易地搬遷扶貧政策、融入路徑與保障機制研究

■/ 趙亞妮

一、研究背景

易地搬遷以居住于深山、荒漠化、地方病多發等生存環境惡劣、不具備基本發展條件地區的農村建檔立卡貧困人口為對象，按照群眾自愿、應搬盡搬的原則，采取集中安置為主、集中安置與分散安置相結合的搬遷方式，將貧困人口安置到其他地區，通過提高搬遷群眾生活條件、增加收入渠道、調整產業結構，逐步實現脫貧致富。

易地搬遷是實現精準脫貧的有效途徑。2015年11月，作為“五個一批”精準扶貧的重要組成部分，中央扶貧開發辦將易地扶貧搬遷擺在更加突出的位置，體現了黨中央對扶貧搬遷的高度重視。易地搬遷是決戰脫貧攻堅的有力抓手，也是脫貧攻堅戰役中最為復雜的工程之一。2017年6月，在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上，習近平總書記指出，黨的十八大以來，黨中央對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的貧困群眾實施了易地搬遷。易地搬遷是保護生態環境的重要舉措，它不僅僅是轉移農牧民，而是在轉移的同時，對遷出地生態環境的修復。2020年3月，在決戰決勝脫貧攻堅座談會上，習近平總書記進一步指出，通過生態扶貧、易地扶貧搬遷、退耕還林還草等，貧困地區生態環境明顯改善（郇慶治和陳藝文，2021）。

二、易地搬遷政策演變

我國地域遼闊、生存環境差異大，通過傳統扶貧手段難以幫助生活在資源貧乏、自然災害頻發、基礎設施不健全等地區的群眾徹底脫貧，唯有通過易地扶貧搬遷從根本上解決問題。梳理我國易地扶貧搬遷政策演變進程，可將其分為四個階段，分別是地方探索、試點推廣、全面推進、脫貧攻堅等階段。

（一）地方探索階段（1982-2000年）

新中國成立以來至20世紀初，我國在扶貧開發方式上積極探索。最初以各地自行探索為主，政府最早成功組織移民搬遷可追溯至20世紀70年代。上世紀70年代，伴隨著社會經濟發展，因水利建設而占用大量土地，移民搬遷工程難以避免。1982年12月，國務院辦公廳發布《關于成立三西（河西、定西、西海固）地區農業建設領導小組的通知》（黃征學和潘彪，2021），開始實施“三西”扶貧開發計劃。1983年，針對“三西”地區嚴重干旱缺水而無法維持正常生活的情況，實施“三西吊莊移民”扶貧。繼而根據群眾自愿原則，形成了縣內吊莊和縣外吊莊的移民模式，取得了較好的經濟、生態效益，開啟了搬遷扶貧的先河。隨著“三西”扶貧搬遷的順利開展，國家積極采取有效政策進一步加速改革開放進程。1994年4月，國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》（中華人民共和國國務院新聞辦公室，2021），要求力爭用7年時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。其中，文件明確指出地域偏遠、交通不便、生態失調、文化教育落后、經濟發展緩慢的中西部地區是扶貧攻堅計劃的主戰場，對于生態條件特別惡劣、自然資源特別貧瘠的地區，采取開發式移民進行扶貧，這就為易地搬遷提供了基本路徑參考。隨后，中西部省份借鑒“三西”扶貧經驗，制定并出臺了搬遷政策和文件，對移民對象、安置地區等做出相應規定，同時《中共中央國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定（1996）》等文件都提及開發式移民。

（二）試點推廣階段（2001-2010年）

中央和地方協同的深化使得易地扶貧搬遷工作從一個政策方向逐步轉換為一項有計劃推行的系統工程。在深入總結扶貧工程實施以來的經驗和教訓后，《中國農村扶貧開發綱要》要求易地扶貧搬遷工作“在搞好試點的基礎上，制定具體規劃，有計劃、有組織、分階段地進行”。2001年，原國家計委將易地扶貧搬遷工作納入國家層面，予以統籌部署和支持，并將貴州、寧夏、云南和內蒙古四省（區）確定為易地扶貧工程試點。通過實施試點工程，搬遷群眾收入渠道逐步拓寬，安置區生活條件明顯改善，促進了人與自然協調發展，試點工作取得較好成效。2006年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出，“對生存條件惡劣的貧困地區，實行易地扶貧”。2007年，《易地扶貧搬遷“十一五”規劃》對扶貧開發工作做出了詳細指導，針對現有困難提出應對之法，計劃搬遷貧困人口150萬人。《易地扶貧搬遷“十一五”規劃》的出臺，意味著我國易地扶貧搬遷上升為國家層面的工程項目，得以重視并逐步推廣。

