高密度開發(fā)背景下的產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用實踐與啟示
——以新加坡工業(yè)上樓實踐為例

呂 凱

深圳市龍崗區(qū)規(guī)劃國土發(fā)展研究中心 廣東 深圳 518000

工業(yè)是實體經(jīng)濟的主體，國內(nèi)土地資源緊缺型城市在經(jīng)濟增長目標的驅(qū)動下，工業(yè)往往面臨轉(zhuǎn)型升級加速和土地資源緊張的雙重壓力。在此背景下，工業(yè)上樓成為了土地緊缺的大都市區(qū)發(fā)展制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約創(chuàng)新模式。工業(yè)上樓模式提升土地利用效率，打造“垂直工廠”，減輕因地價、租金高昂對工業(yè)的擠出效應[1]。隨著國內(nèi)建設密度高的城市不斷發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，適宜上樓的產(chǎn)業(yè)對空間需求日益增長，工業(yè)上樓模式已成為這些高密度城市的產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展的重要選擇之一，如珠三角地區(qū)深圳、東莞、佛山以及長三角地區(qū)上海、蘇州均有工業(yè)上樓項目實踐。其中，深圳2022年提出“工業(yè)上樓優(yōu)質(zhì)廠房空間建設計劃”，按照每年建設不少于2000萬m2，連續(xù)5年向企業(yè)提供“工業(yè)上樓”的高品質(zhì)、低成本、定制化產(chǎn)業(yè)空間。在各地大力推進工業(yè)上樓的背景下，工業(yè)上樓模式在國內(nèi)處于“摸著石頭過河”的階段，在土地供應、投資模式、建筑設計、政策保障、產(chǎn)業(yè)導入等方面沒有成熟的體系，因此學習借鑒在產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約實踐經(jīng)驗豐富的新加坡尤為重要，通過深入剖析新加坡的工業(yè)上樓項目實踐經(jīng)驗，為我國高密度城市探索產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約提供有價值的啟示和借鑒。

1 工業(yè)上樓的概念及核心要點

1.1 工業(yè)上樓的概念

工業(yè)上樓與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式最大的不同在于，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)模式平層大廠房開展生產(chǎn)活動，而工業(yè)上樓的產(chǎn)業(yè)模式則是將平面的產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)為高層廠房進行生產(chǎn)、辦公、研發(fā)、設計（圖1）。具有以下特征：

圖1 工業(yè)上樓空間示意圖

（一）具備相近行業(yè)高通用性、高集約性的特點，符合國家通用建筑標準及消防、節(jié)能、環(huán)保等現(xiàn)行規(guī)范和政策要求；（二）高度超過24m，或者樓層數(shù)達到7層及以上的工業(yè)廠房，有專門配置的貨梯和卸貨平臺、吊裝平臺等輔助生產(chǎn)設施；（三）上樓對象為輕型生產(chǎn)、環(huán)保型和低能耗類型的高端制造業(yè)，如新一代信息技術、生物醫(yī)藥、智能制造、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

1.2 工業(yè)上樓核心要點

工業(yè)上樓核心要點應重點回答如何判斷產(chǎn)業(yè)示范適合上樓、哪些產(chǎn)業(yè)適合上樓、如何吸引產(chǎn)業(yè)上樓的問題。

工業(yè)上樓應從五個要素評判是否適合上樓，包括環(huán)保安全、減振隔振、工藝需求、垂直交通和設備載重。其中環(huán)保安全要素作為第一層級要素，其他四要素作為第二層級要素。根據(jù)五要素模型篩選條件，從產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)各個要素進行綜合評估，作為判斷產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)工藝是否適宜上樓生產(chǎn)的依據(jù)。適合工業(yè)上樓的產(chǎn)業(yè)主要是戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)集群和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)。其中，重點包括新一代電子信息、高端智能裝備、生物醫(yī)藥、新材料、新能源等相關產(chǎn)業(yè)。

工業(yè)上樓園區(qū)能承載更多的企業(yè)數(shù)量和類型更多。在規(guī)劃階段首要明確其產(chǎn)業(yè)定位，充分考慮園區(qū)主導產(chǎn)業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)，打造企業(yè)集中、行業(yè)相關、產(chǎn)業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。形成具有規(guī)模經(jīng)濟效益、創(chuàng)新效益和競爭效益的產(chǎn)業(yè)集聚高地。工業(yè)區(qū)地處邊緣，往往藍綠資源豐富。在國家倡導綠色、低碳的背景下，規(guī)劃需要尊重自然生態(tài)原真性，保護生態(tài)基底，將生態(tài)場景嵌入園區(qū)內(nèi)，既能提供產(chǎn)業(yè)人員的活動空間，也利于打造具有生態(tài)特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在不干擾園區(qū)生產(chǎn)的前提下，鼓勵園區(qū)功能共享，通過慢行系統(tǒng)和城市交通系統(tǒng)立體融合，使得園區(qū)與周邊區(qū)域形成有機聯(lián)系。此外園區(qū)配套還應關注產(chǎn)業(yè)人員的生活、休閑娛樂等需求，形成功能較為完備的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，激發(fā)創(chuàng)意。

