面向真實(shí)社會(huì)需求的城市更新行動(dòng)規(guī)劃思考

陳麗麗

江西自然規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 江西 南昌 330000

在我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的背景下，城市更新作為推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)美好生活的重要抓手，成為完善城市治理體系、提高城市治理能力的重要內(nèi)容。本文通過(guò)對(duì)城市更新的內(nèi)涵和理論基礎(chǔ)進(jìn)行梳理，從公眾需求出發(fā)，分析了目前我國(guó)城市更新面臨的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)對(duì)策。

1 我國(guó)城市更新面臨的問(wèn)題

城市更新是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工作，涉及方方面面。在城市更新的實(shí)施過(guò)程中，城市規(guī)劃工作應(yīng)主動(dòng)融入和服務(wù)城市更新，引導(dǎo)和支持城市更新的實(shí)施，不斷提升城市規(guī)劃工作對(duì)城市更新的服務(wù)水平。當(dāng)前，我國(guó)城市更新主要面臨三大挑戰(zhàn)：一是社會(huì)公眾參與程度不足。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求不斷提升。然而，在我國(guó)部分城市更新過(guò)程中，相關(guān)政策制定、規(guī)劃編制及實(shí)施等環(huán)節(jié)未充分征求公眾意見(jiàn)，導(dǎo)致部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢甚至無(wú)法推進(jìn)。二是公眾參與渠道不暢。由于傳統(tǒng)規(guī)劃編制中缺乏與公眾溝通交流的渠道及方法，導(dǎo)致政府與居民之間存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，導(dǎo)致雙方產(chǎn)生一定誤解或矛盾。三是城市規(guī)劃實(shí)施機(jī)制不完善。我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中存在規(guī)劃編制與實(shí)施脫節(jié)現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：一方面是政府與公眾缺乏溝通交流平臺(tái)；另一方面是規(guī)劃管理部門(mén)與公眾缺乏溝通交流平臺(tái)。此外，在我國(guó)部分城市更新項(xiàng)目中，由于缺乏相關(guān)機(jī)制和辦法，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在“拆違”“拆舊”“拆小”等現(xiàn)象。特別是在城中村改造、老舊廠房改造等項(xiàng)目中，由于缺乏必要的改造實(shí)施機(jī)制和辦法，導(dǎo)致居民對(duì)改造措施的合理性、合理性產(chǎn)生懷疑或反對(duì)的聲音[1]。這些問(wèn)題阻礙了我國(guó)城市更新工作的推進(jìn)和實(shí)施效果的提升。因此，需要構(gòu)建更加完善、更具操作性的城市更新機(jī)制和辦法，使公眾參與、規(guī)劃編制等成為我國(guó)城市更新工作順利推進(jìn)的重要保障。

2 城市更新行動(dòng)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐路徑

2020年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》，提出了要加快實(shí)施城市更新行動(dòng)，系統(tǒng)推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村改造。2021年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持人民城市為人民，實(shí)施城市更新行動(dòng)，切實(shí)提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平。2021年12月，住建部印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決防止以改造之名行開(kāi)發(fā)之實(shí)，堅(jiān)決防止“一刀切”“運(yùn)動(dòng)式”改造，堅(jiān)決防止盲目拆除重建等行為。2022年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕3號(hào)），強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持把維護(hù)人民群眾利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，按照“先規(guī)劃、后改造”“留改拆”并舉、以保留利用提升為主的方針，有序推進(jìn)城市更新。《意見(jiàn)》明確指出要加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承。因此，我們應(yīng)該堅(jiān)持“先規(guī)劃、后改造”的原則，對(duì)城市進(jìn)行全面的更新和改造。

