社會政策推動農村困難群體共同富裕問題研究

程麗琴

摘要：推動農村困難群體共同富裕是全體人民共同富裕的內在要求。在中國貧困治理軌跡遷移、社會政策制度重心轉變等現實境況下，實現農村困難群體共同富裕尚存在政策覆蓋主體范圍狹窄、政策分布領域不均、政策訴求渠道單一、政策實施效能不高等客觀問題。完善相應社會政策體系，要堅持將科學民主原則貫穿社會政策的制定過程、倡導多元社會力量參與社會政策的實施過程、規范基層工作隊伍保障社會政策的執行過程、嵌入數字技術賦能社會政策的落實過程、提升困難群體自助救濟能力激活社會政策的造血能力，匯集各方面力量推動農村困難群體共同富裕。

關鍵詞：社會政策 農村困難群體 共同富裕 實踐路徑

*基金項目：本文為國家社會科學基金項目“鄉村振興戰略賦能農民持續增收的機制構建研究”（22BKS142）的階段性研究成果。湖州市哲學社會科學規劃預立課題“全面建成小康社會相對貧困治理的制度形塑”。（23hzghy179）的階段性研究成果。

實現全體人民共同富裕是中國式現代化的重要特征。推動實現共同富裕不僅是經濟問題，亦是重要的社會政治問題。這意味著在建設中國式現代化的過程中，既要不斷提升經濟效率擴大經濟總量，也要保證公平的社會環境關注弱勢群體的利益分配，如此方能更好地推動實現共同富裕。社會政策作為實現以共同富裕為價值內核的中國式現代化的基本制度安排，在解決現代化進程中的社會問題、增進國民福祉等方面發揮著關鍵作用，構成了社會治理層面的基本框架。2019年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上強調，“宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底”。“社會政策要托底”，意味著社會政策的核心功能就在于維護社會的公平正義，尤其是在減輕困難群體的生活負擔、提振困難群體的內生動力等方面要發揮兜底功能。對于農村困難群體而言，他們不僅屬于社會中的弱勢群體，且由于農村地區的主客觀條件的限制，其生存和發展的資源和機會相對受到更多限制。習近平總書記在黨的二十大報告中特別指出，“加強困難群體就業兜底幫扶……使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會。”新時代建立農村困難群體實現共同富裕的社會政策體系，既要有對當前基本發展狀況的宏觀掌控，明晰既有農村社會政策體系的內在邏輯，也要在既定政策體系的基礎上依據社會發展形勢的變化，對其中亟待完善的部分進行系統性重建，充分發揮社會政策體系在開展社會救助、保障困難群體、消弭社會張力與促進社會團結中的工具性作用，推動實現困難群體，尤其是農村困難群體在經濟社會精神生活上的共同富裕。

一、社會政策推動農村困難群體共同富裕的現實基礎

（一）治理軌跡遷移：從消除絕對貧困到相對貧困治理

2020年底，我國脫貧攻堅取得全面勝利，歷史性地消除了絕對貧困，開啟了邁向實現共同富裕為目標的現代化新征程。但絕對貧困的消除并不意味著反貧事業的結束。黨的十九屆四中全會提出，要建立解決相對貧困治理的長效機制，這標志著我國扶貧工作已從消除絕對貧困轉向相對貧困治理，構建解決相對貧困的長效機制成為新階段進行反貧困斗爭的主要方向。農村相對貧困治理是我國相對貧困治理的重點，而農村困難群體因其在生存需求、個體（家庭）發展能力上處于相對弱勢，因而成為農村相對貧困治理的重要攻關領域。民政部統計數據顯示，我國農村困難群體的數量龐大，截至2021年底，我國農村低保對象為3475萬人，殘疾人數量超過了8500萬人。黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規模巨大的現代化，同時也是全體人民共同富裕的現代化。農村困難群體的貧困治理既是相對貧困治理的重要組成，也是實現全體人民共同富裕的必然要求。新的發展階段，農村困難群體貧困治理面貌發生了重大轉變，必須在治理理念、治理政策、治理方法上進行系統性變革。社會政策在農村困難群體相對貧困治理中應充分發揮其保障性、引導性、積極性等重要作用。

