公安機關視角下專門矯治教育制度體系完善

陰永進

寧夏警官職業學院，寧夏 銀川 750021

2021 年正式實施的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）和《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防犯罪法》）宣告了我國施行了60 余年的收容教養制度被專門矯治教育制度所取代。該制度雖改變了公安機關在原先收容教養制度下的全程主導地位，但仍然以啟動主體、決定主體、執行主體等身份存在。該制度規定是否科學完善、具有可操作性直接關系著公安機關依法履職情況。

一、專門矯治教育制度的內涵與價值

（一）制度內涵

專門矯治教育制度是指對實施了《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）所規定的行為，但因不滿刑事責任年齡的未成年人（以下簡稱觸刑未成年人）不予刑事處罰，但經過法定程序可以決定將其收入專門場所矯治教育的一項制度。其作為一種特殊的教育形式，既有別于普通學校教育，也不能等同于司法監所的教育改造手段。

從適用對象上看，專門矯治教育適用于因不滿16 周歲不予刑事處罰的未成年人。理論上包括12 周歲以下實施犯罪行為的未成年人，但對12 周歲以下未成年人適用的正當性存疑。從適用條件上看，經專門教育指導委員會評估同意，在必要時對觸刑未成年人適用專門矯治教育。從適用及解除程序上看，對觸刑未成年人經專門教育指導委員會評估同意，再由教育行政部門會同公安機關作出最后決定。專門學校根據在校表現提請專門教育指導委員會，由專門教育指導委員會向原決定機關提出書面建議，由原決定機關作出是否解除、轉回普通學校的決定。從執行機關與場所上看，專門矯治教育的執行場所為專門學校，在其中采取閉環管理的執行方式。

（二）制度功能

1．保護功能

我國專門矯治教育制度針對觸刑未成年人這一特殊群體，通過實施與原不良生活環境分離，保留學籍并有針對性地開展道德、法治、心理健康和職業技能等教育措施，引導其樹立正確的價值觀念，凸顯我國刑事司法的教育保護功能。

2．刑罰替代功能

《刑法修正案（十一）》有條件地降低了刑事責任年齡，這是我國在充分考慮當前司法實踐和借鑒“惡意補足年齡”理論的基礎上作出的順勢之舉。但此舉并非解決未成年人犯罪的萬全之策，仍存在大量因未達到刑事責任年齡而不承擔刑事責任的觸刑未成年人，對其不能簡單“一放了之”［1］。通過對觸刑未成年人適用專門矯治教育，一方面將其從原有的社會環境隔離，其繼續施行觸刑行為的條件被阻斷，人身自由、生活方式被限制，是必要的懲戒措施，體現了對觸刑未成年人行為的否定性評價。對受害人而言，是撫慰；對社會公眾而言，是防衛。另一方面，對其行為實施教育、矯治，教授知識技能，糾正其不良的行為習慣和價值認知，幫助其重新回歸社會，與刑罰的教育理念是一脈相承的。

二、公安機關在專門矯治教育制度中的職責

（一）決定職責

根據《預防犯罪法》第四十五條第一款，觸刑未成年人在經專門教育指導委員會評估同意后，教育行政部門會同公安機關可以決定對其適用專門矯治教育。據此，專門矯治教育的決定權，由教育行政部門和公安機關共同行使。

（二）矯治職責

根據《預防犯罪法》第四十五條第三款，公安機關、司法行政部門負責未成年人的矯治工作。據此，對納入專門矯治教育、實施閉環管理的觸刑未成年人實施的具體矯治工作由公安機關和司法行政部門共同履行。

（三）解除職責

根據《預防犯罪法》第四十六條之規定，要解除專門矯治教育，轉回普通學校就讀，應當在專門教育指導委員會提出書面建議的基礎上，由原決定機關作出是否同意的決定。而原決定機關即為教育行政部門與公安機關。

三、現行制度缺失對公安工作的影響

（一）實體性問題

1．適用對象年齡下限不確定

本文之前論述中已經提到，專門矯治教育適用于不滿16 周歲不承擔刑事責任的觸刑未成年人，此規定只明確了年齡上限而沒有設置下限。此舉可能會給公安機關的具體執行帶來執行混亂、交叉感染、背離矯治目標等不良影響。