（三）全面推進階段（2011-2015年）

經過長期易地扶貧搬遷，我國脫貧成效明顯，但仍未從深層次解決貧困地區發展問題。2011年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》將易地扶貧搬遷工作納入國民經濟和社會發展計劃，不斷加大扶貧攻堅力度。同年，國務院頒布《中國農村扶貧開發綱要》，首次將扶貧搬遷與推進城鎮化、工業化相結合，有條件的地方引導向中小城鎮、工業園區移民。2012年，《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》對未來五年移民工作進行總體規劃，統籌就業創業和產業扶貧，爭取完成240萬貧困人口的易地搬遷任務。隨后，國家發改委為大力支持搬遷工程，確保穩定資金來源，設立了中央預算內投資專項（童章舜，2019）。至此，具有中國特色的易地扶貧搬遷政策體系初步形成。

（四）脫貧攻堅階段（2016年-至今）

易地搬遷進入新階段后，各地扶貧工作以有計劃推進為主，拉開了新時期易地扶貧搬遷工作的序幕。2016年，《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》以精準貧為統領，通過“挪窮窩”“斷窮業”“拔窮根”，計劃五年內對近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，為新一輪搬遷工作提供了行動指南（王鑫，2018）。此后，國務院扶貧辦和有關易地搬遷任務的22個省（自治區、直轄市）按照中央政府的統一部署，共同推進新時期搬遷工作，逐步建立政策和制度體系。2018年，國家發改委制定并頒布《中國易地扶貧搬遷政策》，更好地闡釋了新時期搬遷政策。2019年是“十三五”時期易地搬遷的決戰之年，十部門聯合印發《關于進一步加大易地扶貧搬遷后續扶持工作力度的指導意見》，明確了當時和今后一個時期做好易地扶貧搬遷后續扶持工作的總體要求、主要目標、重點任務和支持政策，尤其包括社會融入、產業就業、權益保障等工作。2020年是“十三五”易地扶貧搬遷的圓滿收官之年，更是鞏固提升之年，有力助推了鄉村振興戰略和新型城鎮化進程。

圖1 我國易地扶貧搬遷政策演進歷程

三、易地搬遷現狀分析

（一）易地搬遷宗旨

2015年11月，習近平在中央扶貧開發工作會議上指出，生存條件惡劣、自然災害頻發的地方，通水、通路、通電等成本很高，貧困人口很難實現就地脫貧，需要實施易地搬遷（郇慶治和陳藝文，2021）。按照黨中央、國務院決策部署，2015年11月，國家發展改革委、國務院扶貧辦等部門啟動實施新時期易地扶貧搬遷工程，計劃在“十三五”時期，對生活在“一方水土養活不了一方人”地區的約1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷（國家發展改革委，2021），通過“挪窮窩、換窮業”，幫助他們“拔窮根”，實現搬得出、穩得住、能脫貧、可致富。

（二）易地搬遷規模

“十三五”以來，中央有關部門加大投入，相關部門協同聯動，為易地搬遷工程順利的開展提供了堅實的保障。負有搬遷任務的22個省（區）精心謀劃、統籌部署、有力推進，將易地搬遷作為解決深度貧困的突破口。2015年，在前期調研的基礎上，設計項目方案，籌集工程資金，拉開了易地搬遷的序幕；2016年，各級部門按照項目方案統籌推進，項目建設全面啟動；2017年，對政策執行不到位或存在誤區偏差的地區進行監督指導，避免造成方向性問題；2018年，當年完成280萬人、累計完成870萬人住房建設任務，項目建設進入高峰期（國家發展改革委，2021）；2019年，基本完成“十三五”建設總任務，易地搬遷工作重心逐漸向后續扶持轉變；2020年，960多萬搬遷群眾全部脫貧，高質量完成了“十三五”建設任務。經過長期實踐經驗的累積，我國“易地搬遷”已經呈現多種類型和方式。從搬遷類型來看，分為整體搬遷和分散搬遷，就地搬遷和異地搬遷。從安置方式來看，有在產業園區、新城鎮社區、旅游服務區、新農村社區安置，也有插花式安置和投靠親友等安置方式。

