公路工程全過程工程咨詢的優勢分析和存在問題的探討

胡彥威

浙江公路水運工程咨詢有限責任公司 浙江 杭州 310000

自2019年3月以來，浙江省遵循國家發展改革委和住房城鄉建設部關于大力推進全過程工程咨詢服務發展的意見和建議，大力推行全過程工程咨詢服務的發展，在房建市政領域試點的經驗基礎上，隨后在教育、文化、衛生等省級公共事業領域開展創新試點，并逐步覆蓋交通、能源、水利等基礎設施領域；自從浙江省公路行業第一個全過程工程咨詢服務項目（蕭山至磐安公路（金浦橋至三江口大橋段）快速化改建工程）落地以來，納入第一批公路行業試點的10個項目涵蓋高速公路、國省道、大型水運工程，服務內容涵蓋工可編制、工程勘察設計、設計咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監理、項目管理等，服務階段覆蓋投資決策階段和工程建設階段。從第一批試點項目的全過程工程咨詢開展情況來看，能夠較好地解決傳統工程咨詢各專業（如招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等）碎片化、離散化管理的劣勢，形成了整合能力更強、集成化管理程度更高的全過程工程咨詢服務，極大地提高了業主的投資回報率。本文先通過對浙江省公路工程全過程工程咨詢服務的定義、內容以及優勢進行分析，然后對目前全過程工程咨詢服務模式在公路行業實施過程中存在的問題進行探討。

1 浙江省公路工程全過程工程咨詢服務的定義與內容分析

我省現階段公路工程咨詢服務主要為各專業咨詢服務模式，項目業主通常按照將各專業咨詢服務任務分別委托各專業公司來實施（俗稱碎片化咨詢模式），建立以業主為中心的項目管理模式，各專業服務之間相互獨立，由業主統籌協調管理，這就對業主提出了較強的專業技術能力和協調管理能力。

而全過程工程咨詢服務恰好地解決了現階段碎片化咨詢模式對業主要求高的痛點和難點，全過程工程咨詢服務是一項運用系統思維與整體思維，對工程建設全過程進行的綜合管理。這種綜合管理不是有關知識、各個管理部門、各個進展階段、各個業務的簡單疊加和簡單聯系，而是以系統論與整體論思想為基礎，實現知識門類的有機融合、各個管理部門的協調整合、各個進展階段的無縫銜接。

在浙江省公路行業提出全過程工程咨詢服務的含義是指采用多種服務方式組合，為項目投資決策、工程建設和運行維護提供整體或局部解決方案的智力性服務活動。全過程工程咨詢服務采取“1+N”模式，其中，“1”指的是貫穿項目投資決策、工程建設、運維管理的全過程統籌協調和綜合性咨詢服務，協助開展各階段報批報建報驗工作。“N”指的是項目全生命周期內各階段的各專項咨詢服務，以及數字化、智慧化等其他專項咨詢。

2 浙江省公路行業采用全過程過程咨詢服務項目統計分析

隨著全過程工程咨詢的不斷推廣，浙江省公路水運行業開展全過程工程咨詢項目數量越來越多，據不完全統計，截止2023年3月底，開展全過程工程咨詢服務的項目有36個，其中溫州地區走在前列，占全省的27.8%。

圖1 浙江省全咨項目地區分布圖

圖2 項目實施階段占比圖與服務內容占比圖

而建設階段的工程建設全過程工程咨詢項目數量占比大，占了全咨項目數量的75%，并且統籌協調管理、項目管理及工程監理分別占比91.7%、80.6%和80.6%。

3 公路工程實行全過程工程咨詢的優勢分析

浙江省公路工程實行全過程工程咨詢是符合供給側結構性改革的指導思想，有利于聚集和培育適應新形勢下的新型建筑服務企業，有利于革除影響行業前進的深層次結構性矛盾，其高度整合的服務內容，滿足業主對綜合性、跨階段、一體化咨詢服務需求，在節約投資成本的同時，也有助于縮短工期，提高服務質量和項目品質，有效地規避了風險，對建設管理具有積極意義[1]。