2.1 構(gòu)建新發(fā)展格局下的城市發(fā)展新格局

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我們要認(rèn)識(shí)到，城市更新行動(dòng)是在新發(fā)展格局下城市發(fā)展新格局的重要組成部分，其重點(diǎn)工作內(nèi)容要與新發(fā)展格局相契合。一方面，我國(guó)城市化進(jìn)入存量發(fā)展階段，城市更新行動(dòng)的核心工作內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)等存量空間資源進(jìn)行功能重塑，推動(dòng)城市更新由增量擴(kuò)張向存量挖潛轉(zhuǎn)變；另一方面，在此基礎(chǔ)上，還需要注重城市功能、空間與產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間以及區(qū)域間聯(lián)動(dòng)發(fā)展等多個(gè)維度上的相互融合[2]。此外，還需要通過(guò)推進(jìn)城市更新行動(dòng)，持續(xù)優(yōu)化提升城市空間結(jié)構(gòu)和品質(zhì)，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，不斷完善和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)體系。總之，我國(guó)的城市更新行動(dòng)要與當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局的要求相一致。

2.2 優(yōu)化空間布局，統(tǒng)籌空間資源

城市更新是以推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為導(dǎo)向，對(duì)城市功能布局、空間形態(tài)、用地結(jié)構(gòu)、交通組織等進(jìn)行系統(tǒng)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城市空間的有機(jī)更新。總體而言，我國(guó)城市更新行動(dòng)還處于探索階段，因此要堅(jiān)持整體思維和全局視角，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)安排。

第一，在空間規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)全面考慮城市資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Α１热缭诰幹瓶刂菩栽敿?xì)規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等空間資源承載能力；在編制國(guó)土空間總體規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局和各地塊的功能定位，并注重保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。同時(shí)在國(guó)土空間規(guī)劃編制中也應(yīng)統(tǒng)籌考慮城市更新行動(dòng)的實(shí)際需要和可能帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

第二，在土地資源要素配置過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)化手段引導(dǎo)社會(huì)資本參與到城市更新行動(dòng)中。要加強(qiáng)城市更新行動(dòng)的規(guī)劃統(tǒng)籌和整體謀劃。在土地資源要素配置過(guò)程中，應(yīng)充分考慮土地市場(chǎng)的實(shí)際需求，強(qiáng)化土地資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的匹配度。要根據(jù)城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的實(shí)際需求以及公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施等方面的供給情況來(lái)進(jìn)行土地資源配置[3]。要強(qiáng)化土地資源與財(cái)政資金的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到城市更新行動(dòng)中。政府可以通過(guò)建立國(guó)有土地出讓收益返還機(jī)制、提高存量土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)等方式引導(dǎo)社會(huì)資本參與到城市更新行動(dòng)中。

第三，在空間資源利用過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)創(chuàng)新規(guī)劃建設(shè)管理體制來(lái)提高城市更新行動(dòng)效率。一是應(yīng)明確城市更新行動(dòng)的主體和責(zé)任分工。政府應(yīng)作為城市更新行動(dòng)的主體和主要推動(dòng)者，應(yīng)建立健全工作機(jī)制；同時(shí)要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；二是要將城市更新行動(dòng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。各級(jí)政府要把實(shí)施城市更新行動(dòng)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和提升治理能力現(xiàn)代化水平的重要舉措，將其納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并做好組織實(shí)施工作；三是要注重城市更新行動(dòng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。各部門(mén)應(yīng)主動(dòng)參與到城市更新行動(dòng)中來(lái)，將其作為本部門(mén)年度重點(diǎn)工作來(lái)推進(jìn)。

第四，在空間規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，要充分發(fā)揮公眾參與作用。一方面要推動(dòng)公眾參與到規(guī)劃制定、實(shí)施與評(píng)估等工作中來(lái)；另一方面要通過(guò)公眾參與促進(jìn)規(guī)劃更好地執(zhí)行和落實(shí)。公眾參與有助于提高規(guī)劃科學(xué)性和有效性；有助于提高規(guī)劃實(shí)施效果；有助于建立規(guī)劃與公眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

