“雙減”政策執(zhí)行分析
——基于Honig的3P模型

◎馬雅楠 李 玲

(北京師范大學教育學部，北京 100032)

引言

“雙減”政策是指2021 年7 月由中共中央辦公室、國務院辦公廳發(fā)布的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》這一政策。“雙減”政策不僅是學生課后作業(yè)負擔減輕的有力關涉，同時也是提升教育質(zhì)量和公平的強有力推動劑，一經(jīng)發(fā)布，便引發(fā)了強烈的社會反響，成為教育領域研究的重要話題。“雙減”作為一項公共教育政策，要想實現(xiàn)其擘畫的教育理想藍圖，有效執(zhí)行是關鍵。因為“在政策目標實現(xiàn)的過程中，90%都取決于政策的有效執(zhí)行[1]。”“教育政策由于利益主體的廣涉性、目標實現(xiàn)的長期性、技術(shù)操作的高標性等原因，使其執(zhí)行極具綜合性、復雜性和艱巨性[2]。”而撥開教育政策執(zhí)行的荊棘叢，Honing 主張從三個維度理解政策執(zhí)行，分別是政策設計(policy design)、人員(people)、地點(place)，它們共同作為政策實施的根本影響，為本文提供清晰簡明的分析框架。

“雙減”政策對緩解學生與家庭的教育及經(jīng)濟壓力，素質(zhì)教育的推進與教育轉(zhuǎn)型有重要意義，本文在借鑒Honing提出的3P 模型的基礎上，分析“雙減”政策執(zhí)行的過程和效果，將“雙減”政策執(zhí)行過程中不同邏輯的沖突和困境展現(xiàn)出來，不僅為今后“雙減”政策配套設施的完善提供借鑒，也為今后更好地執(zhí)行減負政策、提升教育質(zhì)量和公平提供有益參考。

一、文獻述評

目前關于“雙減”政策的研究，集中在政策解讀以及對政策實施現(xiàn)狀和困境、產(chǎn)生影響的分析。大部分學者聚焦于“雙減”政策下的某一具體切入點，主要關注課后服務、校外培訓、作業(yè)設計優(yōu)化等領域。溫悅等運用文獻資料、邏輯分析等研究方法，梳理了“雙減”政策背景下我國青少年體育培訓市場發(fā)展機遇，剖析了我國青少年體育培訓市場面臨的挑戰(zhàn)并提出治理路徑[3]。陸芳等采用自編問卷對江蘇省千名中小學教師和家長就“雙減”政策在學校落實情況及相關認識和態(tài)度展開問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)中小學校能夠較好地執(zhí)行“雙減”的基本要求，“雙減”政策得到了大多數(shù)中小學教師和家長的擁護和支持。但“雙減”工作的推進還存在一些問題需要改進和調(diào)整[4]。周序認為在“雙減”政策環(huán)境下，家長的群體性焦慮成為日益嚴峻的社會問題[5]。

學界對于“雙減”多以政策為背景，展現(xiàn)“雙減”政策下教育生態(tài)的狀況、政策執(zhí)行的難點和阻滯因素。其研究內(nèi)容集中在三個方面，一是著眼于“雙減”政策的價值理念及其落地難點，二是聚焦于化解“雙減”政策實施阻礙，三是多主體視角下的“雙減”政策。多用史密斯過程模型和霍恩—米特模型兩種模型及博弈論來分析“雙減”政策執(zhí)行過程，從整體性思維的角度深入探究“雙減”政策執(zhí)行背后的深層機理、執(zhí)行阻礙及實施建議[6]的研究較少。

二、理論框架

本文采用Honig 于2006 年提出的教育政策分析模型[7]，主張從政策設計、相關利益群體和社會因素三個角度理解政策執(zhí)行過程，認為這三個方面共同作為影響政策實施的基本因素。

政策設計可以細分為政策目的、政策目標和政策工具三個角度。政策目的與決策者和執(zhí)行者的個人能力將決定政策的可行性；政策目標則直接影響各個利益群體的政策收益，決定各個利益群體對待政策的態(tài)度和可能產(chǎn)生的反應；政策工具指政策制定者為了政策實施給出的授權(quán)、激勵措施或懲罰，也會影響政策的執(zhí)行過程。

利益相關者可能是教育系統(tǒng)內(nèi)外的個人和團體，只要其與政策執(zhí)行或政策再分配的利益相關，都可以被納入討論范圍。基于相似的價值立場和利益得失將這些個人及團體分為不同利益群體，整體討論這些群體的利益得失與政策參與情況。政策執(zhí)行中的團體也是分析的重要一環(huán)，其直接決定政策的執(zhí)行效果。

