火耗歸公及其命運

林鵠

康熙朝號稱盛世，實則腐敗叢生，橫征暴斂，百姓苦不堪言。而清廷高舉仁政大旗，蠱惑后世，個中奧秘在于高調宣傳“永不加賦”。實際上，永不加賦意味著中央對地方極限施壓，財政收入被最大限度地集中到朝廷，地方官員被迫通過種種非法手段向民眾收取額外的“賦稅”，以維持政府運轉和個人生存（詳參拙文《永不加賦的背后》，《讀書》二0二三年第五期）。

雍正接手的，就是這樣一個爛攤子。面對陷入絕境的地方財政，他毅然決定推行火耗歸公，變相突破其父定下的“永不加賦”國策。老百姓納稅，交的是散碎銀子，地方政府需要熔鑄成標準的元寶送往國庫。在熔鑄過程中，銀子會有損耗。這部分損耗也要老百姓承擔，在法定稅收基礎上按比例額外加收一些，稱為火耗。而事實上，火耗征收量遠遠超過銀子的實際損耗，成了地方政府的額外收入，又被稱為羨余或耗羨。后來又演變成了各種非法攤派的通稱。

所謂火耗歸公，實質上就是將地方政府的非法攤派合法化，制定明確的征收比例，省級政府在中央監督下進行統一管理。清代地方政區分三級：省—府（直隸州）—縣（州）。州相當于今天的縣級市，直隸（即省直轄）州則和地級市（府）大體平級。清代直接管理百姓的是縣級政府，一般稱州縣，稅收由州縣征收，火耗也由州縣征收、分配。所謂“歸公”，是指州縣征收火耗后必須送交省政府，由省統一分配。

火耗歸公后，與康熙朝相比較，表面上民眾的法定收稅增加了，但實際上新制定的火耗征收率比起此前的非法攤派，比例大大降低，民眾的負擔減輕了不少。另一方面，歸公后的火耗是明確留給地方的財政收入，從而極大地解決了康熙朝因地方財政缺乏經費引發的種種問題，尤其反腐敗成效顯著。學界歷來對此好評有加，符合歷史事實。

不過，需要補充一點，雍正推行火耗歸公的出發點，既不是減輕民眾負擔，也不是為了保障地方財政收入?；鸷臍w公始于山西巡撫諾岷。因為山西財政崩潰，虧空非常嚴重，欠中央的款項數額巨大，諾岷建議火耗歸公，每年提取二十萬兩彌補歷年積存的虧空，剩下的用作養廉銀，即辦公費用和官員的生活補貼。

雍正二年（一七二四），皇上曾讓中央主要官員集體討論火耗歸公是否可行，結果主流意見持有異議，于是世宗下了道諭旨，進行駁斥。他指出：“歷來火耗皆在州縣，而加派橫征，侵蝕國帑，虧空之數不下數百余萬。原其所由，州縣征收火耗，分送上司，各上司日用之資皆取給于州縣，以致耗羨之外，種種饋送，名色繁多。故州縣有所借口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯參奏。”雍正認定，地方虧空的根源，是州縣官員貪污，而貪污無法遏制，根源就在州縣掌握了火耗，以行賄的方式供應上司的辦公和生活費用，使得上司無法約束州縣。如果省政府能控制火耗的管理和分配，就能從源頭上堵住虧空。

正因為雍正將地方普遍虧空的主要原因歸結于腐敗，而非地方財政嚴重匱乏的必然結果，他接著說：“今提解火耗，原一時權宜之計。將來虧空清楚，府庫充裕，有司皆知自好，則提解自不必行，火耗亦可漸減矣。”這清楚表明，皇上推行火耗歸公，根本目的是彌補虧空，即如數追回地方欠中央的稅款。至于所謂將來“有司皆知自好”，官員變清廉了，就無須歸公，火耗也可以裁減，不過是繼承其父康熙的衣缽，忽悠民眾、打造仁慈形象的把戲。

