國土空間規劃體系下城市更新策略的在地化研究 以齊齊哈爾市為例

李城潤 林芳菲 張文寶

通過對東北地區土地財政的空間邏輯進行分析，得出如下結論：首先，對于東北較落后地區應明確，國土空間規劃的編制，應代表城市更新行動的開始，而非（無力）描述或約束規劃期末的空間狀態；其次，在規劃編制中應將實地踏勘的舉證內容和空間數據作為劃定待更新空間的基本依據，開放數據僅能作為輔助參考；再次，城市更新行動應在國土空間規劃之中設定具體的地塊范圍和分區作為規劃實施期間更新行動的空間基礎，從而便于識別空間和引導實施。

一、國土空間規劃體系下城市更新行動箭在弦上

對于東北地區長期依賴增量用地進行城鎮化建設的城市，城市更新行動仍處于剛剛開始的初級階段，還少有可形成高質量發展的內在機制進行可持續的驅動，國土空間總體規劃的規劃層級較高、推行力度較強、表達手法較為清晰，便于幫助地方政府識別待更新空間，也更容易圍繞城市更新的具體空間位置，組織政策體系。

二、東北地區推行城市更新行動有很大難度

東北地區開展城市更新行動的基礎條件不足，而且相關的基礎差距并非本輪國土空間規劃年限內可以拉齊，詳細來說有以下4個方面原因。

1.城市更新行動是長期行動，僅憑一紙規劃不可窺其全貌

本輪國土空間規劃（-2035年）是在深化制度改革和提升治理能力的背景下開展的，所以在開始編制之前，理應對以往國家土地供給側的潛在邏輯進行回顧，才能在規劃之中有的放矢地進行空間更新并提出改革建議。

實施城市更新行動不失為一種“修正”和深化制度改革，因為其在某種程度上打破了地方政府土地供應市場的一級壟斷局面，揭開了二級市場的土地資源再配置的序幕。地方政府對于需要更新的土地的規劃和設計，已經不再應該具有曾經“一家獨大”的話語權，空間的改造需要圍繞政府、資本、市民等眾多利益方的參與才能有效展開，從而在法理和操作層面具有可實施性。隨著體檢評估調查任務的定期開展，城市空間的深化治理和多方參與將會向常態化轉變。

在東北的城市更新行動之中如果還秉持著一級土地供應的角度進行調整，是難以適應“以人為本”的新城鎮化建設趨勢的，難以從深化改革的層面在國土空間規劃的編制中進行邏輯自洽。

2.先進地區國土空間規劃的城市更新策略適于地方特性，可參考性不大

在本輪國土空間規劃技術體系中開展城市更新的諸多案例中，一線城市已經基本構建了基于城市更新的法定規劃傳導體系。在東北地方政府還在解讀政策和進行定性歸納總結的時候，較發達地區已經對于城市更新給出了部分答卷。很可惜以上規劃的編制和實施對于東北經濟較落后地區的可參考性并不充足：首先，全國各地發展差距太大；其次，在行政維度，比如機構設置層面，城市更新并沒有大規模在事權設置上真正獨立出來；再次，城市更新的規劃編制基礎存在較大差距。

3.東北地方政府依據自身城市特征探索并進行深化變革的能力有待提高

針對國家正在面臨的深化改革趨勢，東北地區的行政能力在面對國家城鎮空間政策較大改革時，顯得力不從心。這其中有招商與投資型拉動的地方經濟發展模式有關，也和東北地區地方政府不習慣以“自下而上”的視角來編制本土化政策和策劃實施機制的窠臼有一定關系。然而在巨大變局之下，敦促東北地方政府短期內轉換發展模式和招商的路徑依賴絕非易事，至少不是本輪國土空間規劃年限之內可以完成，這無疑給強調法定和約束性質的國土空間規劃編制任務增加了難度。