2 新加坡工業(yè)上樓實踐的經(jīng)驗總結(jié)

新加坡國土面積僅719km2，制造業(yè)實力雄厚，多年來工業(yè)增加值占GDP的20%以上。上世紀90年代起，為穩(wěn)住制造業(yè)，防止經(jīng)濟增長失速，新加坡探索工業(yè)上樓，為打造低租金的優(yōu)質(zhì)制造業(yè)空間提供了經(jīng)驗。

新加坡探索出一種具有本國特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，即充分發(fā)揮“有為政府”“有效市場”的各自優(yōu)勢，通過政府主導，減少土地供應環(huán)節(jié)，避免市場化帶來的過高成本。2001年，組建法定機構(gòu)性質(zhì)的裕廊集團，作為國有工業(yè)園區(qū)和工業(yè)上樓的規(guī)劃、開發(fā)、管理主體，負責土地一級開發(fā)，產(chǎn)業(yè)用地出讓，高品質(zhì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設、管理和運營。裕廊集團接連開發(fā)了裕廊工業(yè)園、樟宜商務園、大士生物醫(yī)藥園、緯壹科技城等產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中，緯壹科技城占地60hm2，重點發(fā)展媒體工業(yè)（數(shù)碼攝影和影視設備）、資訊科技（新一代信息技術制造）、生物制藥等適宜上樓的產(chǎn)業(yè)項目[2]。

以新加坡兀蘭飛騰工業(yè)大廈為例，在林地盡頭占地12hm2的場地上建造新一代工廠。17棟9層堆疊廠房，2層高架車道。1號兀蘭大道9號(第一期)的車輛坡道及附屬工程兀蘭堆疊工廠是多層發(fā)展項目（圖2），適合進行一系列工業(yè)活動。每棟8-16個單元不等，每個單元三層樓面，包括中試生產(chǎn)制造區(qū)域、研發(fā)辦公區(qū)域、倉儲區(qū)域；車行、人行系統(tǒng)分離；根據(jù)行業(yè)生產(chǎn)需要，樓面面積1000-3000 m2不等。

2.1 非盈利的“準公共產(chǎn)品”模式，特征是非市場化開發(fā)、管理與運營

新加坡土地管理局指定裕廊集團為產(chǎn)業(yè)用地的專門出讓代理機構(gòu)。裕廊集團統(tǒng)一控制全國工業(yè)用地供給，進行產(chǎn)業(yè)用地一級開發(fā)，并落實功能規(guī)劃，除一部分直接開發(fā)外，其余以市場化途徑按照不同方式、價格、年限對外租賃或出讓。裕廊集團以政府主導的開發(fā)理念，一級開發(fā)資金均來自政府，后期資金來源則呈現(xiàn)多元化。這種模式保證了以較低成本獲取土地，快速啟動建設項目，并盡快形成供給規(guī)模，從而避開市場化開發(fā)的利潤導向的風險，突出工業(yè)廠房的公共產(chǎn)品屬性，為降低開發(fā)成本和后期廠房低租金提供了可操作空間。

2.2 通過高容積率實現(xiàn)集約用地，大幅增加新型廠房等產(chǎn)業(yè)空間

新加坡的第一代工業(yè)廠房以1-3層為主，容積率偏低，目前已整體提升至2.0左右。工業(yè)上樓項目土地利用效率較高，容積率在3.0以上，以緯壹科技城為例，部分地塊容積率在4.4-4.65。

新加坡針對容積率采取“高獎低罰”的政策導向。2010年起，政府對達到規(guī)定容積率的項目發(fā)放“土地集約津貼”，對廠房建造、翻新、擴建所形成的新增基本建設成本，給予25%的首筆津貼和5%的年度津貼，自認定起逐年支付直到津貼總額完全覆蓋新增開支。2017年起，進一步提升扶持力度，增加了支持在綜合建筑和預制加工中心進行貿(mào)易或商業(yè)的內(nèi)容。這些政策加快舊有建筑的改擴建步伐，促進工業(yè)上樓和混合功能用地供應。