3.1 有利于實現項目全過程投資控制目標

業主采用全過程工程咨詢服務的招標方式將各專業的咨詢業務整合在一起進行一次性招標，相對分多次進行各專業咨詢業務招標，能夠提高效率，節省招標時間和合同成本。另外通過采用跨投資決策階段和工程建設階段的全過程工程咨詢服務，能夠將各階段的造價咨詢業務或投資控制貫穿于項目建設的全過程，從工可、初步設計、施工圖審查、施工現場變更、工程結算等各造價控制，使其具有整體性、連貫性、持續性的特點；并通過限額設計、優化設計和精細化管理等措施，將更有利于項目全過程投資控制目標的實現。

3.2 有利于提高項目業主的管理效率

將勘察、設計、造價咨詢、招標代理、項目管理、工程監理等各專業咨詢服務作為整體統一管理，形成具有系統化、集成化的全過程工程咨詢管理體系，使業主從碎片化的外部協調變為全過程工程咨詢服務企業的內部協調管理，能夠充分發揮全過程工程咨詢企業內部的、主動的溝通協調作用，有效減少業主的協調工作量，勢必要求全過程工程咨詢企業具有較強的綜合實力和較高的內部管理水平。

3.3 有利于提高咨詢企業對業務的服務質量

采用全過程工程咨詢服務選擇一家綜合性咨詢企業，彌補了傳統咨詢模式單一服務下可能出現的管理疏漏和缺陷以及工作界面不清，出現問題相互推諉扯皮的痼疾。各專業、專項業務和工程實施、推進無縫對接，從而提高全過程工程咨詢服務質量和項目品質。此外還有利于激發參建各方的主動性、積極性和創造性，促進新技術、新工藝和新方法的應用。

3.4 有利于業主規避廉政風險，建設陽光工程

傳統咨詢模式下的碎片化管理模式要求業主有項目管理團隊，既要保證項目順利實施，又要面對事中、事后的層層監管審計，采用全過程工程咨詢服務模式后，能充分發揮全過程工程咨詢企業的全過程管理優勢，一定程度上降低、轉移或規避建設單位部分責任風險。

3.5 有利于催生數字化改革，實現項目數字賦能

開展公路工程項目的全過程工程咨詢服務，可促進全過程工程咨詢企業以“數字化”為手段，實行數字化管理系統來解決項目管理過程中產生的一系列問題，創新管理手段，提升項目管理水平，提高管理效率，實現提質增效；并能夠以各項目為依托，實時對數字化管理系統進行迭代升級，為后續項目的管理提供有效的參考依據。解決了項目業主在數字化改革中“只有一次教訓，沒有二次經驗”的痛點。

3.6 有利于傳統咨詢企業鳳凰涅槃啟新程

隨著工程行業日趨成熟，傳統咨詢企業均遇到了發展瓶頸，國內市場趨于飽和。正是全過程工程咨詢的推行，要求各專業咨詢借鑒施工總承包行業成熟和先進的經驗和做法，培育一批具有綜合能力的工程咨詢企業，通過內部資源整合或與其他企業強強聯合等方式做大做強，走出國門，與國際接軌，將咨詢企業推向國際市場；咨詢企業管理水平的提高將積極地推動全過程工程咨詢服務能力和建設管理水平的提升。

4 公路工程實行全過程工程咨詢過程中存在問題的探討

在2017年11月至2019年3月，隨著國家發展改革委《工程咨詢行業管理辦法》（9號令）和國家發展改革委和住房城鄉建設部《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）的發布，推行全過程工程咨詢的發展是當前咨詢行業發展的必然趨勢，也是勢不可擋。但是我們在實行過程中也碰到了一些問題：

4.1 法律地位和責任主體問題

一是目前全咨服務單位與項目業主的各項職責劃分沒有明確的法律依據，與現有法律法規體系的建設項目法人責任主體存在職責交叉與界限劃分不清等問題，尤其是全咨服務單位受項目法人委托開展相關管理工作，又承擔了監理、設計等工作，法律地位較為尷尬。

