從特朗普到拜登：美國太空政策的延續(xù)與變化

孔敏 韓春陽 李榕 （北京衛(wèi)星導航中心）

1 引言

太空領域一直是大國博弈、戰(zhàn)略競爭的制高點。近年來，美國加速推進太空軍事化，明確中俄與美在太空形成大國競爭格局，太空司令部（USSPACECOM）和天軍（USSF）相繼成立。美國強調世界重回大國競爭時代，太空已成為戰(zhàn)場。在此背景下，本文研究了特朗普政府和拜登政府的太空政策，分析了二者的延續(xù)與變化。

2 特朗普政府的太空政策

特朗普政府一貫推崇確保美國在太空領域的領導地位，維持以實力求和平的太空軍事霸權。特朗普政府發(fā)布了一系列太空領域相關的官方戰(zhàn)略文件與指令，用以推動美太空戰(zhàn)略和軍事力量調整。

特朗普政府太空領域相關的官方戰(zhàn)略文件與指令

堅持太空領域優(yōu)先原則

2017年6月，特朗普總統(tǒng)正式宣布重建美國國家航天委員會（NSC），意圖通過加強對軍民商三類航天活動的規(guī)劃協(xié)調，把太空開發(fā)與國家安全統(tǒng)一起來，謀求太空領域的絕對優(yōu)勢。2017年12月頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略》，作為頂層國家級政策文件，以美國優(yōu)先為核心指導思想，對太空發(fā)展提供政策指導與戰(zhàn)略規(guī)劃，批準了以太空軍事化為核心的國家安全戰(zhàn)略，明確表示要確保美國在太空的領導地位和行動自由，要求重塑美國軍力，優(yōu)先發(fā)展太空等領域的能力；提出綜合利用各種力量促進太空商業(yè)化，加強軍民商太空領域合作，增強太空體系結構彈性；強調保護美國太空重要利益，對于“以美國核心太空資產為目標的、直接影響美國核心利益”的任何有害干擾或攻擊，將在選定的時間地點進行審慎還擊。

提出太空戰(zhàn)略四大支柱

2018年3月頒布的《國家太空戰(zhàn)略》強調以實力維持太空和平，確保美國太空自由行動，并加強太空活動的安全性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。美國將在太空疆域中懾止、反制和擊退對美國及其盟國的國家利益懷有敵意的威脅，推動美國政府采取措施保持太空疆域的領導地位，并與私營機構和盟友緊密合作。新版太空戰(zhàn)略四大基本支柱包括：①增強太空體系結構的彈性：加速太空體系架構轉型，增強彈性、防御和受損設施重建能力；②強化威懾手段和作戰(zhàn)手段：阻止?jié)撛跀橙藢_突擴展到太空，如威懾失敗，則對敵人惡意威脅予以反擊；③改進基礎能力、結構和流程：改進態(tài)勢感知、情報和采辦流程，確保有效的太空行動；④創(chuàng)造有利的國內國際環(huán)境：簡化監(jiān)管框架、政策與流程，開展雙邊與多邊合作，分擔責任，共同應對威脅。

確立太空領域七大政策

2017年12月至2021年1月，美國先后頒布“航天政策1－7號令”：①重振美國的載人太空探索計劃，指示美國國家航空航天局（NASA）廣泛聯(lián)合商業(yè)和國際力量實施載人重返月球；②賦予商業(yè)部（DoC）管理商業(yè)太空活動的更多權力，簡化商業(yè)太空監(jiān)管、提升管理效率；③明確太空交通管理原則、目的、指導方針，明確政府國防部、商業(yè)部、美國國家航空航天局等各部門的職責；④指令國防部啟動組建天軍立法程序，明確一級太空司令部職能；⑤提出將網絡安全集成到開發(fā)的所有階段，并確保完整的生命周期網絡安全對于空間系統(tǒng)至關重要；⑥堅持安全性、可持續(xù)性的原則，研發(fā)、利用太空核動力與推進系統(tǒng)，制定發(fā)展路線圖；⑦為美國天基PNT計劃和活動制定行動指南，同時必須防止敵國利用其來對付美國。