社會背景包含政府的組織機構(gòu)、制度背景和社會的歷史文化，也即能夠跨社會系統(tǒng)對個體和群體的價值觀與行為產(chǎn)生影響的因素。受限于筆者的專業(yè)知識范圍，本文將著重分析地區(qū)差異與文化背景對“雙減”政策執(zhí)行造成的影響。

總結(jié)來看，政策設計分析聚焦于政策文本，社會因素聚焦于政策執(zhí)行的社會背景，二者屬于較宏觀的分析角度；相關利益群體分析基于政策的利益分配將社會分為不同群體，分別討論各個群體的利益得失，能夠進行中觀或微觀的分析，屬于較全面的、宏觀與微觀相結(jié)合的理論模型。

三、政策角度(Policy Dimension)

(一)政策目的(Goal)

我國政府認為義務教育最突出的問題是中小學生負擔太重，過多的課業(yè)與過重的課外補習負擔阻礙了學生體質(zhì)健康的發(fā)展，造成了過多壓力，不利于青少年的心理健康。因此，黨中央、國務院制定了“雙減”政策，希望落實立德樹人根本任務，構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，構(gòu)建教育良好生態(tài)，緩解家長焦慮情緒，促進學生全面發(fā)展、健康成長。

(二)政策目標(Targets)

“雙減”政策希望在政策推動下形成新的教育生態(tài)，充分發(fā)揮學校主陣地作用[8]。政策要求學校教育教學質(zhì)量和服務水平進一步提升，作業(yè)布置更加科學合理，課后服務多樣化，能夠基本滿足學生需要，學生學習更好地回歸校園，校外培訓機構(gòu)培訓行為全面規(guī)范。學生過重作業(yè)負擔和校外培訓負擔、家庭教育支出和家長相應精力負擔在1 年內(nèi)有效減輕、3 年內(nèi)成效顯著，人民教育滿意度明顯提升。

(三)政策工具(Tools)

政策文本中從作業(yè)研討與布置、課后服務、校外培訓機構(gòu)管制與學校教育教學能力提升四個角度闡述了“雙減”政策的實施路徑，對學校管理者、學校教師、地方教學管理機構(gòu)、校外培訓機構(gòu)均提出了范圍廣、要求高的政策條款，希望以此將學生的教育需求完全轉(zhuǎn)移回學校，降低家庭在課外培訓上的花銷與選拔性考試導致的焦慮情緒。

雖然并未進行明顯的授權(quán)行為或設置獎勵措施，但要求相關教育部門嚴格批準、審查教輔機構(gòu)；深化高中招生改革；學校與教師開設課后服務，基本明確了政策執(zhí)行情況的考察標準，能為政策執(zhí)行起到引導作用。

四、相關利益群體(People Dimension)

(一)學生及家長

雖然“雙減”政策本意是要減輕青少年的課業(yè)負擔，促進青少年健康成長與綜合素質(zhì)提升，但從政策實施的實際角度看，學生與家長的配合情況并不樂觀。其中“劇場效應”和“競爭性教育”是導致學生與家長焦慮的重要因素，對分數(shù)的過分關注使得校外教育培訓機構(gòu)的違規(guī)培訓行為屢禁不止[9]。仍有不少家長認為“只要高考存在”培訓就不能停止，會讓自己的孩子繼續(xù)參加培訓。在不少校外教輔機構(gòu)由正式市場轉(zhuǎn)至地下的環(huán)境下，培訓班信息透明度和公開度降低，市場提供的選擇減少，輔導班稀缺性上升，許多家長實際上要付出更高的經(jīng)濟成本[10]。

(二)學校與教師

由于目前對學校績效的評估更多以成績?yōu)閷颍虼藶樘岣邔W生成績，提升學校的校間地位，在“雙減”政策頒布前，大部分學校對教輔機構(gòu)持默許態(tài)度。“雙減”政策頒布后，校外學科性教輔減少，學校需要提供更多校內(nèi)學科輔導以保持學生的學業(yè)表現(xiàn)，對學校造成了更多壓力。不僅如此，“雙減”政策要求的由學校提供的“課后服務”也使學校需要投入更多教育、時間、經(jīng)濟資源，開設多樣的課后服務課程。