4.現行國土空間規劃的技術框架內對于城市更新的技術支撐只停留在決斷型城市更新層面，無法構建較為完整的治理體系

在城市治理理論中，治理能力轉變的重要表征之一就是政府權力的重構。對照現行國土空間規劃編制指南之后，不難看出現行國土空間規劃框架對于“決斷型”城市空間治理是具備指引作用的，而主導型、合作型、監管型城市更新的開展，則舉步維艱。究其原因，土地市場化的流動、民間資本家的崛起等要素，本應為城市空間定性提供更多的治理視角。然而東北長期以來營商環境的下降、官員任期、資本流動等不確定性等因素導致“主導型、合作型”的經濟基礎并不牢固，“投資不過山海關”的意識仍然深入人心。招商難度的加大的艱難現狀，使“監管型”的城市更新更加難以施展。

三、東北地區在國土空間規劃內的城市更新行動應對策略

1.國土空間規劃內應指明實施路徑而非描述規劃期末狀態

為了維護國土空間規劃的法定地位，規劃的城市更新空間范圍應劃入已經開展城市更新的空間（如棚改、老舊小區改造等項目）。且為了城市更新行動的全面展開，發展轉型地區的市縣國土空間總體規劃內，應將城市更新的范圍劃定秉承“既準且大”的原則。

2.應以產業空間更新作為待振興工業城市的更新開端

以本文的研究實踐城市—齊齊哈爾市為例，將工業用地和空閑地的找尋作為編制總體規劃階段城市更新內容的開端，其原因有三：

首先，齊齊哈爾是國務院批復確定的我國重要的工業基地，在國家高質量發展的要求下，一定脫離不開工業用地的重整、盤活和后續存量土地的政策修訂。

其次，工業用地低效情況的統計在成果交付后，地方政府結合工業用地供應價格等要素，有助于驗證“區域競次”模式中“低價產業用地”的情況在本市的存在情況，便于有的放矢地跳出競次困局，找尋癥結，對于城市土地供給側改革，提出建設性的意見。

其三，齊齊哈爾產業轉型發展如果可以和存量用地的流轉機制、社會共治等方面產生化學反應，也便于符合城市更新行動的政策倡導。在滿足規劃收縮建設用地的要求下，爭取更多較好的招商資源，一定程度上可以兼顧地方政府原有的發展路徑。

3.對于國土空間規劃中城市更新空間的探尋應基于實地踏勘（空間實踐）和開放數據的疊加成果

面對東北地區城市更新概念尚未興起、政策端強勢向下施壓、規劃編制的基礎數據并不健全等種種困難，作為規劃編制作業單位，應以實地踏勘結果為基礎，疊加開放數據成果，從而找尋低效用地潛在的方位和基礎信息，墊定城市更新行動的開端。

選定以上的調查邏輯做為國土空間規劃內城市更新專題研究和規劃內容編制的基礎，其背后的原因除了有編制規劃的基本商業倫理之約束（地方政府基本都對基于大數據、人工智能技術等方面的結論難以附議，而對于實體空間較為敏感，其結論也更易于接受）以外，還存在一定的學術及技術考量。

（1）在當下國家深化空間治理的改革期間，數據輔助規劃的技術作用有一定的夸大

在數據基礎并不好的城市更新行動起始期，基于大數據、智慧城市等方法的“現象學”信息偏向于對偶發事件的表達，雖然這些概念在學界的應用較多，也在潛移默化地影響宏觀政策的制定，但是對于實景空間描述不足，同時以其準確性水平，仍然無法回答“如何更新、待更新地段在哪里，現狀和大數據描繪的吻合度是多少，個別需更新的地段邊界在哪里，同一期的更新內容都涵蓋哪幾個片區”等實際問題，更不要說“更新行動的背后都需要協調哪幾個方面的利益，錢應該怎么出，更新相關土地的程序都有哪些，過往的處理方式存在哪些不足”這些空間背后的治理的難題，對于針對存量用地的多方面社會治理問題難以有的放矢。這些種種擔憂在西方已被廣泛證實，因此針對當下我國的存量空間調查和治理，特別在東北地區，田野調查、面對面訪談等主觀分析當地居民日常生活的方法是必不可少的。

