“9·11”事件：國家安全重大風險防范與應對

曹海峰

2001年9月11日，4架美國國內民航客機在起飛后不久，先后遭到恐怖分子劫持和控制撞向地面敏感目標。其中，三架飛機分別撞上紐約世貿中心的北樓、南樓和五角大樓，另有一架飛機在試圖襲擊國會大廈或白宮的途中墜毀于賓夕法尼亞州，共造成3000左右人員死亡。“9·11”事件對美國全社會的安全信心造成嚴重沖擊，被認為是美國本土遭遇的“史無前例的打擊和災難”，其教訓和警示是深刻的，對世界各個國家安全體系和安全格局帶來深遠影響。

構建多元融合的國家安全風險監測預警體系

“9·11”事件前期預防環節暴露出美國政府不同部門之間，特別是情報部門與其他部門之間在重大風險信息和情報共享方面存在諸多“堵點”和“斷點”，不同部門掌握的“碎片化”情報信息無法得到有機整合。而在當時，美國尚缺乏一個權威機構作為“神經中樞”對這些信息進行匯總分析和綜合研判，因而錯失了事發前對恐怖活動進行有效防范和主動干預的寶貴時機。事后，美國為此專門任命了直接向總統負責的國家情報總監，隨之又成立了國家情報信息融合中心等機構，后專門設立信息共享委員會，進一步提升各方情報共享的效率。經過一系列改革，美國形成了以國家情報總監辦公室為中樞、涉及17家機構的國土安全情報信息共享融合模式。

由此可見，為防范化解重大風險，不僅需要加快構建橫跨各部門、縱貫上中下的多元融合的國家安全風險信息共享體系，還應從總體國家安全的高度，以國家安全委員會辦公室總牽頭，建立起多元融合的國家安全風險監測預警體系。一方面，聚焦可能涉及多領域、多部門、多主體的綜合性風險、關聯性風險和系統性風險，通過建立強而有力的風險信息統籌協調機制，打破行業和部門之間的信息“壁壘”，實現跨界風險信息的高度融合。其根本目的是為了全面提升對國家安全風險信息的監測效率，實現“1+1>2”的協同效應和倍增效應。另一方面，高度重視開源渠道特別是網絡信息的收集與監測，充分發揮互聯網+、大數據等先進技術手段在風險信息監測與數據挖掘等方面的優勢，建立起條塊結合、無縫銜接的一體化國家安全風險信息共享機制。同時，要建立科學系統的國家安全風險監測評估模型，科學設置預警閾值，建立統一領導、綜合協同的國家安全風險預警行動與干預機制，推動實現國家安全風險治理模式向事前主動預防轉型，切實提升國家安全風險的發現能力、防范能力、干預能力和化解能力。

基于“最壞可信情景”加快構建國家安全應急準備體系

“9·11”事件的深刻教訓之一，就是未能想到“航空器被劫持后作為自殺式武器襲擊地面目標”這種極端情景并在事前做好必要準備。為此，事后美國提出要“將想象力制度化”，并全方位開展國家層面應急準備工作。因此，在國家安全風險防范與化解領域，需要充分考慮和估計各種極端風險發生的可能性，“向著最壞的一種可能性做準備”。

首先，開展常態化國家安全戰略風險評估。“9·11”事件后，美國針對國家安全的最大威脅和風險開展了系統的風險評估工作，從自然、技術和人為等多個維度評估出23類需要聯邦政府高度關注并做好準備的戰略風險，這些風險成為聯邦政府開展應急準備活動的重要基礎和依據。以此為鑒，我們應充分估計可能面臨的各種重大挑戰和困難，科學開展國家安全戰略風險評估。同時，以評估出的最嚴重后果為基礎勾畫出一系列“最壞可信情景”，并將其作為國家安全應急準備體系建設的起點。

其次，針對“最壞可信情景”做好制度和機制上的充分準備。國家安全領域的重大風險防范與化解，往往需要動員各方力量、動用各類資源，集全局之力加以協同應對，必須要提前在制度和機制等方面充分做好各種條件預設和任務準備。此外，還要將防范化解這些最壞情況的各種極端困難和任務提前“暴露”出來，將其與既有工作機制進行對標分析，找出可能存在的“堵點”“斷點”，有針對性地優化工作機制、完善相關制度，提前消除這些機制上的梗阻和盲區，為未來有效防范和應對各種重大風險提供堅實的體制機制保障。

最后，基于“最壞可信情景”提升重大風險防范和應急處突能力。充分考慮各種“黑天鵝”“灰犀牛”巨大風險，需要持續提升防范化解國家安全重大風險挑戰的能力。一方面，“在最壞的可能性上建立我們的政策”，做好極限壓力測試，建立“風險—任務—能力”快速反饋機制，為有效防范和應對政治、經濟、意識形態、自然界等各個方面的重大風險挑戰打下堅實的能力基礎。另一方面，從關鍵人才隊伍建設、關鍵核心技術研發、關鍵物資資源支撐、關鍵資金保障等方面發力，快速補齊各種能力短板，增強防范化解國家安全重大風險挑戰的核心能力。

加快推進并構建全主體、全周期的國家應急管理體系

“9·11”事件調查報告指出，由于缺乏對極端情景的心理準備和能力準備，有關部門和紐約市對事件的應急反應是“臨時拼湊”的，且整個救援過程中應急指揮體系出現失靈，救援行動中343名消防員和幾十名警察不幸死亡。由此可見，在重大危機和極端事件應對過程中，如果缺乏現代化、系統化的應急管理體系作為支撐，那么應急處突的效能將會大打折扣，有時甚至只能被迫接受最嚴重的損失后果。也就是說，國家應急管理體系作為國家安全重大風險防范化解和危機應對的最后一道防線，在國家安全治理體系中發揮著舉足輕重的作用，“一著不慎，滿盤皆輸”。因此，在推進國家安全體系和能力現代化的過程中，必須加快推進并構建權威、高效、快速、先進的現代化國家應急管理體系。

黨的二十大報告明確將國家應急管理體系納入國家安全體系，并將其作為推進國家安全體系和能力現代化的關鍵著力點之一。因此，一方面，要在總體國家安全框架之下，進一步加強黨的全面領導，發揮黨的領導在國家應急管理體系中的核心作用，加快構建“黨委—政府—社會—企業—公眾”全主體國家應急管理體系。另一方面，要在總體國家安全框架之下，加快構建“風險評估—應急準備—監測預警—應急響應—善后恢復”全周期國家應急管理體系。具體而言，重點聚焦可能影響或威脅國家安全的重大安全風險，從風險評估、應急準備、預測預警、響應處置、危機溝通、信息管理、善后恢復等全流程的角度，不斷完善國家應急管理體系的全周期、全流程工作機制，全面提升抵御國家安全重大風險、有效應對國家安全重大危機的效能。

（摘自9月13日《學習時報》）