（二）制度重心轉變：經濟型到共同富裕型的社會政策

我國社會政策體系發展至今，有其獨特的演進歷程。新中國成立后，我國工作重心逐步轉移到社會主義事業建設上，至1978年，我國在社會政策上初步形成了一手抓經濟生產、一手抓社會事業建設的總體形態。在此階段的農村社會政策體系建設上，我國推行了五保制度、合作式醫療制度，以滿足農民的基本醫療需求，彰顯了社會主義制度保障公民社會權利的優越性，被世界衛生組織譽為“發展中國家群體解決衛生經費的唯一范例”。但這一時期的社會政策建設總體處于制度體系初創階段，主要還是以服務經濟建設為目標，這與傳統社會政策所認為的社會政策的有效性取決于“是否有利于經濟增長”的觀點是大致相仿的。改革開放后至黨的十八大，經濟社會的迅速發展推動了社會政策體系的重構，初步建立了以社會保險為核心的社會政策體系。2010年出臺的《中華人民共和國社會保險法》，標志著我國社會政策邁入了法治化發展軌道。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發展思想，在打贏脫貧攻堅戰、全面推進鄉村振興中取得重大進展。2017年3月，我國發布了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》，規定了包括公共教育、就業創業、社會保險等領域在內的81個項目，以保障全體公民能夠以最大程度獲得公平、平等的基本公共服務。總體而言，新時代的社會政策體系已開始朝著共同富裕型社會政策體系轉變，無論是在政策數量抑或政策的價值選擇上都已超越了傳統的社會政策體系。在共同富裕目標的指引下，以社會保障、社會救助、社會福利為核心的社會政策體系逐步完善，針對農村困難群體共同富裕的社會政策亦開始朝著穩態均衡的方向發展。2021年，國家頒布實施了包括耕地地力保護補貼政策、農業保險支持政策、鄉村特色產業發展支持政策等在內的69項強農惠農富農政策；2022年，按照“保供固安全、振興暢循環”的工作定位，國家在糧食生產、耕地保護、農業全產業鏈等十個方面繼續出臺了多項社會政策，農村社會政策體系在系統性、規范性上有了實質性拓展。

二、社會政策推動農村困難群體共同富裕的客觀問題

新中國成立70多年以來，黨和政府始終重視保障和改善農民生活水平，在增進民生福祉上取得了舉世矚目的成就。隨著鄉村振興戰略的深入推進、共同富裕和相對貧困治理工作的不斷開展，相應的農村社會政策體系建構仍存在較大完善空間。

（一）社會政策覆蓋主體范圍狹窄

當前，我國農村社會政策主要還是針對自然性弱勢群體，對于其他類型的困難群體并未實現全覆蓋。學界對于“困難群體”概念的界定尚未統一，但從其所涵蓋的一般主體范圍而言，困難群體應當包含由自然性、生理性和社會性因素所產生的貧困人群，如農村老年人、孤兒、殘疾人、失業者等，這些困難群體就共性特征而言都屬于脫貧不穩定或邊緣易致貧的相對貧困人口。但囿于目前社會政策核準機制建設的水平，對于困難個體、家庭的認定和評估還存在一定的限制，社會政策對于全部類型的困難群體認定和評估的科學性還需提升。例如，因社會性因素所產生的農村失業群體，在社會保險問題上，常常面臨不受保的問題。一些因自然性、社會性原因，而由農村流動到城市進行打工就業的農村困難群體，因存在非正規、非制度就業的問題，既無法享受扶貧幫扶，也無法享受完整的城市社會保障，在一定程度上更加劇了其困難程度。黨的二十大報告中指出，“（要）健全就業公共服務體系，完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶。”就業是最基本的民生，制定社會政策應在農村困難群體就業保障問題上確立更加科學的認定和評估標準，涵蓋更廣泛的群體。