明確太空力量發(fā)展規(guī)劃

與歷屆美國政府強調“和平利用太空”不同的是，特朗普版太空戰(zhàn)略從制度高度將太空作戰(zhàn)這一命題貫穿于軍隊建設中，并從國家安全的高度強調了太空這一新型作戰(zhàn)領域的絕對重要性。美將中俄鎖定為新時期大國競爭主要對手，強調太空成為戰(zhàn)場，成立天軍是特朗普政府太空戰(zhàn)略的關鍵舉措。美軍太空力量長期由職能司令部統(tǒng)一運用，處于后臺支援地位。特朗普政府執(zhí)政后，美軍認為大國競爭時代“下一次重大沖突可能圍繞太空領域展開”，太空力量加速從支援聯(lián)合作戰(zhàn)轉向兼具作戰(zhàn)與支援功能，以期在所有疆域實現(xiàn)迅速和持續(xù)的太空攻防作戰(zhàn)和聯(lián)合行動。新組建的天軍在資源配置、調用方面實現(xiàn)精兵簡政的目標，避免了由空軍指揮太空力量所造成的結構臃腫問題，使得整個指揮結構更加扁平化、透明化。天軍的建立和國家制度的保障，使得美國太空建設逐步走上了快車道。

3 拜登政府的太空政策

與特朗普一樣，拜登也對太空懷有濃厚的興趣。自2021年1月宣誓就職以來，拜登先后對“阿爾忒彌斯”（Artemis）計劃、美國天軍、美國國家航天委員會等特朗普政府的太空戰(zhàn)略遺產一一表態(tài)支持。其上任后，拜登政府發(fā)布了一系列美太空相關的官方戰(zhàn)略文件與指令。

拜登政府太空相關的官方戰(zhàn)略文件與指令（截至2023年5月）

闡明太空領域優(yōu)先事項

2021年1月拜登上任伊始，天軍發(fā)布《司令官戰(zhàn)略愿景》，分析了美國當前面對的主要太空威脅，并提出了奪取制天權的具體舉措。2021年12月，美國白宮發(fā)布《美國太空優(yōu)先事項框架》，指出美國將繼續(xù)保持在太空探索、前沿技術、商業(yè)航天等領域的領先優(yōu)勢。優(yōu)先事項分為兩大類：①維持穩(wěn)健和負責任的美國航天事業(yè)，包括在太空探索和科學方面繼續(xù)保持領先地位；推進支持氣候變化行動的天基對地觀測能力開發(fā)和使用；營造政策和監(jiān)管環(huán)境，促進商業(yè)航天領域蓬勃發(fā)展；保護天基關鍵基礎設施；捍衛(wèi)國家利益免受太空對抗威脅；利用太空計劃投資下一代等。②為今世后代保留太空，包括帶頭加強太空活動全球治理，與國際社會共同維護并加強以規(guī)則為基礎的國際太空秩序；加強太空態(tài)勢感知共享和太空交通協(xié)調；優(yōu)先考慮太空可持續(xù)性和行星保護等。

推動商業(yè)太空軍事運用

拜登政府更加重視太空安全，升級換代老舊系統(tǒng)，新建更具彈性的太空體系。2022年4月，美國天軍推出《太空司令部商業(yè)整合戰(zhàn)略》，將商業(yè)航天與軍事應用捆綁，以商業(yè)航天推動軍事應用，商業(yè)航天平時搶占航天市場、鞏固航天發(fā)射大國地位，戰(zhàn)時應用于軍事目標。天軍司令部利用商業(yè)衛(wèi)星的太空域感知能力，能夠近乎實時了解太空領域動態(tài)，包括潛在威脅。商業(yè)衛(wèi)星圖像在俄烏沖突中的作用，已經證實了商業(yè)公司能夠為太空司令部提供軍事情報，有助于增強和補充天軍作戰(zhàn)能力。美國天軍瞄準制定一個基本框架，主要通過3種方式實現(xiàn)太空商業(yè)整合戰(zhàn)略：①聚焦特定系統(tǒng)需求，在指揮控制戰(zhàn)斗管理、信息技術、太空控制系統(tǒng)和衛(wèi)星通信等領域加速采辦；②側重通過租賃或長期合同，獲取太空態(tài)勢感知、衛(wèi)星通信帶寬、遙感、防御性太空控制等服務；③以更具關系性而非純粹交易方式，盡早與行業(yè)合作，引入專業(yè)知識。