表1 “十三五”各省（市、自治區）易地搬遷貧困人口數量分布 單位：萬人

（三）易地搬遷成效

五年多以來，各省堅守易地搬遷工作初衷，嚴守政策底線，為打贏脫貧攻堅戰、實現鄉村振興戰略做出積極貢獻。

1.居住條件實現質的飛躍。各省（區）以改善貧困戶居住條件、發展條件為目標，堅持因地制宜、科學布局，充分利用城鎮保障性安居工程、工業園區、條件較好的中心村等，采取集中安置和分散安置相結合的方式進行。“十三五”期間全國累計建成集中安置區約3.5萬個，建設安置住房266余套，總建筑面積2.1億平方米，人均住房面積20.8平方米（國家發展改革委，2021）。搬遷群眾從原本居住的危房，搬進了安全牢固、分區合理、功能齊全的安置區，極大改善了生存居住條件。

2.生活條件得到全面改善。在建好搬遷安置區的同時，配置相應水電、綠化等基礎設施，新建老年服務中心等公共服務設施，確保安置區移民享受基本公共服務。“十三五”期間，累計建設道路8.9萬公里、垃圾處理設施5.6萬個、污水處理設施5萬個；新建或改擴建學校6100多所、醫院等衛生服務中心1.2萬多所、社區養老設施3400余個、文化活動場所4萬余個（國家發展改革委，2021）。以“搬得出、穩得住、能發展、可致富”為宗旨，有效改善了搬遷群眾生產生活條件。

3.就業創業前景更加廣闊。就業創業服務是幫助搬遷群眾有就業、能增收的重要舉措，也是易地搬遷后續工作的重要內容。各省（區）在安置區公共服務設施中配套建設就業服務機構，通過設立就業創業服務站、服務窗口，切實保障有勞動能力的貧困人口有就業機會；整合農業、扶貧等部門政策資源和培訓機構力量，對搬遷群眾開展技能培訓；在集中安置點推送就業信息，加強東西部扶貧協作、對口援助等方式，加大勞務輸出力度，拓寬就業渠道。截至2020年底，組織全國建檔立卡戶外出務工392.83萬人，開發公益性崗位安排就業43.1個，依托周邊龍頭企業帶動就業6.84萬人（國家發展改革委，2021）。

4.社區管理質量優化提升。堅持問題導向，圍繞易地搬遷后續扶持“五個體系”建設要求，各省（區）積極探索社區管理工作體系，努力為搬遷群眾打造宜居環境。依托配套基礎設施，實現3.5萬個安置區社區管理服務全覆蓋，為搬遷群眾打造集生活、娛樂、醫療、教育于一體的生活圈，實現群眾生活品質全面提高。

5.鄉村振興作用逐步顯現。“十三五”易地搬遷期間，不僅建設了數百萬套安置住房，還配套建設了一大批水、電、路、氣、網等基礎設施，新建和改擴建了一大批教育、醫療、文化、養老等公共服務設施，布局建設了一大批配套產業就業項目，為搬遷群眾逐戶落實后續扶持措施，實現了住有所居、幼有所育、學有所教、病有所醫、老有所養、弱有所扶。按照“搬遷一個村寨、發展一個園區、打造一個景區、激活一個集鎮、脫貧一批群眾”思路（國家發展改革委，2021），每個省份都涌現出一批具有鄉村振興示范作用的安置點，為實現鄉村振興戰略打下了堅實基礎。

6.生態環境壓力得到緩解。搬遷群眾從生態環境脆弱、自然災害頻發的區域搬至生活條件較好的安置區后，通過實施退耕還林還草、生態環境修復、土地復墾等措施，緩解生態環境壓力，實現“增綠增收互促、生態與生計”的目標，做到了易地搬遷脫貧和生態保護發展雙贏。“十三五”期間，全國復墾復綠就宅基地100多萬畝，建立了生態修復新格局。

7.黨群關系更加密切融洽。以易地搬遷社區基層黨組織為基礎，以需求為引導，積極發揮黨建引領作用，新建基礎黨組織2.1萬個，實現基礎黨組織全覆蓋。通過將搬遷群眾中的黨員納入社區黨組織管理，多渠道、全方位、多方式組織黨員參與社區治理，成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、團結黨員群眾的孵化地，增強安置區的凝聚力和戰斗力。

四、易地搬遷后社會融入困境

作為“五個一批”精準扶貧的重要工作舉措，“十三五”易地扶貧搬遷為促進貧困地區高質量發展打下了基礎，同時為打贏脫貧攻堅戰、實現第一個百年奮斗目標做出了貢獻。但與此同時，新時期易地搬遷工作大規模開展，牽涉人口眾多、任務繁瑣艱巨，是一項復雜的工程。隨著“十三五”搬遷工作的圓滿完成，易地搬遷也開始轉入“穩得住、能致富”階段，分散居住的約1000萬貧困人口聚居搬遷至新環境，社會融入面臨新困境。