（二）社會政策保障領域分布不均

當前的農村社會政策保障內容主要涉及基本生活保障，即以最低生活保障為標準進行社會救助，但對于就業、教育、醫療、服務性保障等領域的保障項目與保障資源供給則有待完善均衡。共同富裕既是人民群眾物質生活的富裕，同時也是精神生活的富裕。進入新時代，隨著經濟社會的不斷發展，人民對美好生活的向往已經不局限于基本物質生活的滿足，在公平正義、民主法治、安全環境等領域也提出了更高的要求。社會主要矛盾的質性變化，也將引致民生保障的內涵發生深刻的改變，事實證明，在農村困難群體的社會政策訴求中，醫療資源、教育資源、宜居環境的政策保障需求明顯增強。然而，在醫療救助方面，由于相對貧困群體具有復雜性和隱蔽性，導致醫療幫扶對象的識別存在較大困難，醫療救助申請速度慢，而大病救助門檻較高也常常導致日常醫藥費不在報銷范圍之中，為農村困難群體接受醫療服務帶來額外負擔。在此情境下，社會政策的內容結構也應發生相應變革，推動社會政策內容從生存型向共同富裕型的轉變。

（三）困難群體利益訴求渠道單一

在社會政策的全過程中，利益表達是社會政策的起始環節，也是關鍵性環節，有效的利益表達才能夠使社會政策更好地實現公共利益。當前，農村困難群體的利益訴求渠道主要局限于政府的主動發現和自身主動向政府提交困難幫扶申請，而這樣的利益表達方式在很大程度上無法真實、準確地表達農村困難群體的切實利益需求。其主要原因在于：其一，社會政策宣傳力度不夠，農村政策宣傳方式主要依靠口頭告知，互聯網和其他新媒體的社會宣傳性不足，導致困難群體對于無實質資金幫扶的政策沒有主動了解的意愿；其二，農村困難群體的成員構成中不乏教育文化水平相對較低的人員，出于自身知識文化水平、社會弱勢群體地位的考量，部分困難群體不愿主動向政府尋求幫助，或在其利益訴求表達失敗后，容易產生不愿意再次表達自身利益訴求的畏懼心理。利益訴求渠道的單一性，將會降低農村社會政策的實效性，對困難群體的脫貧解困產生不利影響。

（四）社會政策實施效能有待增強

從社會政策實施參與上看，當前農村困難群體幫扶的主體以政府部門為主，其他社會個人或團體的參與度明顯不足，無法充分有效集聚社會資源與力量，對農村困難群體幫扶力度仍有較大提升空間。從社會政策實施對象來看，農村困難群體的產生除了自然因素之外，還有許多偶發性的因素，如經濟、就業、家庭變故等，而基層政府在摸排困難人員時則經常面臨人力不足、條件受限等境況，這就使得基層工作人員在執行政策時無法準確掌握對象群體。從社會政策實施的后期反饋來看，社會政策實施后則是有“返困”現象的發生，社會福利、社會保險、社會救助在一定程度上能夠緩解農村困難群體的貧困程度，但僅僅依靠政策的幫扶并不能從根本上實現共同富裕的目標，社會政策如何有效激發困難群體的內生動力，提升困難群體的自我造血功能是亟待解決的問題。綜合而言，在社會政策實施過程中的諸多現實性問題，導致了社會政策實施效能仍有待增強。