確立太空力量優(yōu)先地位

拜登政府繼續(xù)在太空議題上發(fā)力，將太空作為大國競爭的新領域與新邊疆。2022年8月，美國國防部發(fā)布新版《太空政策》文件，將太空視為“美國國家軍事力量的優(yōu)先領域”，提升美太空軍事能力以抵御敵對行為，并正式通過了太空安全行動規(guī)則。呼吁要擴大與盟友的軍事合作，共同推動“負責任外空行為準則”，為美國及其盟友提供持久的戰(zhàn)略優(yōu)勢。要求美國天軍應在太空中、往返和穿越太空時，考慮他國，并以專業(yè)的方式行事；限制產生長期存在的太空碎片；避免產生有害干擾；保持安全分類和安全軌跡；并保持溝通、告知功能，以增強太空安全性和穩(wěn)定性。

美國天軍應同時具備作戰(zhàn)和作戰(zhàn)支援功能，以實現(xiàn)迅速和持續(xù)的太空攻防行動，其優(yōu)先任務是“為了國家利益從太空中、在太空中、向太空中投射軍事力量”。

強化太空軍事同盟體系

拜登政府力推重返美國多邊主義，積極強化軍事同盟體系。一方面積極派防長外訪，重申美安全承諾，另一方面頻繁與盟友舉行聯(lián)演聯(lián)訓，增強美盟部隊互操作性，特別是在俄烏沖突助力下，美軍事同盟體系得到拓展和強化，軍事合作持續(xù)深入推進。2022年2月，美、澳、加、英、德、法、新西蘭七國盟友共同發(fā)布《聯(lián)合太空作戰(zhàn)愿景2031》，尋求和準備適用的國際法保護、防御敵對太空活動，為美國和盟友共同開展太空軍事行動奠定了基礎。美國積極將原有軍事同盟向太空領域擴展，北約和“五眼聯(lián)盟”已經明確將太空拓展為集體防御領域，日本、韓國也在積極加入美國太空軍事同盟。同時，美國積極利用商業(yè)衛(wèi)星出口和遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)服務，尋求與發(fā)展中國家建立更緊密的利益關系，換取他們對美方發(fā)起的相關國際規(guī)則議案的支持，以推行“美制”太空規(guī)則。

4 從特朗普到拜登，太空政策的延續(xù)與變化

竭力謀求太空霸權的本質未變

特朗普政府和拜登政府相繼發(fā)布的一系列太空戰(zhàn)略性文件，宣布進入大國競爭時代，對太空的發(fā)展提供政策指導與戰(zhàn)略規(guī)劃，持續(xù)構建天地一體戰(zhàn)略防御和打擊能力體系，全方位戰(zhàn)略施壓競爭對手?？梢哉f，從特朗普政府到拜登政府，其太空戰(zhàn)略政策內涵沒有變，都在強調太空領域美國優(yōu)先的指導思想，都秉承太空軍事化為核心的國家安全戰(zhàn)略，都是確保美國進入和利用太空的絕對自由，懾止對手對美國太空資產利用及太空活動的威脅，力圖在沖突中能夠阻止對手利用太空，提升軍事能力。從特朗普到拜登，太空政策的本質始終是謀取太空霸權，是對外空和平與安全的重大挑戰(zhàn)，是對和平利用外空國際共識的公然踐踏。

