借鑒發達經濟體經驗推動我國數據資源利用需過三道檻

□ 文 黃梁峻 殷利梅

0 引言

當前，世界各國日益重視數據資源開發利用，美國、歐盟、韓國等經濟體探索通過開放數據倡議、數據經紀人、數據空間、個人數據管理（Mydata）、數據信托等模式，釋放公共數據、企業數據以及個人數據價值。我國同樣高度重視發掘數據要素價值，2022年12月，中共中央、國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，把“破除阻礙數據要素供給、流通、使用的體制機制障礙”作為基本思想，提出了探索數據產權分離、規范數據要素流通和交易制度等創新性舉措。2023年3月，國家數據局成立，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用。在新形勢下，如何借鑒已有實踐經驗，有效推動數據要素的供給、流通、應用和治理，日趨成為我國數字經濟發展面臨的重要問題。

1 發達經濟體推進數據價值開發利用的主要經驗

美國、歐盟、韓國等發達經濟體通過一系列先行探索，不斷開拓公共數據、企業數據、個人數據的潛在價值，可以從如下幾個方面來看。

1.1 從政策法規、標準規范和技術平臺等方面深拓公共數據資源開發利用

一是加大政策法規支持力度。美國《開放政府數據法案》等政府數據法案通過立法形式要求各級政府機構將非敏感性的政府數據以數據門戶或應用程序接口（API）的形式開放給公眾和企業使用。歐盟在2003年通過《公共部門信息再利用指令》，并于2013年、2019年兩次修訂，修訂后的指令被重新命名為《開放數據與公共部門信息再利用指令》，重點強調建立高價值數據集，保持數據利用低費用，以及防止公共部門與私營機構達成排他性協議。美國聯邦政府各機構也積極推動開放數據倡議，釋放數據價值。美國地質調查局（USGS）推出了公共數據訪問政策，允許公眾免費訪問和使用其地質和地理數據。美國農業部的數據門戶提供了各種農業和食品相關的開放數據，供農民、研究人員和企業使用。

二是強化數據標準規范統一。美國聯邦政府各部門在擴大數據開放的同時，更強調提升開放數據的數據質量和標準化水平。美國國家氣象局（NOAA）制定了氣候數據記錄相關標準和指南，對氣候數據的數據格式、數據字段和單位的定義等進行了統一規范，使不同氣象站點收集的數據可以進行對接和集成，更好地支持氣象預報和研究。美國交通部（DOT）制定了《國家智能交通系統架構》，定義了交通數據的標準化格式、接口和通信協議，以確保不同交通系統和設備之間的數據交換和共享的有效性和一致性，為交管部門、研究機構、設備供應商等主體之間進行數據共享與合作提供便利。

三是建立數據共享開放平臺。美國聯邦政府推出的政府數據開放門戶“data.gov”匯集了來自全國各個政府機構的數據資源，包括人口統計數據、地理空間數據、經濟指標、環境監測數據等，目前已積累超26萬個持續更新的數據集。美國國家癌癥研究所（NCI）建立“基因組數據共享平臺”（Genomic Data Commons），用于共享癌癥基因組數據，促進科學研究和醫療創新。

1.2 通過構建數據空間、創新數據經紀人等模式釋放企業數據價值活力

歐盟通過構建數據空間，打造先進的“數據交換平臺、數據市場和數據協作網絡”三位一體的企業間數據交換和共享基礎設施體系。目前，歐盟正通過“大規模試點項目”構筑“工業、環保、交通、健康、金融、能源、農業、公共管理、技能”共九大數據空間。據歐盟委員會估計，數據空間有望為歐盟經濟新增8000億歐元的收益，為企業創造20萬個新工作崗位。

美國創新數據經紀人模式促進數據產品與服務的交易。美國設置數據經紀人作為連接數據供應方和數據需求方的中介機構，幫助雙方進行數據交易和合作。通過數據經紀人的幫助，企業可以將數據轉化為具有商業價值的產品或服務，并與潛在買家建立合作關系，激勵企業更好地管理和利用其數據資產。美國數據經紀商安客誠整合多來源數據，建立龐大數據資產庫，通過提供數據清洗、歸一化和標準化等服務，幫助數據供應商將其數據資產進行商業化開發，并提供數據交易平臺和市場，聯結數據供應商與潛在買家，促進數據交易和合作，每年創造營收超10億美元，利潤超4000萬美元。