雍正指責質疑聲音：“爾等所議，為國計乎？為民生乎？不過為州縣起見。獨不思州縣有州縣之苦，上司亦有上司之苦，持論必當公平，不可偏向?！狈磳φ邠模坏┗鸷臍w公，用于彌補虧空，又被中央拿走，基層政府會重新陷入經費沒有著落的窘境。皇上的回答很巧妙，似乎這只是州縣和省級政府間的矛盾，但所謂“上司之苦”，實際上源于中央要求省政府繳足稅款的壓力。

為了證明中央要錢不是貪婪，雍正強調：“朝廷之與百姓，原屬一體。朝廷經費富足，民間偶遇歉收，可以施恩賑恤，百姓自無不足之虞。是清補虧空，于國計民生均有益也。”

諭旨最后說：“朕于臣下，期望甚殷，即州縣官員，亦冀其為皋夔稷契。自此各加勉勵，勿侵蝕國帑，勿貪剝小民，各省火耗，自漸輕以至于盡革，此朕之愿也?！备?、夔、稷、契是儒家經典中古史傳說時代的賢臣，正如上古圣王被視為帝王的楷模，他們也是歷代名臣中的佼佼者。雍正希望地方官員洗心革面，不再侵吞中央稅款，不再盤剝百姓，火耗就可以逐漸減輕，最終停止征收。

盡管火耗歸公的根本目的是朝廷斂財，但地方財政也因此有了制度化的保障，腐敗得到了有效抑制，民眾負擔減輕了不少。自從多爾袞進入北京，八十年后終于有了一絲太平盛世的跡象?？上?，僅僅四十年后，地方財政再度普遍陷入崩潰的旋渦！

雍正在位十三年，其子高宗弘歷繼位。乾隆三十年（一七六五）左右，非法攤派又如雨后春筍般冒了出來，官場風氣急遽惡化。有清一代最著名的州縣幕友（師爺）汪輝祖，生于雍正末年，回憶說初入行在乾隆十七年左右，風氣尚好，大約乾隆三十二年后逐漸變差，再過幾年就“江河日下”，清廉的人“什無二三”。比汪氏稍晚，生于乾隆十一年（一七四六）的洪亮吉，乾隆末年高中榜眼，嘉慶親政后上書極論時弊，斷送了前程。他也提到，小時候家鄉有人到外地做官，親戚朋友會出謀劃策，替他分析當地情況，研究怎樣治理。乾隆三十年之后的二十多年中，“風俗趨向頓改”，親戚朋友只替他操心能撈幾個錢。

這一現象的發生，以往學者大多歸因于地方行政開支普遍上揚。而行政開支增加，主要有兩個原因：一是人口增長、美洲白銀流入等因素作用下物價持續而溫和的上漲；二是人口、經濟增長導致地方行政事務日益繁重。這一著眼于長時段社會變遷的視角帶來了不少洞見，但沒有辦法解釋為什么乾隆三十年會成為轉折點。

地方財政重陷困境，最直接的原因是乾隆本人，是他好大喜功、貪婪奢靡卻又一味追求所謂“仁政”的結果。

在雍正的設想中，火耗屬于各省的自主經費，?？顚Ｓ茫⒉荒芮謯Z。雍正六年（一七二八）上諭提到，接替諾岷出任山西巡撫的伊都立“曾奏稱山西虧空漸次清楚，將來耗羨便可充餉”?；鸷臍w公的首要目的是填補虧空，山西每年拿出二十萬兩交給朝廷，剩余部分用于地方辦公和改善官員生活。等虧空逐年填補完畢，這二十萬兩就成了每年山西可以自由支配的額外收入。伊都立為了討好皇帝，主動表示，愿意每年繼續多給中央交二十萬兩。

結果他遭到了雍正的“嚴切訓飭”：“本地之羨余只應作本地之用度，若歸公充餉，斷無是理。且恐相沿日久，遂成公項，不肖官員竟有重復征收之事矣?！被噬喜⒉活I情。他清楚，虧空填補后中央接受地方的“饋贈”沒有合法性—官員不過在慷百姓之慨，而且時間一長會形成慣例，變相成了法定要求，地方官員可能借此再向百姓重復征收火耗。

