥監局針對急需藥品優先配置資源，壓縮審核時間至70—130 日，并特殊應用了“研審聯動，快速審批，滾動審核，隨提交隨審核”機制，使新冠相關疫苗與藥品可根據分段研究成果提交藥監局進行預審評?。此后，基于2019 年12 月1 日公布的《疫苗管理法》，中國于2020 年7 月22 日正式啟動新冠疫苗的緊急使用。在新冠疫苗上市后，有關機構向重點企業派駐人員監督生產，保證新冠疫苗質量穩定。中國的審批程序主要利用“特事特辦”“資源傾斜”兩大法寶，抓住審批關鍵節點，簡化程序要求，同時保證了審批速度與質量安全。為保證疫苗可以有序進入市場、滿足緊急需要、維持公眾情緒，在政府大量購買疫苗之外，還實行“公職人員帶頭打、 黨員沖鋒第一線”，既滿足了緊急使用的優先級，也塑造了民眾對疫苗的信心。對公眾開放接種后，政府通過宣傳、發放、組織、激勵等手段引導并保持疫苗市場的活力與供需平衡，保證中國接種率的穩步上升。并針對不同需求提供了多種疫苗。上文提到的康希諾疫苗因風險、接種要求高，不對公眾開放接種。但它生效快、針數少，常用于特殊人員緊急接種所用。除國內市場外，中國加入ACT 等計劃1，進行海外人道援助。既表現了中國作為世界大國的情懷，又消化了中國新冠疫苗產業可能存在的過剩產能。帶領了中國疫苗企業進一步打開海外疫苗新市場，讓中國企業參與世界新冠疫苗競爭，突破歐美疫苗壟斷。

美國政府承擔 “有限責任”，在承襲美國一貫“企業主導”的創新模式的同時，政府也承襲了過去的審核與市場支持模式。美國的食品藥品監督管理局（FDA）局長史蒂芬·哈恩（Stephen Hahn）博士于2020 年8 月7 日在《美國醫學會雜志》（JAMA）上發文稱 “新冠疫苗批準上市前一定要經過嚴格的審核，FDA 不會走捷徑”。但事實上，OWS 加速量產的要求在變相地對監管部門施加壓力。在監管與速度的權衡下，FDA 選擇了將疫苗有效性要求降低至50%而不是簡化煩瑣的“強監管”審批程序來加速審批流程。同時接受了輝瑞疫苗上市審核請求的英國藥監局（MHRA）采用了滾動審核機制，使英國成為世界上正式接種第一劑輝瑞疫苗的國家。基于美國國內受政府的防疫政策影響產生的不信任情緒與素有的反疫苗情緒，加快審核速度的消息進一步增加了人民對于疫苗安全的焦慮情緒。

同時，市場機制在巨大的疫苗供給缺口下發生了失靈，知識產權變為壟斷資本。新冠疫苗公司通過技術優勢獲得了巨額盈利，輝瑞2021 年一季度盈利高達35 億美元，在5 月向美國提交疫苗全面使用申請后收益進一步上升。但輝瑞等公司卻為保持自己的技術壟斷地位，拒絕履行相關人道責任。輝瑞稱發展中國家不具備疫苗生產相關技術，拒絕對其開放知識產權與生產權，向中低收入國家提供的疫苗不足總產量的2%?，這些國家一度幾乎面臨著疫苗無供應的狀態。在面對相關指責時，輝瑞承諾會向中低收入國家提供15.4 億支疫苗。但在報告中混淆中低收入國家概念，將中高等收入國家如馬來西亞等并入，在實際供應中流向中低收入國家的疫苗依然不到承諾總數的8%?。除此之外，歐美眾疫苗公司都拒絕參與WHO 組織的cavid-19 技術分享平臺與位于南非的mRNA 技術分享池，相關政府也在阻止WHO 與WTO 的開放知識產權提議，將制藥公司的壟斷利潤置于世界人民利益之上。雖然這對于企業主導的應急創新是一種“利潤利好”，但對人民來說卻并非如此。在美國國內的疫苗市場上，疫苗由聯邦政府統一進行購買、發放和接種。但由于聯邦政府與州政府間并無絕對上下級關系，各地防控政策不同且與當地“黨派顏色”相關，實際接種政策與接種情況與聯邦統籌出現沖突。由于基層醫療不平衡、信息渠道不透明、聯邦與州之間的行政沖突，導致州與州之間也存在疫苗資源間的不平等?。在推行新冠疫苗接種過程中，美國爆發過數次游行以“維護接種疫苗的自由”。除美國存在的對疫苗的抗拒情緒外，新冠疫苗不斷出現的不良反應丑聞也讓美國人民始終無法上升對于疫苗的信心（圖2），不愿意接種且未接種的人數始終占總人口的20—30%上下。美國人民對于疫苗的不接納使接種率一度放緩，防疫戰線構建受阻。

數據來源：Our World In Data。

（四）創新環境支撐的差異

疫苗想要發揮最大的防護作用，需要嚴格的公共衛生防護對抗新冠病毒的高度變異性。在一年中，新冠病毒發生過三次大的變異：阿爾法、德爾塔與奧密克戎，每一次變異都使傳染性和致病性更上一層（圖3）。在應急響應創新中，建立好因地制宜的創新支撐環境，是最大化創新效益的要求之一。