2．適用條件不明確

《刑法》將適用條件描述為“必要的時候”，該表述過于籠統，無法做出準確界定［2］。現行法律規定了適用專門矯治教育的程序但實質適用條件未闡述，專門教育指導委員會應當依據哪些標準進行評估，應考慮哪些方面？如果適用條件非經法定程序形成或有權機關制定，那么專門教育指導委員會的評估意見和公安機關的矯治決定將面臨被害人、被矯治人乃至社會各界的質疑。

（二）程序設計問題

1．啟動程序、決定程序不夠細化

從程序的啟動來看，當發現屬于因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰情形的，是否由公安機關將該案件直接移送專門教育指導委員會進行評估？評估審核期間對該觸刑未成年人該如何安置？從決定程序的運行來看，存在兩個問題：一是評估的最終效力如何，是評估同意后決定機關當然作出專門矯治教育決定？還是可以作出不同意的決定？二是教育行政部門會同公安機關作出決定時，其工作機制為何？兩機關之間有無職責分工，如何配合與制約？

2．監督機制缺失

在現有專門矯治教育程序中僅設置了決定、執行、解除和救濟程序，未明確監督機關和監督程序。監督是防止權力被濫用的密鑰，事后救濟不能代替事中監督。公安機關應當主動接受相關機構的監督，但存在的問題有：其一，專門矯治教育程序性質為何？是依行政程序進行監督還是依司法程序進行訴訟化構造進行監督？其二，檢察機關作為法律監督機關如何在專門矯治教育程序中發揮監督作用？

（三）執行制度問題

1．“閉環管理”含義不明

依據《預防犯罪法》第四十五條，對專門矯治教育對象實施“閉環管理”。但對于何謂“閉環管理”？該模式首次出現且語焉不詳，由此可能帶來的歧義有：一方面是否僅為物理閉環。對專門場所實行閉環管理，是否意味著觸刑未成年人將被限制在專門學校，與社會相隔離？這是否與刑罰趨同而與矯治初衷相悖？另一方面對外是否也同樣閉環。提供專門教育、參與矯治工作的社會力量能否進入？此外，制度閉環、程序執行閉環是否也是其應有之義。

2．矯治工作職責分工不具體

僅規定公安機關與司法行政部門負責矯治工作，但對職責分工卻未涉及，極易發生越權和推諉。前者為國家治安保衛機關，辦理治安和刑事案件過程中了解觸刑未成年人的違法犯罪經過、人身危險性和社會危害性；后者兼具刑罰執行和法律服務、宣傳職能，擁有律師、人民調解員等專業的法律服務力量。兩者應在矯治工作中發揮各自優勢，理清各自職責。

3．專門學校的主管部門不確定

現有法律并未明確專門學校的主管部門，有資料表明，95．7%的專門學校是由教育行政機關主管，少數專門學校是由教育部門和綜治部門雙重管理或者由司法行政管理部門管理。［3］教育部門主管下的專門學校只有教育職能沒有司法職能，容易出現“文化教育有余、矯治不足”等情況；其他部門主管又不能凸顯其教育屬性，學校課程設置更加注重對學生的管束和矯治，導致未成年人教育和普通學校義務教育內容脫節。

四、制度體系完善構想

筆者認為，進行制度體系完善應當遵守三項原則：一是在現行制度框架下完善設計；二是應當做好頂層設計，充分考慮到各環節、各方面，做到體系完備、銜接緊密；三是制度完善應當具有可操作性，符合司法實踐和地方特點。

（一）實體性制度完善

1．明確適用下限

筆者主張將下限確定在12 周歲。排除8 周歲、10 周歲的理由有二：一是不滿10 周歲的未成年人，還處于小學教育階段，生理和心理發育還不完善，對其實施矯治教育的正當性不足。二是對于10 周歲以下的兒童而言，將其交由父母或者其他監護人加以管教更有利于身心成長，如若將其過早脫離家庭管教而置于專門學校中進行集中管理可能會適得其反。而如果將下限設定在14 周歲，既與《刑法修正案（十一）》刑事責任年齡下調的大趨勢相逆，也不符合司法實踐。據此，建議公安機關對于不滿12 周歲的觸刑未成年人一律不適用專門矯治教育，但可交由監護人強制親職教育，或者未成年人父母或監護人無法履行時交由有關社會團體、單位履行觀護職責。

2．適用標準

依據《刑法》規定，對觸刑未成年人首先應當考慮責令其父母或者其他監護人加以管教，然后在必要的時候實施專門矯治教育。此時應當重點關注觸刑未成年人行為的社會危害性和人身危險性，以及觸刑未成年人的監護管教情況，但以上標準應當作細化處理。