除正面引導外，還針對容積率未達下限的項目，采取約束性措施。政府對宗地的容積率設定期望下限，對無法滿足下限的，采取按照比例重新折算土地出讓期的方式，督促其提升土地容積率。

2.3 將產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)上樓緊密結(jié)合，及時導入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與廠房建設脫節(jié)

新加坡高度重視先進產(chǎn)業(yè)的導入。依托金融資本、技術創(chuàng)新、對外貿(mào)易的優(yōu)勢，新加坡引入“高精輕”為特征的產(chǎn)業(yè)技術資本密集型產(chǎn)業(yè)，該類產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)適宜上樓。例如緯壹科技城根據(jù)園區(qū)功能定位，導入世界級的信息通訊與媒體、生物醫(yī)藥等企業(yè)，包括葛蘭素史克認知與神經(jīng)變性疾病研究中心、諾華熱帶疾病研究院、游戲公司雷蛇、“第二人生”等，快速形成了生產(chǎn)規(guī)模，成為高端制造上樓的典范。

2.4 注重功能適配，采用彈性建造標準，提供尺度靈活的廠房空間，以滿足不同產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和研發(fā)需求

針對不同產(chǎn)業(yè)，新加坡在空間組合、避震要求、樓板承重等方面，提供不同標準的廠房空間。例如裕廊集團2019年建成的淡濱尼北工業(yè)大廈，樓層高度65m，層數(shù)為9層，建筑面積3.37萬㎡，容積率為3.0。大廈內(nèi)部廠房空間設計富有彈性，使用空間靈活布置，可供不同產(chǎn)業(yè)租用。同樓層相鄰空間可打通合并使用，1-2層之間上下層樓板可拆除，橫縱兩向均可擴展。樓層通過高層高、高承重地板的設計，層高最高可達7m，承重最大為1500kg/㎡。除此之外，充分考慮通訊、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的高敏性產(chǎn)品、專業(yè)實驗室的避震性、無塵無菌等建設要求。

2.5 通過全流程優(yōu)質(zhì)管理服務，提升園區(qū)吸引力，通過全球精準招商，吸引高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)入駐

新加坡產(chǎn)業(yè)園招商由經(jīng)濟發(fā)展局和裕廊集團共同負責，政府主導，面向全球吸引跨國公司，避免不同園區(qū)之間的惡行競爭。經(jīng)濟發(fā)展局負責確定重點目標類別，裕廊集團負責按入園標準篩選優(yōu)質(zhì)企業(yè)。目標類別包括：戰(zhàn)略性公司，特別是其財務、市場等部門；技術創(chuàng)新型公司及其核心產(chǎn)品及技術研發(fā)部門；特定公司的重要部門，如復雜生產(chǎn)程序和先進生產(chǎn)技術部門。篩選標準主要有投資強度、單位面積產(chǎn)出、技術先進性、就業(yè)帶動性以及自主創(chuàng)新能力等。為防止入駐企業(yè)轉(zhuǎn)為“二房東”，裕廊集團限制轉(zhuǎn)租比例不得高于30%；為防止囤地炒地，政府對項目轉(zhuǎn)變土地用途的征收發(fā)展稅，稅率最高達土地增值收益70%以上。

3 新加坡工業(yè)上樓經(jīng)驗對國內(nèi)城市的啟示

影響工業(yè)上樓的因素較多，結(jié)合新加坡經(jīng)驗，從土地供應模式、投資收益模式、建設標準、政策保障、產(chǎn)業(yè)導入5個方面進行總結(jié)。

3.1 將工業(yè)上樓納入基礎設施范疇，突出公共產(chǎn)品屬性，加大公益化供給

工業(yè)上樓不適用有大量產(chǎn)業(yè)空間的城市，而對于現(xiàn)狀建成密度高、土地資源緊張的城市是一個可行的方向。高密度城市發(fā)展制造業(yè)是一個世界級難題，低價、租金、人力成本高。低價高質(zhì)的產(chǎn)業(yè)空間具有顯著的公共產(chǎn)品屬性，是決定制造業(yè)競爭力和發(fā)展?jié)摿Φ年P鍵因素，應納入城市或地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎設施范疇。

從新加坡等地經(jīng)驗看，工業(yè)上樓可行的路徑是減少市場化依賴，注重發(fā)揮“有為政府”作用，政府主導、國企參與。依靠市場化的商業(yè)資本，易導致項目廠房價格高昂、制造業(yè)空間地產(chǎn)化。應充分發(fā)揮政府與市場的不同優(yōu)勢，政府明確供給規(guī)模，打通土地供給、資金渠道、建設運營通道。按照產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略目標，建設供給復合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的優(yōu)質(zhì)空間，化解高端產(chǎn)業(yè)與老舊空間的結(jié)構(gòu)性錯配矛盾[3]。

