海外公共安全與治理合作的“危”與“機”

張潔 劉磊

海外中國、海外中國平安體系、海外利益、海外公共安全、“安保”而非“保安”……這些概念與術語隨著中國公民與企業日益廣泛的全球分布而出現并廣為人知，也生動、準確地反映了中國海外公共安全的發展歷程與時代特征。相應地，保護中國海外公共安全，加強多主體、多層次的安全治理成為維護中國國家安全的重要內容。對此，習近平總書記多次指出，要加強海外利益保護，確保海外重大項目和人員機構安全。黨的二十大報告中也明確要求，加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益。

海外公共安全：一個新生的時代命題

相對于海外利益的耳熟能詳，海外公共安全算是一個新生概念，二者密切相關但又有所區別。有學者指出，現有文獻常常在境外公民安全保護和新型國家利益建構兩個語境下使用海外利益一詞，前者是指保護境外企業、公民等實體的人身與財產免受毀損滅失，后者是指隨著綜合國力的增長，中國的國際角色發生變化并帶來了利益觀的變化，即逐步在傳統經濟、軍事等物質利益之外拓展多邊事務話語權、國際制度權益等新型利益。比較可知，兩種語境下的研究主體具有明顯的差異性，對其進行有區分的研究有助于使理論概念和分析維度更為清晰化，爭議更少。因此，近年來一些學者將前者定義為海外公共安全，即處于中國管轄權以外的地區的中國企業與中國公民的人身安全與資產安全。可以說，海外公共安全是狹義上的海外利益。

海外公共安全日益受到重視是由現實發展所決定的。改革開放政策的實行，特別是“走出去”戰略和“一帶一路”倡議的提出，加速了中國公民與中資企業遍布全球的步伐。盡管中國海外投資只是過去20年才有的“新生事物”，但是增速很快，從2005年以來以36%的年平均增速在成長。到2017年前后，中國已經從資本輸入國變成資本凈輸出國。根據統計，截至2021年底，中國2.86萬家境內投資者在全球190個國家（地區）設立對外直接投資企業4.6萬家，年末境外企業資產總額8.5萬億美元。

海外中國公民涉及廣泛的人員群體，既包括在海外長期居留的中國公民、留學生和勞務人員，也包括大量短期出境人員，他們的人身安全與財產安全涉及千家萬戶。根據統計，到2019年底，中國在外各類勞務人員99.2萬人，各類留學人員165.62萬人，2019年全年中國公民出境旅游人數達1.55億人次。盡管因為新冠疫情的暴發，近兩年這些數據出現顯著下滑，但是隨著疫后國際流動的逐步恢復，這些數據也將恢復并繼續增長。這意味著，一個龐大的人員和資本所構成的“海外中國”已然形成并仍在不斷擴大，維護其安全是推進中國國家安全體系和能力現代化建設的重要內容。

“危”：風險挑戰的多樣性與時代性特征

隨著“一帶一路”倡議的推進，中國的對外投資規模和投資環境發生巨大變化。相對于“走出去”戰略，“一帶一路”倡議不僅擴大了中國對外投資的規模，而且改變了“走出去”的方向，即投資建設目標側重由營商環境較好的國家轉向營商條件相對較弱的發展中國家、甚至還有一些高風險國家。這在相當程度上增加了維護中國海外公共安全的緊迫性和艱巨性。

另外，在“海外中國”規模擴大的同時，國際局勢急劇變化，美西方國家針對中國的外部訛詐、遏制、封鎖、極限施壓態勢持續加強，嚴重惡化了中國海外公民與企業所在的外部環境。

長期以來，中國海外企業與公民面臨多樣化的安全風險。中國商務部在2018年發布的《境外中資企業機構和人員安全管理指南》中列舉了中國企業在東道國普遍面臨的社會安全、自然災害、公共衛生、事故災難等四類安全風險。其中，社會安全又被細分為政局動蕩與社會動亂、武裝沖突與戰爭、武裝襲擊與綁架劫持、社區或部落干擾、宗教與民族矛盾、社會治安與刑事犯罪、群體性事件，等等。此外，在全球與地區層面，國際力量地緣政治博弈的加劇，經濟形勢的復雜多變，民粹主義、排外主義等各類社會思潮的興起，均對海外中國企業與公民的安全構成挑戰。加之走出國門的中國公民群體類別越來越多，所從事的活動類別也越來越多樣，這必然會遭遇更多種類的安全風險，諸如社會治安、違法違規、交通安全、勞務糾紛、自然災害，等等。