想討好皇上的遠不止伊都立一人，河南巡撫田文鏡也提出了同樣的申請。雍正批示，火耗是老百姓給朝廷繳納了法定稅款后，為解決地方財政困境，不得已的額外貢獻，朝廷絕不會染指這筆錢。如果虧空填補完畢，支出地方經費和官員補貼后，還有剩余，可以酌情增加官員的養廉銀，使他們更安心工作，更好地服務當地。如果增加養廉銀后還有剩余，那就相應減少老百姓要交的火耗的額度，以改善他們的生活。

雖然雍正態度堅決，但兒子弘歷不這么想。僅僅十一年后的乾隆四年（一七三九），皇上決定，調撥河南的火耗贏余支援其他省份。不久，這一權宜之計就成了通行做法，將原本該由朝廷承擔的責任轉嫁到了地方。到乾隆二十三年（一七五八），這進一步演變成明文規定下的長期措施。當時戶部盤點各省火耗，判斷是否足以自給，裁定有贏余的省份每年必須以固定額度支援鄰近的不足省份。此外，還存在大量臨時性的調撥。更有甚者，乾隆借清查、整頓地方政府的火耗支出為名，制定《耗羨章程》（管理火耗的規定），直接將一部分火耗收歸朝廷。

與此同時，乾隆釜底抽薪，大幅裁減各省火耗—火耗歸公后，各省火耗相對于法定稅款的比例有明確定額，又進行了一連串的火耗蠲免?；噬线@么做，是為了顯示自己關愛百姓，大力減輕民眾負擔，但他不可能不清楚這會對地方財政造成巨大的負面影響。

而仍留在各省手中、名義上可以支配的火耗，又被納入了極其嚴格的報銷體系。每一筆錢的使用，都必須由戶部審核，決定是否準予報銷，程序極其嚴格、煩瑣。戶部工作的基本原則，和今天人們感慨的“打醬油的錢不能買醋”一模一樣，否則不但報不了銷，還可能追究責任。戶部對地方每一項開支都有固定的金額限制，臨時增加支出，按規定要向朝廷提出申請，實際操作中可行性極小。如果某項開支沒有列入章程，同樣得提出申請。未得到戶部的同意而對章程內沒有的項目進行撥款，將遭到彈劾。因為許多這種類型的開支都是緊急事情，官員常常沒有時間走完上面所描述的煩瑣程序。這種情況下，即便開支是合法的，相關官員也要為動用經費負賠償責任。

朝廷收緊對火耗的管控，導致地方官員遭遇了一個尷尬處境：有時明明有錢，卻無法動用以滿足合理、必需的行政開支。早在乾隆七年（一七四二），湖廣總督孫嘉淦就指出：“凡地方公事之不容已而又不準銷者，必需賠墊。上司賠則取償于屬員，而饋送之路開；屬員賠則取償于百姓，而重戥征收，因公科斂之端起。然則耗成正項，耗外加耗之弊，雖峻防之，其流有所不能止也?！北匾男姓С鰺o法報銷，官員只能用“私人款項”墊上。上司會用各種手段讓下屬出這筆錢，層層下壓，最終還是落到了百姓頭上。地方官員被迫重新用非法手段，向老百姓征收火耗之外的新“火耗”。

不過，上面談到的這些情況，恐怕還不是乾隆三十年前后地方財政開始崩塌的最主要原因。

乾隆十五年（一七五0），無錫人黃卬記載當地知縣以接待高宗南巡為由，向百姓進行攤派，上級官員明知故縱，因為不這么辦沒法完成接待任務。黃氏感慨：“此端一開，恐將來不能復舊。”一旦開了頭，恐怕從此非法攤派難以遏止。事情被他不幸言中！

乾隆一朝，六次南巡，四次東巡，六次西巡，而巡幸避暑山莊則多達四十九次。最奢靡的是南巡。《履園叢話》載：“乾隆十六年辛未，高宗第一次南巡，江南總督黃廷桂馭下嚴，催督急，州縣奉行不善，因科派地方紳富各人承辦，人心惶惶。……（刑部員外郎蔣楫）獨力捐辦（蘇州）御蹕臨幸大路，計費白金三十余萬兩，親自督工，晝夜不倦?！眴螁涡蘼罚突巳嗳f兩銀子，蘇州的接待費用總額可想而知。這些額外開支，地方財政除了翻箱倒柜，榨干自身家底，只能攤派到地主、富商和紳士頭上。就在首度南巡當年八月，爆發了孫嘉淦偽稿案，一份托名孫嘉淦指斥皇上種種過失的“奏稿”在民間流傳，其中最尖銳的批評就是南巡。而從乾隆十六年（ 一七五一）到乾隆三十年，十五年間，四度南巡，地方政府竭盡所能加以應付—向有錢人攤派，向百姓攤派，挪用稅款，不一而足。