1.3 通過創新個人數據主權、數據信托等模式強化個人數據資源匯聚利用

韓國首創個人數據管理（Mydata）模式釋放個人數據價值。Mydata是一種數據主權模式，將數據控制權交還給個人，使其能夠自主管理、控制和應用自己的個人數據。韓國科學技術信息通信部推動建立了全國統一的個人數據存儲與管理平臺Mydata Korea，平臺上匯聚了來自互聯網企業、電信運營商、金融機構、政府機構等大量個人數據，基于數據為用戶提供信用管理、資產管理、健康管理等個人生活服務。截至2023年5月，該平臺用戶已達5529萬，每日API傳輸量達3.85億次。據Ubivelox公司表示，2022年韓國MyData的市場規模約為20萬億韓元（176.5億美元），預計到2025年將增長到32萬億韓元（271億美元）。

美國首創數據信托模式推動個人數據應用。數據信托是一種法律和技術機制，將個人數據置于受托方的管理下，由受托方代表數據所有者利益，確保數據的安全、合規和透明使用。美國衛生信息技術國家協調辦公室（ONC）與醫療機構、保險機構、數據服務商、學術機構等合作，共同構建健康數據信托，個人可選擇將自身健康數據存儲于受托方，并控制數據訪問權限和共享范圍。該健康數據信托通過建立安全的數據交換機制和使用協議，利用健康數據幫助促進醫療研究和創新，并改進全體居民的健康服務。

數據信托是一種法律和技術機制，將個人數據置于受托方的管理下，由受托方代表數據所有者利益，確保數據的安全、合規和透明使用。

2 我國推動數據資源開發利用仍需邁過三道檻

我國在推動數據資源開發利用方面已經形成了很多特色化探索，但仍在供給、流通、應用三大環節面臨堵點。

2.1 公共數據供給亟待加強

當前，公共數據是數據要素市場的重要數據來源。我國公共數據開放水平正不斷提升?！稊底种袊l展報告2022》數據顯示，截至2022年底，我國已有208個地方政府上線政府數據開放平臺，其中省級平臺21個，城市平臺187個。然而，我國公共數據開放仍然存在供給數量不足、數據質量不高、應用成效不突出等問題。當前，我國仍未建立全國統一的公共數據開放平臺。反觀美國等發達國家多年前已經建立公共數據開放平臺。清華大學調研表明，我國政務數據共享僅占部門總數據的18%，全國開放數據集規模僅為美國的1/9。加之公共數據管理標準仍未完善，精細化管理缺失，相當一部分可開放利用的數據資源仍處“休眠”狀態。我國應借鑒發達經濟體經驗，進一步強化數據的精細化管理，提升數據質量和標準化水平，促進公共數據有效供給。

2.2 企業數據流通效率仍待提升

當前，我國數據流通已經初步形成場內和場外兩大市場，但數據流通效率較為低下。從場內交易市場上看，截至2023年8月，全國已注冊49家數據交易所，但由于缺乏建設經驗及配套產業，數據交易機構運營情況并不理想，多家交易機構面臨注銷或重組。從場外交易市場上看，三大電信運營商、國家電網、阿里云、京東、百度等企業均建設了自身的數據流通、交易和服務平臺，但數據交易流通的規模效應和集聚效應尚待形成。反觀歐盟，其數據空間建設旨在促進企業間的數據流通，但不強調數據“交易”，而是更注重從產業鏈上下游企業數據共享共通的維度著手破題，為企業建設數據交互共享的可信數據基礎設施。Catena-X作為歐盟促進汽車價值鏈數據協作的一大數據空間，已吸引奔馳、大眾、SAP、西門子、微軟等122家成員加入，強化智能汽車產業鏈上下游不同主體間的數據協作，推動企業之間供應鏈工序的優化和生產效率的提升。美國也通過數據經紀人模式助力企業將數據資源轉化為數據資產，助力數據價值釋放。我國應借鑒歐盟、美國經驗，推動數據互操作基礎設施建設，創新中介服務模式，減少企業間數據流通的阻礙，為促進數據互聯互通和價值協同釋放創造條件。

