環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的正當性及適用規則調適

王 莉，郭 玲

《民法典》第1232 條使得懲罰性賠償在環境侵權范疇內得以創設，但能否將其適用范圍拓展至環境民事公益訴訟，就《民法典》而言并無規則支持。2021 年中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020－2025年）》（以下簡稱為《規劃》）提出要“探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度”①《規劃》明確規定要“拓展公益訴訟案件范圍，完善公益訴訟法律制度，探索建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度。”，這是中央首次明確提出建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度。同年，“浙江海藍案”②參見江西省浮梁縣人民法院（2020）贛0222 民初796 號民事判決書。是我國首例在環境民事公益訴訟裁判中適用懲罰性賠償的案件，此后各地陸續出現在環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償的司法判例。2022 年最高法出臺的《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱為《解釋》）對源于私法范疇的懲罰性賠償制度可否適用于環境民事公益訴訟作出了回應。但前述司法解釋以及司法判決無法徹底消除理論上的爭議，且《解釋》中對于“國家規定的機關或者法律規定的組織”規定的是“可以”參照前述規定。環境民事公益訴訟及生態環境損害懲罰性賠償制度直接救濟或者修復受到污染或破壞的生態環境，是實現二十大報告中提出的“人與自然和諧共生”的“中國式現代化”要求的核心環境法律制度之一。①王莉、許微：《生態環境損害賠償磋商制度法律屬性的再識別——以協商行政理論為視角》，載《河南財經政法大學學報》2023 第1期，第10 頁。在此背景下，探研懲罰性賠償制度是否可以拓展適用于環境民事公益訴訟具有重要的理論及現實意義。

一、環境民事公益訴訟能否適用懲罰性賠償：“肯定說”和“否定說”

持有“肯定說”的學者一般認為，在案件事實符合《民法典》第1232 條規定的前提下可以有條件地對懲罰性賠償進行適用。基于懲罰性賠償的功能來說，持“肯定說”的學者認為其兼具補償和懲罰功能。就補償功能而言，被害人在環境侵權案件中本就居于弱勢地位，加之，受害人的精神損害也應當得到救濟②高利紅、余耀軍：《環境民事侵權適用懲罰性賠償原則之探究》，載《法學》2003 年第3 期，第110 頁。，因此其能夠得到的救濟與訴訟成本通常并不相稱。而懲罰性賠償金中超過補償性賠償的部分，可認定為對精神損害及其他不易計量損失、不易證明人身損害的補償。除此之外，可以用來“矯正被害人通過補償性賠償所獲得的利益與需要付出的高昂訴訟成本之間的收支失衡問題”③秦天寶、袁野陽光：《論懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的限制適用》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2022 年第1 期，第34 頁。。就懲罰功能而言，懲罰性賠償可以通過讓加害人承擔所有的社會成本④陳燦平：《懲罰性賠償制度的理論定位與適用范圍》，載《湖南大學學報（社會科學版）》2011 年第4 期，第133 頁。以及對其進行否定性評價來遏制或者制裁侵權人具有主觀不法性的侵權行為，這在一定程度上補足了刑事責任和行政責任在應對部分環境侵權案件時并不能起到令人滿意的懲罰效果⑤錢水苗、侯軼凡：《懲罰性賠償在環境侵權中的適用：以責任競合為視角》，載《甘肅政法學院學報》2011 年第6 期，第122～123 頁。的欠缺之處。基于后果的理由，懲罰性賠償具有遏制與預防的功能。要求侵權行為人承擔懲罰性賠償責任，可以借助司法力量對侵權行為人進行懲處。從長遠來看，通過司法途徑增加違法成本，有預防和遏制其他潛在環境違法行為的功效。

持有“否定說”的學者明確反對將懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟。他們認為，生態損害救濟應當充分發揮修復功能，而不是賠償。只有在無法對受到損害的生態環境進行修復的情況下，行為人才需承擔賠償責任，即賠償損失是一種退而求其次的選擇⑥李丹：《環境損害懲罰性賠償請求權主體的限定》，載《廣東社會科學》2020 年第3 期，第248 頁。，這就與懲罰性賠償功能相悖。此外，前述“肯定說”中提到，懲罰性賠償通過加重侵權人的經濟負擔來達到遏制和制裁的效果，這在“否定說”學者看來不符合《環境保護法》經濟社會發展與環境保護相協調的基本原則。在已經存在罰金刑、按日連續行政罰款等懲罰性措施的情況下，再引入懲罰性賠償，會加重違法行為人的經濟責任，會激發社會矛盾，最終也難以達到懲罰和預防的作用。