圖3 美國民眾接種新冠疫苗意愿圖示

圖4 中美疫苗接種人數與病例數

中國通過建立數據鏈等管理創新、應用創新方式實行全面保障，防控決心足，代價大，范圍廣，成功遏制了新冠疫情在中國的傳播與變異，讓新冠疫苗發揮了較好的防護作用，構造了較好的創新應用環境。2022 年2 月28 日，上海暴發奧密克戎疫情，實行“全民靜默”，全國的經濟中心停擺2 個月，實行的“最大化檢測”“精準追蹤”“應收盡收”在防控中取得了較好的效果?。并且，中國“不算經濟收益賬，只算人民健康賬”?，不計代價挽救生命，維護人民生命健康權力。2020 年2 月7 日，中國明確確診患者費用中央補助60%，地方統籌40%，而疑似患者則由就醫點制定財政補助政策。一位重癥患者的治愈費用平均超15 萬元，高則可達百萬元?。全國人民上下一心，國內物資、醫療相互馳援。《中國-世界衛生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯合考察報告》指出，中國采取了歷史上最勇敢、最靈活、最積極的防控措施。從世界角度看，中國作為一個人口大國、地緣大國、貿易大國，如果放松防疫政策，任憑病毒肆虐與變異，對世界其他人民、世界疫情防控都是一場災難。嚴格而全面的防疫措施為國內人民生命健康構筑了防線，在世界承擔了大國責任。在此基礎上，中國積極分享抗疫經驗，派遣醫療救援組支援其他國家，為世界的抗疫工作做出了貢獻，深刻貫徹了“為人民服務”與“世界人民大團結”的行為準則。

美國新冠疫苗應用環境受反疫苗情緒以及政治傾向影響，防控政策不斷搖擺，公共衛生系統一度崩潰，疫苗防控并沒有發揮最大作用。美國的防控政策起初經濟與抗疫的側重不明，資源調撥阻塞，策略混亂。2020 年9 月，民主黨總統拜登推行了新冠疫苗強制接種政策以緩和防控形勢，但由共和黨掌控的亞利桑那州州政府上訴，指控該政策侵犯聯邦法?。由于美國國家級傳染病研究機構的相關預算在前幾年受到大幅縮減，導致本該由聯邦政府承擔的物資分發、病毒檢測等責任分擔到了地方政府與私人機構身上，出現了聯邦政府與地方政府爭奪醫療物資的情況?。對外，美國不斷將新冠疫情污名化，用“散播病毒”“封控侵犯人權”等多種莫須有的罪名指責中國，激化仇華情緒，導致美國發生多起攻擊華人華裔的惡性事件。但是，此后美國自身防疫不力時，便提出控槍、禁毒等敏感話題，轉移人民注意力。美國對于委內瑞拉、古巴、伊朗等國的單邊制裁嚴重影響了世界抗疫工作，生活醫療物資、人道援助等無法進入被制裁國家內。制裁還使伊朗與國際銀行間的關系惡化，幾乎無法從銀行獲得購買物資所需的資金。新冠疫情是一次世界性的災難，是全人類需要共同面對的問題。但是美國卻將本國潛藏的問題轉移為由新冠疫情引起的問題，借此發動“對抗競爭”，攻擊其他國家與人民，攻擊國內不同黨派，以掩飾自身防疫不力與存在的結構性問題。目前有測算，新冠疫情造成的美國經濟損失大致是大蕭條的四倍，被感染人員造成的誤工、停產、醫療、保險等多方面經濟損失遠大于進行防控措施后經濟所受到的影響與防控的花費?。

四、結論與展望

本文從國家創新體系應急響應機制運行角度出發，以疫情下的中美新冠疫苗研發流程為研究對象，從前期技術積累、項目立項、運行驅動、項目審批、市場效果五個方面展開討論。研究發現，應急響應創新與常態創新之間具有繼承性，常態化創新能力是應急響應創新能力的基礎。應急響應的創新運行目標具有一致性，各單位協同運作，各自分工。舉國體制作為應急響應任務體制的一種，以政府活動為核心，統籌國家創新體系進行應急響應創新，在中國此次新冠疫苗研發中發揮了重大作用。同時，中國在舉國體制的基礎上進行制度創新、 應用創新，結合市場機制，強調創新主體活動與政府管理支持結合的重要性。美國則以企業應急響應為主，主要依托成熟的創新體系與創新積累進行市場機制下的疫苗研發。但從客觀上說，創新環境支撐的不足給新冠疫苗應急響應創新的應用帶來了阻礙。

新冠疫情在全球的反復暴發使得國家經濟發展、人民生命安全不斷受到威脅，全球的科研人員需要攻克類似新冠病毒帶來的新難題。中國的聯防聯控機制所具有的統一領導優勢既協調了疫苗研發與公共管理間的配合，也保證了面對不同新冠病毒變種疫情時的及時響應。因此，奧密克戎的再度來襲，給中國的疫情防控工作帶來了新的挑戰也帶來了新的機遇。類似奧密克戎這樣的病毒具有的高度變異性與傳播性昭示著疫情防控攻堅戰需要長線持久的應對。本文雖然通過研究新冠疫苗研發過程簡單梳理了此次新冠疫苗研發下的國家創新體系應急響應機制的運行框架，但研究落腳點還是需要回到應對未來可能需要面對的問題上。隨著國際形勢愈發嚴峻，對中國的高科技封鎖逐漸加強，如何使國家創新體系的常態與應急態運行機制進行銜接，建設好威脅應對科技轉化機制，積極應對特定領域科技交流被切斷的境況，將成為后續應對國際環境大變動的重要課題。在此，本文謹提出以下幾點看法：第一，在常態化國家創新體系建設上，注重培養世界科研伙伴關系，同時建設國內創新市場，完成國內外“創新”的雙循環。第二，建設國內科研領域緊急響應機制，利用科研項目招標，建立要求“自上而下”、能力“自下而上”的緊急創新體系。第三，在進行常態與應急態的切換機制建設時，通過相關法律法規將責任落實到具體部門，模仿災害應急響應機制，形成有效的責任承擔、人員調動等活動安排。