四個區分：海南封關運作冷思考

常修澤

最近，中國海南2025年“封關運作”一事，引起國內外輿論密切關注，尤其是國內產業經濟界，社會其他各界更是議論紛紛。有人說“封關運作”后，海南島將予“封閉”如何如何；也有人說，“封關運作”后，海南將稱為會成為“第二個香港”，等等。這就提出一個嚴肅問題：究竟怎么把握2025年海南封關運作這一“新事物”，這既涉及一系列實際問題（特別是國家有關政策問題），也涉及有關開放理論問題和戰略問題，命題復雜。

從去年（2022年）10月到今年（2023年）3月下旬，筆者在海南五個月研究期間，除參加幾次有關自貿港理論研討會和相關課題評審會之外，還特意對海口、三亞、樂東以及其他地方做了一些實地調查，包括考察與封關運作相關的一些工程項目，引發對封關運作問題的思考，形成一些看法，現提出來討論。

討論海南封關運作，筆者總的觀點是，視野要開闊，不應僅僅著眼于海南島這個小格局，應該從整個中國乃至于國際這個大格局來研究。為什么？因為當今人類面臨三化，即市場化、國際化、信息化（或稱數字化）。這“三化”對下一步海南自貿港發展的影響是很深刻的，要用市場化、國際化、信息化的視野來看海南封關運作之事。

筆者調查發現，對于封關運作，現在島內存在兩方面的“誤解”：一方面，有人以過去那種封閉性的經濟模式來看待海南；另一方面，過于夸大“離岸”的內涵和范圍，渲染性地宣揚所謂“離岸居民”“離岸資產”，其他種種。

對此，在調研基礎上，筆者逐漸形成“四個區分”的觀點。

第一個“區分”，對于香港和海南，建議把政治模式和經濟模式“區分”開來。海南與香港有什么區別和聯系？從政治層面來講，應該說是有區別的。因為香港是“一國兩制、港人治港”，政治上是兩種制度。而海南自貿港不是“一國兩制”，這是大家都知道的。但是，從經濟角度來說，筆者覺得海南自貿港的發展應該借鑒香港市場經濟的一些做法和經驗，實行類似香港貿易自由的管理模式。

第二個“區分”，建議把起步模式和目標模式“區分”開來。具體來說，對 “一線放開，二線管住”，特別是后面“二線管住”可以分階段實施。

怎么叫做“一線放開，二線管住”？筆者認為后面這四個字，需要探討的東西還不少。

先說“一線放開”。它是指什么？筆者的理解是指海南島面對中國大陸以外的國家和地區，開放進出口岸（包括航空港）。本人曾調研了海南的幾個口岸，如海口港、三亞港、洋浦港、清瀾港，等等，這是海運的。另外空港，有海口的美蘭機場、三亞的鳳凰機場、瓊海的博鰲機場等。這些地方的海關主要職責是一線的口岸風險監管，如開展口岸公共衛生安全、國門生物安全、食品安全、產品質量安全等管控 （封關后的起步階段也可承擔二線監管職能，下面談）。所謂“一線放開”就指上面所說的沿海和航空港的這些海關。

“放開”什么？就是商品和生產要素，通俗說人財物這些東西都要放開，實現自由流動。當然，所謂人財物自由流動也要在國家法律的允許范圍之內，要防范一些非法的東西，比如毒品、槍支以及其他走私的東西，不能進來。這也是所有自由貿易港要防范的。

除這些法律嚴禁進入中國國內的特別管制商品以及極少數需要征稅的清單以外，其他商品和要素等都可以自由進到海南，這叫“一線放開”。所以，這個地方，一定要用當今人類最高的文明，即最高水平開放的市場經濟的文明來看待這個問題。

至于人們關注的“二線管住”，到底“二線”應該設在哪里，現在有不同的理解。筆者認為，應把起步模式和目標模式“區分”開來。在海南這五個月期間，筆者實地考察了有關地區“二線管住”的一些工程，了解到現在的思路是要把“二線管住”的“二線”設在海南島的海港或航空港，即把“二線”設在海南。現在進展快的地方，已經建設了聯檢大樓等。

以個人理解，這可能是“起步模式”。因為作為一個新生事物，需要摸索，需要實驗，需要謹慎從事、穩步前進。我們應該理解這一做法。何況在相關工程已經開工甚至接近完工的情況下。

但是，從“目標模式”來言，海南自由貿易港在“二線”問題上，應該借鑒香港的做法。注意，香港的“二線”并不是設在香港，其“二線”是設在相關地方的海關。比方說，到北京來，北京的海關就是二線，再比方說到廣東湛江來，湛江的海關就是二線，諸如此類。

之所以提這樣一個“目標模式”的構思，旨在打造中國乃至國際最高水平對外開放的區域，做到比中國任何一個自由貿易試驗區（現在是20個自貿試驗區+1個自由貿易港）的開放度都更高。如果把開放作為一個寶塔的話，海南自貿港應該是“寶塔尖”。

第三個“區分”，建議把人財物中的“人”（指海南居民）與財物適當“區分”開來。

現在，把人財物都統稱為“離岸”的說法不少，特別是“離岸居民”“離岸資產”兩個概念流傳很廣。筆者認為，應該把“人”（這里指海南居民）與“財物”（資產），分別對待為好。設想一下，如果海南現在的1000多萬居民封關后成為“離岸居民”，那他們拿什么護照呢？能拿海南自貿港護照或特別通行證之類嗎？這似乎不太可能。當然，對于海南從海外（國家或地區）引進的人才是應該做到自由流動的，這在政策上已有明確規定，不再贅述。

至于海南現在的1000多萬居民與大陸其他地方的人員，依然按現在的模式進出，本人估計不會有海南自貿港護照或海南自貿港特別通行證之類。這就意味著，封關后，海南與大陸之間往來，還是憑借中華人民共和國居民身份證就可以自由進出。現在大張旗鼓地宣揚所謂“離岸居民”，可能有些炒作成分吧。

第四個“區分”，建議把與資產有關的“離岸賬戶”與“在岸賬戶”區分開來。

除了現在把人財物都看成“離岸”的說法外，近來“離岸資產”概念也比較熱絡。設想一下，封關運作后，海南的全部資產（包括企業資產與居民資產）有可能全部成為“離岸資產”嗎？

企業可能要按照不同的業務，設立不同賬戶分類管理：一個是“離岸賬戶”，（《海南自由貿易港建設總體方案》中已明確要設立“新型多功能自由貿易港賬戶”）從事離岸金融業務；一個是 “在岸賬戶”，從事在岸金融業務。兩者應該是涇渭分明的。將來某一天居民資產是否也可設不同賬戶分類管理呢？可以構思，但要有一個過程，而且過程可能比較長。短期看，海南島范圍內，兩類賬戶將并行很長一段時間。

因此，不論是企業或者是居民，“離岸賬戶”的資產，固然可說是“離岸資產”，然而那些“在岸賬戶”的資產，你能說是“離岸資產”嗎？

總之，從世界大格局和中國開放大戰略考慮，我們可以借鑒香港的一些做法，但把海南自貿港完全打造成 “第二個香港”，涉及問題還比較多。本人只是做些學術的探討。具體政策需要由權威部門作出決定，對此充滿期待。

（作者為中國宏觀經濟研究院教授，博士生導師）