（一）經濟融入困境

搬遷后，移民日益增長的物質需求同現實情況存在偏差，易地搬遷并非能解決所有問題，移民生計可持續仍然是巨大的挑戰（閤小操和陳紹軍，2021）。從業機會缺乏。搬遷群眾遷至新社區后，會因交通不便、距離過遠等原因放棄了原先地區的工作。這就意味著家庭收入大大削減，日常開支過大，生活水平下降。雖然當地政府在就業扶持上出臺了相應政策，但就業需求仍遠遠高于提供的工作機會，大部分搬遷群眾處于待就業狀態。就業水平受限。搬遷群眾因年齡、知識水平等原因，很難從事較高水平的工作，從事的工作大都是政府提供的具有過渡性的公益性崗位，職業層次偏低，不足以支撐家庭開銷，可持續發展缺乏保障。

（二）文化融入困境

文化融入表現在言語溝通、文化活動的參與、文化交流等多個方面。中國社會是一個明顯的人情社會，而語言、文化環境又是維系人情的關鍵要素。矛盾沖突頻發。搬遷群眾由于價值觀念、風俗習慣的差異，不僅讓日常溝通交流成為困擾，還會造成矛盾沖突，影響社區相互融合。活動參與度低。安置區會舉辦社區活動，但因群眾興趣、習俗不同而導致眾口難調，加之活動形式單一，缺乏創新，參與活動的積極性不高。

（三）行為融入困境

中國傳統鄉村是差序格局的熟人社會（費孝通，2005）。搬遷前，移民生活在傳統村落中，鄉土社會中空間邊界較穩定，社會同質性和集體意識強，形成真正意義上的“社區共同體”（鄭娜娜和許佳君，2019）。易地搬遷使得群眾遠離賴以生存的自然環境和社會環境，在面對全新的生活環境后，對搬遷群眾能否適應社群變化做出了考驗。鄰里關系冷淡。從散居到聚居、從活動空間到固定區域，從某種程度上限制了搬遷群眾的空間流動，搬遷群眾與安置區群眾或當地居民的互動來往較少，幾乎不存在串門現象。社交圈子縮小。搬遷群眾因距離與原先親朋好友的往來頻率降低，也沒有機會去認識結交當地居民，長期囿于自身狹窄的社交圈，久而久之與社會產生隔閡。

（四）身份融入困境

環境應激理論認為，環境的許多因素都可以引起個體的反應，光、水、植物、山體及賞心悅目的建筑能喚醒人們內心的美好，產生正面的應急效果；當然像醫院、養老院、污濁的環境等會讓人產生一種消極的心理應激（保羅等，2009）。易地搬遷給群眾帶來積極心理影響的同時，也會帶來消極影響。身份認同模糊。雖然改變了居住環境，但不少搬遷群眾認為自己仍是農民，對社區居民的新身份認同度不高。社區歸屬感低。由于“遷出地管林和地，遷入地管人和房”的現實情況，部分搬遷群眾在戶籍原地發展產業，在新社區生活，“兩頭跑”現象普遍存在，缺乏社區歸屬感。

五、易地搬遷后社會融入實踐路徑和保障機制

（一）實踐路徑

1.經濟融入。一方面完善信息發布機制，拓展就業渠道。立足自身產業支撐，加強社會支持網絡的應用，整合有效資源和招聘信息，建立線上線下市縣、省外等知名企業就業崗位信息發布機制。創新勞務輸送服務，落實勞務補貼政策，打造當地特色勞務品牌，重點培育電商、鄉村物流、等新產業新業態，促進搬遷群眾充分就業。另一方面建立就業幫扶政策，將穩定就業作為后續社會融入的關鍵舉措。易地搬遷群眾在搬遷后改變了謀生方式，生存技能薄弱，在安置區屬于弱勢群體。通過勞務輸出、技能培訓、以工代賑等就業幫扶政策，在全面摸查就業底數的前提下，整合當地資源和區位優勢，確保有勞動能力的搬遷群眾充分就業，構建“市有基地、縣有園區、村有車間、戶有工坊”的就業體系。