“雙減”政策的提出也明顯加大了教師的工作壓力。課后延時服務“5+2”模式使教師工作時間延長、工作任務加重，無形中延長了教師在學校的工作時間[11]。教師不僅在工作時長上面臨更大的壓力，還需要面對更多的教學壓力。依據(jù)學校課后服務的要求，教師不可以在課后服務時間講新課，而需要研發(fā)多樣的課后活動。例如，體育運動、趣味游戲或傳統(tǒng)文化科普，在滿足學生多樣化需求的基礎上，增強課后服務的吸引力和提升多元素養(yǎng)的能力。可以說，雙減政策的要求不僅增加了老師的工作任務、工作時長，也對教師的學科能力和專業(yè)性提出了更大挑戰(zhàn)。

(三)教輔機構(gòu)與機構(gòu)教師

“雙減”政策對校外學科輔導機構(gòu)審批、監(jiān)管、控制的加強，直接導致了教輔機構(gòu)大量裁員。有研究發(fā)現(xiàn)，學科類培訓教師再就業(yè)困難，很難在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)向非學科類培訓，機構(gòu)教師心理落差大[12]。機構(gòu)教師群體的就業(yè)難度提高，待遇水平下降，利益受到了較大減損。大部分學科教輔機構(gòu)出現(xiàn)財務困難。有部分地區(qū)培訓機構(gòu)開始提供隱蔽化、私人化的培訓服務，提供一對一模式的學習輔導，通過網(wǎng)絡收取補習費用。這部分課外補習難以監(jiān)管，收費更高，是“雙減”政策實現(xiàn)其政策目的的較大障礙。整體來看，大部分教輔機構(gòu)和機構(gòu)教師的利益都受到了負面影響，使其可能在政策執(zhí)行過程中通過私密化、更改名稱等方式維護校外學科培訓的存在，進而維護自身利益。

由此來看，學生與家長作為雙減政策文本的主要利益群體，對這一政策還未完全信任，對校外學科培訓仍表現(xiàn)出較大依賴情緒；校外培訓機構(gòu)與機構(gòu)教師有較大動機繼續(xù)提供付費培訓；學校的阻止、勸告動機不強，且已經(jīng)有較大的課程改革和資源投入壓力，無暇助力“雙減”政策的推廣。劉復興認為，“雙減”政策出臺后的重點在于塑造校內(nèi)教育和校外培訓的新型關系，其關鍵是學校教育要精益求精，校外培訓要雪中送炭，密切配合，優(yōu)勢互補[13]。

(四)地方政府與教育局

中央在推出新政策后，如果不在地方政績考核等制度上加以呼應，對部分項目和標準進行調(diào)整，則容易導致地方在對中央政策的執(zhí)行過程中部分脫離最初的政策目標。“雙減”政策推出后，中央對青少年健康成長的宏觀干預如果不輔以教育指標、政績考核指標與相關指標的調(diào)整，很有可能將地方政府置于兩難境地，導致地方政府為了體現(xiàn)自己對中央政策的貫徹落實，形式主義的執(zhí)行政策，“一刀切”大行其道。

在官方的政策執(zhí)行路徑中，“雙減”這一政策也是難以快速落實的。李廣海基于博弈論視角，發(fā)現(xiàn)相關部門為了追求或保護自身利益，往往會選擇執(zhí)行難度低、阻力小、風險小、易出成果的規(guī)定，有意識地規(guī)避利益群體復雜、成果難以考察的政策，導致不同政策在地方執(zhí)行力度與落實情況的差異。“雙減”政策打擊了地方校外培訓機構(gòu)，可能降低地方考生的大考成績，可以說對地方的經(jīng)濟、教育指標達成都存在負面影響，各相關部門由于監(jiān)管權(quán)力與行政權(quán)限不對等，大都選擇旁觀者姿態(tài)，使“雙減”政策在執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出教育部門孤軍作戰(zhàn)的窘狀[14]。

五、社會因素(Places Dimension)

(一)地區(qū)差異

我國基礎教育在不同地區(qū)、城市鄉(xiāng)村、不同群體、不同學校之間的差別依然巨大，辦學環(huán)境、師資力量和社會需求等差別也較大，這就導致各地對執(zhí)行“雙減”政策的重點和執(zhí)行方式存在不同，這也是政策留白的目的所在。如果各地區(qū)沒有對地區(qū)差異形成認識，模式化的執(zhí)行政策，那么地區(qū)間的客觀差異也會對政策執(zhí)行造成較大負面影響。

薛二勇等(2022)發(fā)現(xiàn)[15]部分地區(qū)不考慮學校的客觀條件，“一刀切”地要求學校提供延時服務、托管，但農(nóng)村等地區(qū)不需要托管；關停所有學科培訓機構(gòu)，導致家長合理的學科培訓需求無法滿足，造成了較大經(jīng)濟負擔；部分地區(qū)學校經(jīng)費不足，無法為教師提供課后服務補貼，影響了教師的工作生活的獲得感。