2020年是中國海外公共安全形勢發生重大變化的轉折點，反映了其所具有的鮮明時代特性。一是美國對華戰略競爭惡化了中國海外企業與公民所置身的全球政治、經濟、安全與社會文化環境。美西方國家對中國企業海外營商活動從警惕、排斥發展到阻撓，他們將經濟政治化、安全化、工具化，對中國的高科技進行封鎖，對中國的海外投資加以限制，將產業“脫鉤斷鏈”上升為國家行為。針對中國海外公民，美西方國家不僅通過諸多手段對其在就業、留學、投資等方面加以限制，而且利用新冠疫情引發全球種族主義和排外主義加劇的時機，抹黑中國，導致海外中國公民遭遇不同類型的種族歧視甚至是暴力攻擊。

二是新冠疫情的暴發。盡管公共衛生一直是海外公共安全重點防范的風險之一，但是新冠疫情以其速度之快、規模之大對中國海外企業與公民構成嚴重威脅，在短期內改變了中國海外公民面臨的安全風險類型以及領事保護的方式方法。例如，新冠疫情在導致海外中國公民的數量下降、海外安全事件總量急劇減少的同時，也引發了中國公民面臨的海外安全風險排序的變化，諸如涉水、交通事故等過去中國海外游客安全的“頭號殺手”退居其次，而新冠疫情本身以及其引發的次生安全威脅顯著增多，包括前期疫情本身對中國海外公民生命安全的威脅，以及此后導致海外中國公民遭受所在國的“疫情歧視”，各類疫情詐騙數量猛增導致海外公民財務受損，等等。根據不完全統計，2021年中國駐外各使領館發布的公民安全警示中占比最高的就是關于提示謹防各類與疫情相關的新型電信詐騙活動。盡管新冠疫情已經結束，但它反映出的安全風險的突發性、多樣性對維護中國海外公共安全的緊迫性以及如何完善治理模式提供了重要的經驗教訓。

“機”：實力提升與時代呼喚

加強與完善中國海外公共安全的治理合作，是維護中國國家安全利益的重要使命。近年來，中國政府在保護海外公民安全方面出現了制度性變革，優化了中國海外利益保護的頂層設計，完成了制度與機制建設，形成了由中央政府、地方政府、駐外使領館、企業和公民個人組成的“五位一體”的境外安保工作聯動網絡；持續打造由法律支撐、機制建設、風險評估、安全預警、預防宣傳和應急處置六大支柱構成的海外中國平安體系。總體來看，當前的海外公共安全保障體系中，領事保護發揮了主要作用，在應對諸如新冠疫情等突發性安全風險時展現了國際擔當；持續性根據國別與地區安全態勢為中國公民提供安全信息、安全保障以及及時救援；不斷加強對海外公民安全意識的教育管理，等等。海外中資企業也日益重視安全機制與能力建設，尤其是一些“走出去”時間早、規模大、實力強的企業積累了豐富的經驗，形成了完備的管理模式。但是，更多中小企業，尤其是從事零售業活動的華人商鋪等仍然面臨著被戰亂殃及、種族主義仇視、暴恐襲擊等威脅，而他們較難通過自身努力提升安全防衛能力。

發揮國內商業安保企業的作用是嘗試使中國海外公共安全服務市場化的重要途徑。然而，盡管經過了數十年的經營，中國安保企業目前總體上仍處于“保安”業態，還沒有上升到精、專、國際化發展的“安保”業態，不僅企業的數量少、體量小、業務單一且同質化嚴重，而且多數企業的國際化經驗不足，在海外缺乏情報信息網絡支撐。未來，這些企業需要以國際一流安保公司為藍本，努力提供涵蓋情報信息、預警來源、安防設計、協調資源、應急處置全流程的服務。同時，各級政府也應支持這些公司建立行業聯盟、提升國際競爭力，給予它們政策上的扶持以及多元化、系統性的服務，加強其國際市場競爭能力。

未來，隨著大國博弈的加劇與國際形勢的動蕩不安，僅僅依托于“五位一體”境外安保體系建設，并不能滿足維護海外公共安全的需要，因此，加強包括海外軍事保護能力在內的各領域安保能力建設、推動國際合作也應成為中國海外公共安全保障體系建設的努力方向。

（摘自《世界知識》2023年第17期。作者分別為中國社科院亞太與全球戰略研究院研究員、館員）