積極加速太空軍事化的步伐未變

特朗普政府明確將太空軍事化，“太空成為作戰(zhàn)疆域”在美國已經達成共識。在軍事建設上，特朗普任內美軍持續(xù)推進軍隊轉型，加大在太空新領域投入，重新設立國家航天委員會，并組建美國天軍、太空司令部和航天發(fā)展局（SDA）。拜登政府在推動太空軍事化方面繼承了特朗普政府時期的舉措，拜登一上任，不僅保留了特朗普創(chuàng)建的天軍，還進一步完善太空軍力建制，設立負責太空攻防系統(tǒng)研發(fā)和采購的太空系統(tǒng)司令部（SSC），以及負責戰(zhàn)術、條令研發(fā)和作戰(zhàn)訓練的太空訓練和戰(zhàn)備司令部，同時升級換代老舊系統(tǒng)，新建更具彈性、韌性、更抗毀的太空體系。拜登政府白宮發(fā)布的《美國太空優(yōu)先事項框架》更是力求美國太空行動合法化，利用現(xiàn)行規(guī)則，主導有益于美國太空軍事霸權的規(guī)則制定過程。

持續(xù)推動軍民商聯(lián)合的舉措未變

特朗普政府向來重視太空領域的商業(yè)化發(fā)展，認為發(fā)展商業(yè)航天為提升美國太空軍事能力帶來機會，強調要重視軍事航天、商業(yè)航天和民用航天之間充滿活力的、合作性的互動并加強三者合作；利用商業(yè)太空技術創(chuàng)新，加速航天裝備采辦，推進美國軍事航天技術發(fā)展。拜登政府持續(xù)促進私營太空公司與天軍深度融合，為私營企業(yè)參加天軍建設提供更多支持。美國將與商業(yè)航天工業(yè)和其他非政府航天開發(fā)商和運營商合作，改善航天系統(tǒng)網絡安全，確保高效頻譜接入，加強美國航天工業(yè)基礎供應鏈彈性；美國闡明政府和私營部門的角色和責任，其法規(guī)必須為非政府太空活動的授權和持續(xù)監(jiān)督提供明確性和確定性；美國將與盟友合作，更新和協(xié)調太空政策、法規(guī)、出口管制和其他管理全球商業(yè)活動的措施。

特朗普單邊主義，拜登團結盟國

盡管特朗普政府也強調與盟友合作，但其前提是強調以美國為中心，試圖將其自身的太空管理辦法、商業(yè)太空服務與能力等施加于盟友，從而保持其在太空的霸主地位，其實質仍是美國優(yōu)先的單邊主義。拜登政府上臺后，將太空外交擺在了重要位置，提出與盟友和伙伴合作，在國際上創(chuàng)造自由和公平的市場競爭。拜登政府與盟國廣泛開展軍事太空領域合作，將盟國納入太空軍事行動的規(guī)劃、訓練、演習等活動，建立太空軍事聯(lián)盟；與盟友在太空探索、科學技術相關領域開展合作研究、開發(fā)和采辦活動，打造太空利益共同體，使得美國的軍事同盟延伸到了空間領域，凸顯美國謀求搶占國際太空治理領導權的野心。

特朗普缺大局觀，拜登通盤考慮

特朗普缺乏長遠策略所需要的大局觀念，重點關注眼前得失。特朗普與美國諸多行業(yè)之間存在明顯分歧，在任四年間，一直試圖將政府機構政治化，接連退出了13個國際組織、協(xié)議和條約，包括巴黎氣候協(xié)定、伊朗核協(xié)議、開放天空條約等。一旦美國利益受到某個組織干預，就要退出，這引起了國際社會和許多盟國的不滿。拜登政府注重全局態(tài)勢和可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)先考慮維持穩(wěn)健和負責任的航天事業(yè)，明確將保持太空探索和太空科學方面的領導地位；將推進支持氣候變化行動的天基對地觀測能力的開發(fā)和使用；投資科學、技術、工程與數(shù)學（STEM）教育，利用太空計劃培養(yǎng)美國下一代；明確表示美國將在負責任、和平和可持續(xù)的探索和利用外太空方面發(fā)揮領導作用。