(二)社會文化背景

中國社會的學歷崇拜由來已久，“萬般皆下品，惟有讀書高”和“學而優(yōu)則仕”都是這一教育觀念的體現(xiàn)。在這一文化的影響下，中國家庭的教育投資意愿高，需求大，并藉由父母在家庭中的權(quán)威地位將對子女取得學業(yè)成功的高期待轉(zhuǎn)換成學生的學習負擔，高學習壓力與課外輔導機構(gòu)的產(chǎn)生是這一轉(zhuǎn)化導致的必然結(jié)果。

強競爭性的傳統(tǒng)教育觀念與政策價值取向間存在對抗，導致“雙減”政策難以獲得家長群體的廣泛信任。近些年，眾多課外培訓機構(gòu)宣傳、夸大自己對學生考試分數(shù)的提升作用，并通過公眾號等方式，利用大眾的從眾心理營造“雞娃”潮，將報名一對一課程，將參加培訓機構(gòu)與分數(shù)的提高和好大學畫等號。導致在在學科補習機構(gòu)被要求取消時，家長大范圍的感到焦慮，并認為自身利益受到侵犯。

六、結(jié)論

“雙減”政策本意是減少中校學生課業(yè)負擔和校外培訓壓力，從政策文本來看，學生是政策保護群體，課外教輔機構(gòu)是在再分配中利益受損的一方。政策語境下兩者的利益好像存在沖突，但由于社會文化原因，學生與家長實際上對學科校外培訓需求量較大，關閉絕大部分學科培訓機構(gòu)會使大部分學生和家長感到焦慮；學科教輔機構(gòu)則面對著更嚴重的財務困難，甚至難以清償家長預先支付的課時費。無論是從學生角度還是教輔機構(gòu)角度，政策對象的獲得感均較少，家長與學生作為政策保護方感到不安，并沒有獲得教輔機構(gòu)讓渡的利益。

依據(jù)Honig 的教育政策執(zhí)行3P 模型，“雙減”政策的實施阻礙受到政策內(nèi)容、執(zhí)行過程和社會文化因素三方面的制約。從政策文本來看，“雙減”政策作為由國務院出臺的文件，為地方實施留出來較大余量，導致地方政府可能選取對自己有利的方式執(zhí)行政策，而損害了政策目標的達成。從執(zhí)行過程來看，地方政府受到地方教育資源和財政資源的雙重局限，部分地區(qū)“一刀切”式取消全部培訓機構(gòu)，要求所有學校提供課后服務，沒有保障教師的課后服務補貼，將政策壓力轉(zhuǎn)移到學校和教師方面；教師群體往往獨自承擔后果，付出額外勞動而沒有其它回報，可能對教學工作產(chǎn)生怠惰情緒，開發(fā)高質(zhì)量課后服務的動力不足；課外輔導機構(gòu)收益受損，部分中小型機構(gòu)將培訓課程轉(zhuǎn)入地下，部分機構(gòu)教師存在就業(yè)壓力；學生與家長陷入焦慮，付出更高成本使孩子能繼續(xù)接受已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛白咏逃恼n外學科輔導，保持學業(yè)成績與擇校競爭力，使得社會中的各個群體分攤額外壓力。從社會文化方面看，高考對學生、家長、學校來說仍屬于高利害性考試，且我國的傳統(tǒng)文化更重視學生的教育，在目前成績導向的評價體系內(nèi)，家長對提升學生學業(yè)表現(xiàn)的需求較高。貿(mào)然取消所有學科補習機構(gòu)會使家長和學生產(chǎn)生焦慮情緒，轉(zhuǎn)向隱秘性更高的教輔機構(gòu)，反而增加家庭教育負擔。

七、結(jié)語

整體來看，“雙減”政策實施的干擾因素普遍存在。政策影響廣泛存在于社會中，政策目標群體與相關群體的反應和焦慮情緒較大，同時體現(xiàn)在了社會媒體與輿論中。要保證“雙減”政策的有效實施，需要從政策的執(zhí)行結(jié)構(gòu)、執(zhí)行環(huán)境和相關群體認知上進行調(diào)整。應該加強政策執(zhí)行的審核與反饋機制，對地方的政策執(zhí)行方式進行監(jiān)管；提供中央補助，為學校提供經(jīng)費，為教師的額外勞動買單；嘗試轉(zhuǎn)變國內(nèi)“唯學歷”“唯分數(shù)”的教育觀，發(fā)展職業(yè)教育與終身教育，降低高考利害性。