2.3 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城市有機(jī)更新

在城市更新行動(dòng)中，我們要注意產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。首先，城市更新的產(chǎn)業(yè)要與當(dāng)?shù)氐奶厣⑽幕唾Y源相結(jié)合，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高級(jí)化，形成新的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。其次，要合理利用現(xiàn)有的城市空間資源，充分發(fā)揮原有的歷史文化優(yōu)勢(shì)，引入現(xiàn)代科技服務(wù)于文化旅游、健康養(yǎng)老等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。最后，要大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與新一代信息技術(shù)、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)深度融合。在城市更新過(guò)程中，我們要堅(jiān)持人與自然和諧共生的理念，以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，全面促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀；以生態(tài)文明建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市綜合承載能力和治理能力。

2.4 加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，打造“可閱讀”城市

城市更新行動(dòng)的最終目標(biāo)是打造“可閱讀”的城市，即能夠讓人感受到文化氛圍、具有包容性的城市。這需要我們注重城市設(shè)計(jì)，通過(guò)優(yōu)化城市空間布局、提升公共空間品質(zhì)、推動(dòng)街區(qū)改造更新，實(shí)現(xiàn)“城市讓生活更美好”的愿景。一是優(yōu)化城市空間布局。實(shí)施以中心城區(qū)為重點(diǎn)、功能適度外移為主要內(nèi)容的“留改拆”并舉的城市更新行動(dòng)，保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌、歷史文化街區(qū)和歷史建筑，推動(dòng)沿江沿河沿路向外轉(zhuǎn)移，建設(shè)高品質(zhì)公共空間[4]。嚴(yán)格控制中心城區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和人口規(guī)模，推動(dòng)形成“多中心、組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化”的發(fā)展格局。二是提升公共空間品質(zhì)。通過(guò)公共空間品質(zhì)提升工程，完善服務(wù)設(shè)施體系，豐富文化活動(dòng)供給，塑造“可閱讀”的城市。優(yōu)化生態(tài)綠地布局，增加綠地面積和開(kāi)敞空間，打造綠色開(kāi)放空間體系。大力推進(jìn)海綿城市建設(shè)和城市地下綜合管廊建設(shè)，構(gòu)建集約高效的能源供給體系。三是推動(dòng)街區(qū)改造更新。按照“留改拆”并舉的原則，整治提升城中村、老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)等存量用地，充分發(fā)揮存量資源潛力，盤(pán)活用好城市低效用地和閑置空間。有序推進(jìn)老舊小區(qū)改造和既有建筑節(jié)能改造工程，改善群眾居住條件和生活環(huán)境。推動(dòng)老舊廠區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。

2.5 推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)空間利用效益最大化

城市更新是一個(gè)系統(tǒng)工程，是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。我們要做好城市更新行動(dòng)的頂層設(shè)計(jì)，要樹(shù)立系統(tǒng)思維，打破規(guī)劃壁壘，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)。在城市更新行動(dòng)中，要注重系統(tǒng)規(guī)劃、整體規(guī)劃。第一，在空間上形成“一盤(pán)棋”，統(tǒng)籌安排城市更新行動(dòng)的各項(xiàng)內(nèi)容。在城市更新行動(dòng)中，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求和人民群眾美好生活需要等要素，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的要求，注重城市與鄉(xiāng)村、生態(tài)與人居環(huán)境的統(tǒng)籌安排。第二，在時(shí)間上實(shí)現(xiàn)“一張圖”。應(yīng)注重構(gòu)建“多規(guī)合一”的技術(shù)平臺(tái)和空間數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)城市空間格局的科學(xué)合理布局和持續(xù)優(yōu)化。第三，在制度上要形成“一套標(biāo)準(zhǔn)”。建立健全城市更新行動(dòng)的政策法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。加強(qiáng)對(duì)城市更新項(xiàng)目的審批管理工作，加快建立城市更新行動(dòng)規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系[5-6]。在制度上要探索建立健全城市更新行動(dòng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估機(jī)制和考核機(jī)制。