具體來講，專門教育指導委員會對社會危害性和人身危險性評估時，當出現以下情形之一，可作出不予同意專門矯治教育的意見：（1）受人教唆、欺騙、脅迫參加犯罪；（2）在犯罪中居次要地位、輔助作用；（3）具有犯罪中止、自首、立功等法定減輕情節；（4）可能判處管制、拘役或適用緩刑的；（5）犯罪后主動認罪悔罪，獲得被害人諒解的；（6）其他需要考慮的因素或情形（例如，身體健康情況、心理承受能力等）。對監護管教情況評估時，重點考察：（1）監護人年齡、智力、身體健康情況；（2）監護人履行監護的意愿、態度；（3）監護人履行監護的能力；（4）其他需要考慮的因素。

（二）程序性制度完善

1．啟動程序

公安機關是刑事案件的主要偵辦機關，未成年人涉嫌的犯罪也基本由公安機關管轄。公安機關在偵查過程中，發現犯罪嫌疑人、被告人雖實施了刑法規定的行為，但因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，應將案件情況通報專門教育指導委員會，并移送評估所需的案卷材料（證明基本情況、犯罪經過、社會危害、主觀態度等證據）。即《刑法》規定的“必要的時候”，是否應當由專門教育指導委員會來評判，具體辦案機關不能自行決定。評估意見作出前，可責令觸刑未成年人接受社會觀護，由公安機關進行教育、監督、約束。

2．決定程序

將聽證程序引入，以提高決定程序的透明度和公信力。教育行政部門會同公安機關作出決定時，應當召開聽證會，允許需要進行矯治教育的未成年人，未成年人的監護人或法定代理人（或合適成年人）到場，并邀請未成年人所在學校教師、法學專家、心理學專家、未成年人保護組織成員、人大代表等第三方人員參加，檢察機關派員列席。教育行政部門側重教育管理角度，公安機關側重人身危險性、預防犯罪角度，平等協商，意見相悖時可由共同上級機關決定。

3．監督程序

專門矯治教育屬于一種保護處分，具有司法屬性。在此前提下，檢察機關作為國家法律監督機關，對專門矯治教育的審查階段、決定階段、執行階段的監督。檢察機關可通過查閱評估意見材料、參與聽證程序、派駐專門學校檢察人員、提出糾正意見等方式實施監督。在監督機制確立以后，對在審查階段、決定階段、執行階段出現的侮辱、虐待、超期矯治等侵犯未成年人合法權益的行為可向檢察機關反映，檢察機關發放糾正違法通知書予以糾正。

（三）執行制度完善

1．閉環管理正義

閉環管理不能等同于物理隔離，應賦予其豐富內涵。從矯治目標實現角度，閉環管理意味著觸刑未成年人進入專門學校之后，對其從行為矯治、心理教育、生活管理、日常行為的監督以及定期評估到最后考核成功并回歸家庭社會等各個環節要把控到位、不能有任何紕漏，無縫銜接，形成閉環管理的鏈條。從程序設計角度，閉環管理包括為矯治對象制定個性化矯治目標、開展教育與矯治工作、評估教育矯治成果、對未達到目標的矯治對象重新制定矯治方案，形成循環管理的系統。從物理環境角度，閉環管理不是將觸刑未成年人限定在專門學校，而是主要場所在專門學校，可允許社會團體、專業人員、原所在學校、家屬等社會力量進入，開展幫扶、輔導和探視；基于矯治必要，在有效管理前提下，可允許觸刑未成年人赴主題教育基地、技能培訓基地或社區等相關場所接受教育或從事勞動實踐。

特別要指出的是，執行機構“閉環管理”在與社會相對隔離時，專門矯治教育與專門教育也要隔離。應當按照《預防犯罪法》所規定的，分校區、分班級等方式進行矯治，避免交叉。

2．公安機關、司法行政機關和專門學校職責分工

基于前述，專門學校的主管部門宜為教育行政機關，將專門矯治教育納入教育體系，便于開展義務教育和職業教育、順利轉回普通學校。在具體分工上，專門學校負有：（1）生活指導職責；（2）學業指導的職責。公安機關負有：（1）矯治職責；（2）懲戒職責。司法行政機關負有：法治教育職責。