二是存在多部門多頭管理，如浙江省錢塘江中上游常山江航電樞紐項目涉及水運和水利工程，受交通行業和水利行業管理部門雙重管理。隨著全過程工程咨詢的推廣和深入開展，必然涉及更多行業和領域，多部門管理、交叉管理、政出多門的現象勢必愈發嚴重。

4.2 取費標準體系問題

一是目前全咨服務的收費基本原則根據國家發展改革委515號文件和浙江省發展改革委324號文件要求，由各專項業務收費標準加一定比例的統籌協調費來計取，但是對于一定比例的統籌協調費各方理解不一，存在較大的分歧，而且沒有相應的收費標準依據，難以操作。

二是目前公路行業采用全過程工程咨詢服務的項目基本為政府和國有企業投資項目，其中項目建設管理業務收費標準按照地方財政取費標準按照《基本建設項目建設成本管理》財建【2016】504號與《公路工程建設項目概算預算編制辦法》（JTG 3830—2018）兩者之間差值太遠[2-3]。

4.3 全咨企業項目管理綜合服務能力有待于進一步提高

目前公路工程項目在實施時通常由業主委托的多家咨詢公司進行統籌協調管理，比較常見的管理模式是：由業主自行“項目管理”，按施工標段招標多家監理公司提供“監理服務”，若干公司進行“造價過控”，簽約幾家試驗單位提供“檢測服務”，或再由1～2家位移變形監測單位提供現場“監測服務”等等。若業主將項目管理及大部分咨詢業務交由全過程工程咨詢企業來實施，則其統籌協調和綜合管理能力要求大大增加，從目前來看，全過程工程咨詢的發展預計主要由項目管理、設計、監理和造價咨詢企業來承擔重任，設計企業一直以來缺乏招標采購、合同和項目管理經驗；監理企業雖然具有豐富的現場管理經驗優勢，但是主要受限于施工階段和施工現場的質量、安全管理，對于項目前期的報批流程和內容、設計等缺乏經驗；造價咨詢企業專注于造價，缺乏項目全過程各項咨詢業務的組織協調能力和現場管理能力；相對來說，較容易向全過程工程咨詢轉型的項目管理公司，具有代建經驗，但在公路工程的項目實施中委托代建單位實施的項目占比少，項目管理公司的發展嚴重受制約，若一旦大面積實行全過程工程咨詢服務模式，全咨服務單位的綜合服務能力還有待于進一步提高。

4.4 思想認識不統一問題

全過程工程咨詢服務作為全新的工程咨詢服務模式，在公路行業尚處于起步階段，是對傳統建設市場的打破重塑，參建各方在政策把握上帶有一定的分歧和不一樣的理解。如部分行業管理部門受沒有相應的、比較完整的法律法規制度體系，存在少一事不如多一事的思想；部分建設單位業主對全過程咨詢政策、具體要求不了解，也沒有興趣了解，沉湎于傳統和自有管理模式；部分咨詢企業存在觀望、“等靠要”等思想，或認為全過程咨詢只是將各咨詢服務進行簡單的疊加或是代建+監理模式的進一步延伸和拓展，對全過程咨詢的綜合性、跨階段、一體化、一站式服務的性質和優勢沒有深刻的認識[4]。

5 結語

綜上所述，全過程工程咨詢的推進作為當前我國建設工程咨詢發展的里程碑，也是符合我國目前對工程咨詢行業高質量發展需求，但不可否認的是我們在全過程工程咨詢服務的推行過程中也面臨服務取費標準欠缺、法律地位和責任主體不清晰、咨詢企業綜合管理人才缺乏、各界思想認識不統一等問題，筆者相信通過試點階段的摸索和總結、完善，未來全過程工程咨詢服務的發展是大勢所趨，將成為當前國內外項目管理模式新的發展方向。