2.6 推進(jìn)街區(qū)更新，實(shí)現(xiàn)公共空間的精細(xì)化治理

一是完善街區(qū)綜合服務(wù)功能。街區(qū)更新是城市更新的重要內(nèi)容，既要滿足居民的基本生活需求，又要注重服務(wù)于城市居民的文化、教育、健康等公共需求，從而推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展[7]。例如，北京豐臺(tái)區(qū)王佐鎮(zhèn)的“雙街”改造，將原來(lái)的舊平房拆除后，在原有的基礎(chǔ)上新建了兩個(gè)特色街區(qū)，滿足了居民對(duì)文化休閑和商業(yè)服務(wù)的需求。二是挖掘街區(qū)歷史文化價(jià)值。街區(qū)更新時(shí)要尊重原有街道格局，以街區(qū)整體風(fēng)貌為基礎(chǔ)，將其改造成具有傳統(tǒng)特色、民族風(fēng)情或時(shí)代特征的街道空間。如北京市平谷區(qū)的金海湖鎮(zhèn)，在保持原有歷史格局不變的情況下對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行改造，通過(guò)對(duì)胡同及歷史文化資源進(jìn)行挖掘和保護(hù)，將其打造成民俗文化展示區(qū)、傳統(tǒng)文化體驗(yàn)區(qū)、傳統(tǒng)民俗民俗表演區(qū)等[8]。城市更新要統(tǒng)籌考慮交通、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施配套情況，從硬件和軟件兩方面提升街區(qū)公共服務(wù)水平。如北京市東城區(qū)崇文門(mén)西大街、西城區(qū)胡同口改造工程就是將周邊商業(yè)、醫(yī)療等配套設(shè)施進(jìn)行整體布局和調(diào)整優(yōu)化。

2.7 推進(jìn)住房保障，提升城市居民幸福感

城市更新是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是解決住房問(wèn)題、改善人居環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量的重要手段[9]。目前我國(guó)的住房問(wèn)題仍然十分嚴(yán)峻，其中有兩個(gè)問(wèn)題尤其值得關(guān)注，一個(gè)是城市低收入人群和城市新市民的住房困難，一個(gè)是城中村、棚戶區(qū)、老舊小區(qū)的住房環(huán)境。這兩個(gè)問(wèn)題都與我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程密切相關(guān)，但是由于我國(guó)工業(yè)化發(fā)展程度較低，導(dǎo)致傳統(tǒng)的拆遷模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。因此，我們應(yīng)順應(yīng)時(shí)代潮流，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加大住房保障力度。首先，要提升城市老舊小區(qū)的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施水平；其次，要提高保障性住房的建設(shè)規(guī)模；第三，要完善公共服務(wù)配套設(shè)施，優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)；第四，要強(qiáng)化老舊小區(qū)物業(yè)管理工作；第五，要加強(qiáng)城市老舊小區(qū)改造后的管理服務(wù)工作[10]。此外，還要完善城中村、棚戶區(qū)、老舊小區(qū)改造后的管理服務(wù)工作。在住房保障方面我們應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想和新發(fā)展理念。我們應(yīng)堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”定位不動(dòng)搖；堅(jiān)持因地制宜、多措并舉推進(jìn)棚戶區(qū)和老舊小區(qū)改造；堅(jiān)持“一區(qū)一策”、分類(lèi)推進(jìn)。

3 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，從當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化來(lái)看，人民群眾對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈，對(duì)美好環(huán)境和幸福生活的需求更加廣泛而多樣。因此，城市更新應(yīng)充分發(fā)揮政府作用，從公眾需求出發(fā)，優(yōu)化工作機(jī)制、完善政策制度、健全市場(chǎng)機(jī)制、激發(fā)社會(huì)活力。