2.3 個人數據創新應用仍需深化

相比公共數據和企業數據，個人數據流通和創新應用面臨更大的數據安全和個人隱私保護風險和挑戰。當前我國個人數據已經在精準營銷、信用評分、政務服務等方面落地了應用場景。然而，應用的深度和廣度與發達國家相比仍有一定差距。以針對個人用戶的數字廣告為例，普華永道統計數據顯示，我國數字廣告經營額占GDP比重不到1%，發達國家平均為2%，美國為2.5%左右，澳大利亞的數字廣告則貢獻了4%的GDP以及3%的就業。原因在于，我國廣告業較發達國家而言，獲取個人數據難度更大，現有“授權同意”規則要求處理個人信息需取得個人“同意”乃至“單獨同意”，這一路徑與數據要素時代數據管理與流通利用的需求無法很好契合。而通過“匿名化”處理去除與個人身份關聯信息的方式，則不滿足保險、醫療等需要與具體用戶相匹配的場景需求，導致大量個人數據成為“化石”，難以得到利用。反觀美國的數據信托模式，其在流通個人數據的過程中并不完全要求匿名化，但對數據使用方施加了嚴格的權限限制，一旦出現侵犯個人數據隱私等行為，將對使用方處以重罰。我國應借鑒發達國家經驗，加快探索個人數據管理、數據信托等模式落地應用，并試點實施“放開前端，管住后端”的數據應用監管模式。

3 下一步推進建議

3.1 加大公共數據供給

一是加快出臺國家層面公共數據開放及授權運營管理辦法，建設上線國家公共數據開放平臺。二是構建統一的公共數據分類分級標準，逐步明確公共數據開放目錄。劃分不能公開、有條件公開與無條件公開的公共數據，推動公共數據入市流通。三是制定統一的數據標準和格式，包括數據結構、命名規范、編碼規范等，確保數據質量的一致性和互操作性。建立行業標準和規范，促進不同數據源和數據集之間的無縫集成和交換。四是探索高價值公共數據“政策松綁”。探索從開放原始數據轉向“數據可用不可見”轉移，保障數據利用方僅能獲得數據利用結果，無法獲得與推理原始數據，降低數據泄露風險。

3.2 暢通企業數據流通路徑

一是借鑒歐盟Gaia-X、Catena-X等數據云基礎設施做法，分行業研究開發行業性的分布式數據操作系統，推動產業鏈上下游企業開展數據共享和協作，構建可信數據開放、共享、流通環境。二是推廣《數據管理能力成熟度評估模型》（DCMM）國家標準貫標，鼓勵政府和企事業單位設立首席數據官，將數據戰略引入日常管理運營中，推動構建、提升企業的數據管理能力。三是鼓勵企業開展數據資產評估、數據價值評估，挖掘形成一批代表性的數據產品和服務，推動入場交易。

3.3 培育個人數據應用生態

一是探索數據安全責任的適當調整，在個保法、數據安全法等現有框架下出臺實施細則，探索推行數據授權后的使用方責任承擔。二是在精準營銷、信用評價、政務服務等領域開展個人數據托管試點，探索由受托者代表個人利益，監督市場主體對個人信息數據進行采集、加工、使用的機制。三是借鑒韓國個人數據管理（Mydata）模式的“數據主權”理念，參考個人銀行賬戶管理思路，探索建立“個人數據賬戶”制度，賦予個人用戶數據保護與開發利用的更大權利。

數據是數字經濟時代的“鉆石礦”，有效發掘數據的內在價值是數字經濟高質量發展的根本。

4 結束語

數據是數字經濟時代的“鉆石礦”，有效發掘數據的內在價值是數字經濟高質量發展的根本。我國應借鑒發達國家經驗做法，進一步加大公共數據供給、暢通企業數據流通路徑、培育個人數據應用生態，實現數據要素價值的更廣范圍、更深程度、更高水平的釋放。