三、社會政策推動農村困難群體共同富裕的突破路徑

（一）堅持科學民主原則貫穿社會政策的決策過程

社會政策在其目的性上，是為了通過政策的實施，解決民生問題，實現社會的公平正義。要堅持將科學性、民主性原則貫穿社

（二）引導多元社會力量融入社會政策的實施過程

根據馬克思市民社會理論，市民社會自主性的直接結果就是社會多元化的組織力量參與社會公共政策的決策與實施，多種利益群體與政府公權力互補，共同行使某些管理職能。農村困難群體共同富裕的社會政策體系建設，必須充分動員社會各方力量，共同發展，合力形成跨區域、多元主體共同參與的治理體系。第一，要健全社會政策參與機制，暢通參與渠道，充分調動社會組織的公益力量。解決社會民生問題，僅僅依靠政府主體是遠遠不夠的，社會組織的公益力量在共同富裕進程中扮演著不可忽視的重要角色。社會組織的公益力量并不局限于體量龐大的企業組織、公益機構，數量眾多且活躍度較高的志愿者組織亦可以參與到農村困難群體幫扶中來。2019年，我國有7181.96萬活躍的志愿者，有116.36萬家志愿服務組織參與了志愿服務活動。在幫老、助殘、扶貧濟困、社區服務等領域為困難群體帶去了直接的幫扶，彌補了市場和政府在幫扶過程中存在的不足。社會政策應發揮積極的引導作用，引入企業、志愿組織等社會力量參與政策實施過程。第二，積極引入媒介的宣傳監督力量，發揮媒介“第四種權力”的功能。近年來微博、抖音、快手APP等網絡媒體發起的社會正能量活動，實時幫扶農村困難群體，產生了較大的社會反響。媒介的持續關注，能夠有效發現農村困難群體的真實利益訴求，監督基層政府積極落實政策并解決困難群眾實際問題，提升社會政策實施成效。

（三）規范工作人員隊伍保障社會政策的落地貫徹

基層工作人員是直面困難群眾的社會政策執行者，其素養高低決定了社會政策的實際實施成效。高效的基層工作人員隊伍是精準落實農村社會政策的重要基礎。當前，部分農村基層工作人員不足，素養不高、隊伍管理模式不科學等問題，制約著農村社會政策發揮實效。首先，要注重提升農村基層社會工作者基本能力與素養。就專業能力角度而言，可以通過“三社聯動”的創新模式，即以農村社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐，推動社會工作人員提升社會服務水平；就職業情感認同角度而言，扎根農村的社會工作者在日常生活中需要處理各種碎片性、細節性、多樣性的與農村困難群體利益相關的事物，紛繁復雜的農村社會工作事務容易使人產生對自身工作價值的質疑。增進農村社會工作者對職業情感的認同，可以通過“黨建引領+政策激勵”的方式，例如開展相應的黨日活動，倡導社會工作者對個人工作進行覺察和反思，在踐履農村社會工作責任中不斷回顧初心，找尋前進的力量。其次，在管理制度上，要設立嚴格社會工作規章制度。各級社會工作單位要依據管理制度，從實際情況出發，設置合理、細化的工作條例，以保障社會工作者順利開展工作。尤其在考核過程中，要對社會工作的全過程進行考核，如服務指標、服務過程、服務質量、服務滿意度等評估，并對社會工作積極性較低的單位、個人進行通報批評。最后，在激勵機制上，要制定出臺社會工作人才薪酬指導政策，建立合理的薪酬制度，完善獎勵政策，切實改善社會工作人才的工資收入、福利待遇和工作條件。對在促進困難群體共同富裕的社會工作中取得巨大成效的先進典型，要加大宣傳力度，以激發廣大社會工作人才的工作熱情和創造潛能。