不僅如此，南巡對地方官吏風氣也產生了極其惡劣的影響。從首度南巡開始，逐漸形成了各地官員向皇帝進貢寶物的傳統，即所謂“路貢”。乾隆所到之處，不僅沿途總督、巡撫等高官紛紛獻上奇珍異寶，甚至遠在云貴等地的邊省督撫也派人千里迢迢、快馬加鞭送上貢品。眾人相互攀比，爭奇斗艷，號稱“必備九數”，九件一組，從一九到九九，乃至十九。乾隆四十五年（一七八0）第五次南巡，皇上已經降旨查辦貪得無厭的云貴總督李侍堯，李氏在揚州準備的“路貢”，弘歷依然照收不誤。而涉案人員口供顯示，李侍堯在云南找下屬要錢，除了聲稱無力修理自家房屋外，理由全是進貢。就這樣，在地方財政因巡幸遭受重創的同時，皇上帶頭腐敗，地方各級官吏也就坦然以巡幸、進貢為名，大發橫財。

還不止巡幸。乾隆朝所謂十全武功，共耗銀約一億五千萬兩，其中發生在乾隆三十年前的，即達四千四百萬兩。弘歷還喜好大興土木，如花巨資興修北京西郊的三山五園，僅萬壽山一地，自乾隆十五年始，至二十九年竣工，耗資近五百萬兩。

如此花錢似流水，高宗還大搞蠲免，打造仁君形象。清末張之洞列舉的大清十五仁政，第二條就是蠲免，和永不加賦一樣，超越歷代王朝。其始作俑者，也是圣祖玄燁。比如康熙四十五年（一七0七）至五十九年，已知有明確數額的部分，總數約六千萬兩，接近這十五年農業稅總數的六分之一，相當于每六年免去一年的農業稅。康熙一朝，蠲免總數大概遠遠超過一億兩。

這么大的成就，是怎么取得的呢？玄燁多次在蠲免諭旨中明確指出，“國帑充足”是前提。所謂“國帑充足”，就是朝廷財政充裕。而實現這一目標的方法就是：剝奪地方財政存留，將賦稅收入高度集中于朝廷。如果說清初戰爭頻仍，朝廷面臨巨大財政壓力，不得已對地方極限施壓，三藩平定后進入了承平時代，清廷依然不顧地方財政死活，原因之一就在于此。如此罕見的大手筆蠲免，依然擋不住康熙年間戶部銀庫結余節節攀升，從康熙十七年（一六七八）三藩之亂時的三百三十四萬兩，康熙二十五年（一六八六）恢復到兩千六百零五萬兩，從此一路飆升，康熙五十八年（一七一九）達到了創紀錄的四千七百三十七萬兩。

乾隆朝的蠲免同樣轟轟烈烈， 規模甚至超過康熙， 而國庫存銀也同樣節節增高。乾隆十三年（ 一七四八）， 戶部結余兩千七百四十六萬兩。至二十三年， 增至三千六百三十八萬兩。二十九年，再增至五千四百二十七萬兩，大清開國以來的最高峰。三十三年，再創新高，七千一百八十二萬兩。乾隆四十二年（一七七七）則達到八千一百八十二萬兩，有清一代的最高值。

眾所周知，清政府每年的收入，大體是穩定的。一個明顯的疑問浮出了水面：乾隆前期朝廷陡增的開銷，與國庫存銀持續且強勁的增長，這一看似矛盾的現象，該如何解釋呢？

答案只能是：財政負擔主要轉嫁到了地方。在這種情況下，地方財政開始全面崩潰，重新回到了世宗改革前的康熙時代，甚至有過之而無不及，進一步滑向深淵。