2.文化融入。一方面要移“壞風”易“陋俗”，提升群眾內在涵養。通過指定“負面清單”的方式，將封建保守、迷信落后等思想列入其中，去除群眾“等要靠”等懶惰想法，摒棄“陳舊病”等丑陋習俗，重塑價值觀念。依據群眾喜好和習慣，通過組建文藝隊、舉辦傳統文化活動等形式，豐富精神文化生活，增強鄰里和諧，實現搬遷群眾思想、文化相融合。另一方面針對安置區治理的突出問題，建立溝通協調機制。通過黨建引領，圍繞“想群眾所想，做群眾所做”，統籌各方力量，收集群眾反映的問題，定期組織召開居委會、物業等多方協調會，針對群眾反映的問題進行分析研判，逐一解決搬遷群眾的煩心事揪心事，不斷加強社區治理能力。

3.行為融入。一方面依據安置點人數和幫扶需求，按梯度設置“一站式”社區綜合服務平臺，依托安置點社區當地居（村）委會，完善搬遷群眾就業、求學、尋醫、物業、咨詢等服務，滿足群眾訴求，使搬遷群眾更快地融入“新生活”。此外還可按照“地企共建、區域互聯”的方式，與周邊學校、醫院、企業等構建“互聯黨建圈”，按照黨員職業、技能特長等要素，組建“紅色手工隊、紅色務工隊、紅色服務隊”，進一步拉近干群距離，為群眾提供貼心服務。

圖2 社會融入機制圖

4.身份融入。一方面將精神鼓勵和物質獎勵相結合，激發群眾參與動力。通過“搬遷群眾+積分制”的方式，對搬遷戶進行獎勵扶助。每月度或每季度進行“最美家庭”、“最美基層干部”等活動評選，在精神上進行鼓勵，營造良好社區環境；在物質上，將積分制與搬遷群眾的切身利益相掛鉤，如用積分兌換相應日常生活用品等方法，在物質上進行獎勵，提供群眾參與社區治理的積極性，讓搬遷群眾真真切切感受到幸福感和獲得感。另一方面建立和完善以自治、法治、德治、數治、善治為一體的的社區治理體系，出臺安置區社區治理行動方案，建立為群眾辦事、有組織議事、有機構管事的管理格局，提高搬遷群眾的歸屬感和認同感。同時在安置區開展心理咨詢服務，引導搬遷群眾正確調節心理壓力，培養情緒調控和社會適應能力，樹立積極的人生態度，進一步促進心理融入。

（二）保障機制

1.堅持黨的領導。堅持黨的領導、強化黨建引領，是完成易地搬遷建設總要求的根本保障。黨的領導是全面的、系統的、整體的，體現在政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域。從黨的百年奮斗歷程來看，加強黨的領導，黨的事業就會取得不斷的勝利。實踐證明，自全國易地搬遷工作啟動以來，各省（區）只有始終堅持把黨的領導、黨的宗旨貫穿始終，強化黨建引領，充分發揮黨組織統攬全局的作用，才能有決心有魄力打響脫貧攻堅總戰役，才能有組織有安排動員各級部門解決根深蒂固的難題，才能有秩序高質量完成階段性任務。這也充分體現了中國共產黨是中國特色社會主義最本質的特征，生動詮釋了中國共產黨是中國特色社會主義制度最大的優勢。

2.強化頂層設計。強化頂層設計、堅持系統思維，是高質量推進易地搬遷工程的首要前提。易地搬遷是一項涉及領域廣泛的社會工程，只有進行充分的理論準備和組織保障，系統謀劃、分析掌握搬遷的痛點和難點，制定清晰且具有操作性的實施路徑，才能確保各項工作在正確的方向和道路上開展。我國自易地搬遷工程實施以來，經歷了地方探索、試點推廣、全面推進、脫貧攻堅四階段，也正是在黨中央有系統有組織地制定了各個階段扶貧計劃的戰略下，創新推進舉措，狠抓政策落實，保障高質量完成易地搬遷工作任務，走出了一條具有中國特色的易地扶貧搬遷道路。

3.堅持問題導向。堅持問題導向、抓緊薄弱環節，是有效破解地區深度貧困的關鍵方式。作為脫貧攻堅的“頭號工程”和標志性工程，易地搬遷對搬遷地區新型城鎮化建設和鄉村振興戰略的實施做出了重要的貢獻，是有效阻隔貧困代際傳遞的有效手段。易地搬遷成效如何，最終要靠解決問題來體現，要靠發展效果來驗證。回顧易地搬遷歷程，各省（區）始終堅持問題導向、查漏補缺，集中力量解決最迫切、最要緊的問題，搬遷工作取得了顯著的成效。堅持問題導向，舉一反三，圍繞薄弱環節，提升搬遷工作的精準度，堅決打贏易地搬遷攻堅戰，真正做好易地搬遷“后半篇文章”，為鄉村振興戰略的全面實現交出一份亮眼的答卷。