（四）數字技術賦能強化社會政策的實際成效

數字時代的來臨，帶來了人工智能、區塊鏈、云計算、大數據和“互聯網+”融合而成的技術場景，為促進相對貧困治理提供了豐富的技術解決方案。但就目前的數字發展現狀而言，城市的數字化優勢明顯優于農村地區，在農村地區亦應充分利用數字技術賦能社會政策實施，讓農村困難群體共享數字紅利，更好地助推農村困難群體共同富裕。首先，通過數字技術催生農村新興產業，為更好地保障農村困難群體就業創業提供新契機。在農村困難群體中不乏因個體能力、家庭牽絆或鄉土情結等因素不愿離開家鄉土地進城謀求新發展的農村居民，因此在其就業、創業和家庭增收上有所限制。而新興產業依托電商、互聯網、新媒體等數字手段能夠為農村困難群體帶來許多新型就業崗位，如快遞驛站、新農村網絡代言人、電商模特等，這些新型就業崗位實現了農村困難群體就地就業，同時也為鄉村振興注入了新動能。其次，廣泛組織數字技術培訓，為提升農村困難群體數字素養、數字技能水平提供平臺。要通過社會政策引導，加強基層公共數字文化服務體系的建設，為農村地區輸送數字文化資源，積極鼓勵參與數字技能的線上線下培訓，從根本上促進農村困難群體的思想觀念更新，改變該群體的數字技能結構，緩解其受困程度。最后，通過數字技術賦能監測機制，鞏固社會政策實施成效。在社會政策推動農村困難群體共同富裕的反饋階段，可以通過大數據監測手段進行信息匯集。近年來，受國際形勢復雜性、新冠疫情反復性的影響，國內就業情況較為嚴峻，各地困難群體數量有所增長。提高社會政策對困難群體救助幫扶的及時性與有效性，必須強化對困難群體發生以及“返困”人口監測。建立基于大數據技術的困難群體數據庫，通過對困難群體家庭收入的監測，采取“一事一議”“對口支援”方式，解決急難個案。

（五）擢升自助救濟能力激活社會政策的造血能力

事物發展是內外因共同作用的結果。社會政策不僅要優化農村困難群體共同富裕的外部條件，也要激發其內生動力，為弱勢群體自身培育造血功能。其一，要積極推動農村困難群體的“韌性”家庭建設。困難群體自身家庭往往存在如下問題：家庭成員構成中，往往缺少有能力負擔家庭支出的成員；家庭氛圍較不和諧，成員之間缺乏必要的相互支持；家庭成員空間上的分離，使得家庭成員之間缺乏有效溝通，困難家庭成員不能獲得及時的幫助。因此，要使困難群體走向共同富裕，還須實現困難群體家庭功能的強化，特別是要加強家庭成員之間的互相支持和扶助。強化困弱群體的家庭功能，要以社會政策的幫扶為基礎，積極推動“韌性家庭”的建設。具有“韌性”的家庭不僅能夠有效管理壓力事件，家庭成員也能夠運用逆境重新塑造自我。可以通過社區、村委會的組織、走訪、疏導等方式，幫助制定和實施支持家庭整體能力發展的家庭政策，為困難家庭的弱項給予物質或精神支持，引導困難家庭發揮正常功能。其二，要積極引進鄉村產業激發農村困難群體發展的內生動力。習近平總書記曾多次強調，發展產業是實現脫貧的根本之策。要堅持發展鄉村產業，以農村困難群體與各類市場主體的利益聯結機制的挖掘、建構和發展，推動益貧性市場環境的建設。以社會政策支撐產業發展，促進困難群體就地就業，是困難群體實現自助救濟、自主發展的長遠之計。依托產業的發展形成擺脫貧困的“造血機制”，還將擴大社會政策的覆蓋面，惠及更多的困難群體。目前我國產業扶貧政策已能夠直接覆蓋大多數的農村困難群體，通過直接參與種植業、養殖業、加工業等方式，實現農村困難群體就業增收。近幾年，隨著電商直播的興起，還形成了一系列產業聯農帶貧的有效模式，這一模式使得流量變成“新農資”，直播成了新農事，直播售貨成為農民持續增收的新支撐。

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（作者單位：1東南大學2浙江生態文明干部學院）

責任編輯：李政