（2）實地舉證制度貼合國土空間規劃三調圖底的技術路線

國土空間規劃以三調為基礎，三調中的地類判定中，對于特殊地點，仍然保留著舉證制度。在城市更新啟動的初期，探尋、判定低效用地的時期，也應使用實地舉證制度對于待更新地區進行判定，從而可以使廣域地類的判定邏輯和城區的空間低效判定邏輯，趨于一致，達到施政的基礎可考的目的，維護行政行為的合理性。同時對于CIM（City Information Model）等治理類信息技術尚未普及的地區，本專題研究所含數據信息，便于支撐未來的城市管控模型的信息庫建設。

（3）空間實踐與田野調查的方法論符合當下世界范圍內的學術理念

而基于日常生活的步行實踐（W a l k i n g Practice），在世界范圍的空間調查的學術界正在被廣為研習，對當下我國的存量空間調查和治理，有較大的借鑒價值。

如今，空間實踐在西方已成為前沿理論，并發展出一系列研究分支。這些概念需在我國國情背景下，結合國土空間規劃中城市更新進一步論證，特別是在東北地區。也就是說，如何在具體城市進行有深度的田野調查和定性分析，結合當地居民的日常生活理解他們的各式各樣空間實踐對城市更新尤為重要，具有很強的應用價值。

四、齊齊哈爾國土空間規劃中城市更新行動探索實踐

1.開放數據疊加實地舉證識別待更新用地

本專題編制團隊在學習了過往低效存量用地的判定標準之后，主要依據《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）、歷版《工業項目建設用地控制指標》結合個別發達省、直轄市的判定標準，提煉判定低效用地的標準。依據這些標準，調查團隊開始了齊齊哈爾中心城區的步行調查，調查結果涵蓋中心城區的非主干路周邊城市空間。之所以調查踏勘范圍避開了主干路等城市重要節點，是因為上述空間作為城市的“會客廳”，由于商業、辦公氛圍等空間較多，很少出現低效存量用地，應該由政府直接研究更新對策，并不在本專題的研究范圍之內。

2.實踐城市的本地化城市更新策略

一是，齊齊哈爾市中心城區低效用地的分布情況，存量低效用地的分布大多分布在中心商業區的外圍（即存量低效用地和商業密度的開放數據呈現負相關），和中心區呈扇形的分布形態。中心城區低效用地的低效原因多以用地空閑或建設強度不足為主。

二是，在多尺度空間句法模型之中，低效存量用地和多尺度選擇度較低的空間吻合度較高。本研究結論認為，通過評價道路網路互聯程度和道路質量，可以作為齊齊哈爾內各區縣中心城區排查低效存量用地的排查技術手段之一（模型吻合度達到90%，在筆者詳細解釋技術細節的相關文章中再加以詳細闡釋）。

三是，城市更新應以點帶動點來進行研究，在劃定更新片區和單元的階段，應以老舊小區改造規劃、棚戶區改造計劃等明確可以落地的實際項目為核心，適度外延拓展，成片開發，以適應低成本、低碳模式的開發。

四是，其他建議匹配的城市更新制度還包含：近期更新帶動遠期（因整體尚未啟動，同時應考慮土地溢價能力普遍較低，應先做出經驗，再成片更新）；中心城區帶動區縣（中心城區經驗可以復制），但需單獨編制行動計劃或專項規劃；重點項目以點帶動多點實施（不可以點帶面，實際更新結果應該以是否可持續、是否可以高質量發展為標準，更新一處、提升一處），不盲目擴大更新范圍，不隨意增加完成規劃的難度；政府帶動社區（應設立聯席會議制度，確保公眾利益，確保公眾參與）；總體帶動專項規劃（在總體規劃階段只能搭建框架，應該在專項規劃和具體案例之中才能落筆）。

五、結論

本文基于現有的時代和政策格局所采用的踏勘和數據技術，在現階段應僅用于驗證和疊加分析，無法完全取代社區聯動和市民廣泛參與的作用，且空間實踐手段和數據分析方法應該同步同期建設，貫穿于城市更新行動的全過程，不斷培育和學習適配于某一個城市的專屬模型、空間解讀方法和接地氣的工作組織模式，從而使待更新空間的調查更全面，更新目的性更強，公眾參與程度更好。