3.2 發(fā)揮國企和龍頭企業(yè)的引領作用，打造低成本、高通量的產(chǎn)業(yè)空間建設與供應主渠道

工業(yè)上樓與商住項目相對，投資回報率偏低，吸引力不足。以市場化模式推進，投資方有可能動力不足，或走向地產(chǎn)化，難以滿足高密度城市的空間需求。工業(yè)上樓需要戰(zhàn)略眼光和全局視角，立足城市長遠利益規(guī)劃部署和資源配置。可借鑒新加坡以裕廊集團主導的模式，以國有企業(yè)為主體，社會力量共同參與，打造開發(fā)建設的主力軍。政府應指定中長期戰(zhàn)略，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)空間布局銜接，規(guī)劃建設大批量的通用型、定制型工業(yè)上樓示范項目。國企統(tǒng)一負責整備土地、開發(fā)建設、招商運營，形成“低成本開發(fā)+高質(zhì)量建設+準成本供給”供應主渠道。

3.3 完善建筑設計標準，提升工業(yè)大廈等工業(yè)上樓新型廠房的規(guī)范性、適用性和安全性

出臺工業(yè)上樓建設設計指南，明確工業(yè)上樓定義，提出容積率、廠房高度、層數(shù)等基準要求；研究標準層面積、柱距、設備管井、走廊、分隔等平面設計標準，滿足生產(chǎn)線靈活布局，適應大型生產(chǎn)要求；確定層高、承重、減振隔振等技術標準，提升廠房的適用性，滿足不同生產(chǎn)工藝、加工精度的要求；研究貨梯、客梯、卸貨場、吊裝等配套標準，保障貨物裝卸運輸、室外生產(chǎn)、堆放場地等使用需求；研究建筑材料、通風、噪音、排污排廢、供水、供電和消防等配置標準，保障園區(qū)安全、節(jié)能和環(huán)保。

3.4 政府形成準入、減負、解綁的綜合支持配套政策體系，為工業(yè)上樓保駕護航

降低開發(fā)成本是工業(yè)上樓的關鍵著力點。可允許混合功能用地，采用容積率、地塊規(guī)模修正系數(shù)、建筑面積核增核減、公共配套配建、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)議等政策手段。工業(yè)上樓具有公益屬性，項目由政府全程監(jiān)管，同時可提供更有彈性的政策尺度，在土地價款優(yōu)惠、分割出售、建設獎補、貸款貼息等方面給予實質(zhì)性支持，提升各類主體入場積極性[4]。

3.5 適時導入產(chǎn)業(yè)，以優(yōu)質(zhì)空間培育先進產(chǎn)業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)空心化和新型廠房空置

新加坡通過全球招商，打造了進駐率高、先進產(chǎn)業(yè)集聚的緯壹科技城等成功案例。工業(yè)上樓的新型產(chǎn)業(yè)空間要成為戰(zhàn)略性資產(chǎn)，就必須提升適用性和入駐率[5]，培育富有競爭力的高精尖企業(yè)，出臺激勵措施。

4 結(jié)語

工業(yè)上樓模式對于土地資源豐富、以重工業(yè)為主的城市，在短時間內(nèi)不適合推廣工業(yè)上樓。但隨著高密度城市著力發(fā)展具有“輕生產(chǎn)、環(huán)保、低能耗”特點的新興產(chǎn)業(yè)與緊張的土地資源的矛盾凸顯，工業(yè)上樓模式是一種重要的產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展途徑。新加坡的工業(yè)上樓模式是極具代表的產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約發(fā)展路徑。新加坡以國有資本主導的模式，采用非贏利的“準公共產(chǎn)品”模式，提高容積率增加新型廠房，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與廠房建設緊密結(jié)合，提供尺度靈活的廠房空間，全流程優(yōu)質(zhì)管理服務開展全球精準招商。本文通過總結(jié)歸納新加坡的經(jīng)驗提出5個方面的啟示和借鑒，將工業(yè)上樓納入基礎設施范疇，國企主導建設、運營、招商，完善建筑設計標準，政府及時形成準入、減負、解綁的綜合配套政策體系，注重產(chǎn)業(yè)導入和培育。此外，如何讓工業(yè)上樓模式更具實操性，還需要進一步結(jié)合項目實踐深化研究。