二、環境民事公益訴訟能否適用懲罰性賠償：既有規范及實踐檢視

（一）《民法典》視域下懲罰性賠償的適用分析

習近平總書記指出，“走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”⑦中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》，中央文獻出版社2017 年版，第20 頁。黨的二十大報告提出“人與自然和諧共生的現代化”，并將其上升為“中國式現代化”的內涵之一。《民法典》作為公民權利保障和行為方式規范的基石性法律，以綠色發展理念為指導，踐行綠色原則對環境侵權責任的形式規則進行了較大修正。在“侵權責任編”中創設懲罰性賠償制度條款是此次《民法典》編撰在環境侵權責任體系方面的重大創新。《民法典》第1234 條和第1235 條的條款中都有“造成生態環境損害”的內容，明確了這兩款條文的制定意在調整對公益造成損害的責任承擔，使得以實體法的形式確定了環境侵權的公益訴訟。

新增的懲罰性賠償制度能否適用于以第1234 條、第1235 條為依托的環境民事公益訴訟，自《民法典》頒布以來，一直存有爭議。通過分析《民法典》“侵權責任編”第七章的體系結構以及條文內容，可以看出其原有之義應當持否定觀點，即第1232 條關于懲罰性賠償的規定原則上不適用于公益訴訟①王利明：《〈民法典〉中環境污染和生態破壞責任的亮點》，載《廣東社會科學》2021 年第1 期，第221 頁。。首先，除因環境污染直接致人損害外，環境法律關系還具有以環境為媒介的“人—環境—人”的間接社會關系特性②劉超：《環境修復理念下環境侵權責任形式司法適用之局限與補強》，載《政法論叢》2020 年第3 期，第69 頁。，侵權人實施了污染或者破壞環境的行為，這種環境損害行為所產生的不良影響會首先由環境所承受，其他直接或間接使用環境的主體，在經由環境的遷移轉化后最終也會承擔這種不良后果。換言之，環境侵權行為的損害結果存在對“人”的損害和對“環境”的損害的二元性③呂忠梅：《環境侵權的遺傳與變異——論環境侵害的制度演進》，載《吉林大學社會科學學報》2010 年第1 期，第126 頁。，即存有公益和私益的雙重損害。此次新編的《民法典》“侵權責任編”第七章區分了對私益和公益的保護，基于條文的具體內容來說，第1229 條到第1233 條關乎的是私益的救濟，第1234 條和第1235 條則是對于公益損害進行救濟。第1229 條相較于原《侵權責任法》第65 條④參見《民法典》第1229 條：“因污染環境、破壞生態造成他人損害的，侵權人應當承擔侵權責任。”原《侵權責任法》第65 條：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”，將“造成損害”修改為了“造成他人損害”，將本條限縮在針對造成他人人身、財產等私益損害的范圍，而與第1234 條和第1235 條相對應的兩類責任都是為了調整公害而確定的。將有關懲罰性賠償制度的條款設定在第1232 條并置于第1234 條與第1235 條公益保護條款前，顯示該制度調整的應當是私益損害，而不適用于公益損害。從體系解釋來看，《民法典》“侵權責任編”有關侵權責任承擔的設定意在懲罰性賠償不應適用公益訴訟。其次，第1232 條規定被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。在本條款中使用了“被侵權人”一詞，表明受到損害的主體應當是特定，而環境侵權損害中只有造成私益損害才能確定特定的受害人。而生態破壞往往造成的都是不特定多數人的損害，甚至會造成社會和國家利益的損害，此時需要公益訴訟進行救濟，但無特定被侵權人也就無法適用懲罰性賠償制度。從文義解釋來看，懲罰性賠償特定的主體條件限制與環境民事公益訴訟無法適配，也使得其在環境民事公益訴訟中不能夠得到應用。

（二）其他規范性文件層面的懲罰性賠償適用分析

黨中央印發的《規劃》對建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度作出了明確要求，同年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱為《規則》）在其第四章民事公益訴訟中，提到在破壞生態環境和資源保護領域案件中，人民檢察院“可以提出懲罰性賠償等訴訟請求”。以及2022 年出臺的《解釋》中規定“國家規定的機關或者法律規定的組織作為被侵權人代表，請求判令侵權人承擔懲罰性賠償責任的，人民法院可以參照前述規定予以處理。”這些政策以及司法解釋的出臺，一定程度上填補了實踐適用中法律政策層面的空缺，各地也在此基礎上探索性適用懲罰性賠償制度。

但深究之下其中也存有問題。首先，上述文件或國家政策或司法解釋，根據《立法法》規定只有全國人大和全國人大常委會才有權行使國家立法權。《民法典》由全國人大制定，上述中的規范性文件和司法解釋均不得與之抵觸。在此位階效力下，在《民法典》尚未明確規定甚至隱含否定含義時，《規則》以及《解釋》作為下位法，先行對環境民事公益訴訟懲罰性賠償制度進行設定多有不妥。其次，就上述文件規定的具體內容而言。第一，《規劃》作為國家層面的政策文件，雖然在文件中明確提出要建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度，但我國已建構起的民事公益訴訟體系龐雜，存在專門訴訟法和單行法兩種公益訴訟模式，①宋偉鋒：《反恐視域下公益訴訟檢察職能檢視——以反恐安全防范為例》，載《海峽法學》2021 年第1 期，第102 頁。《民事訴訟法》明確規定的有環境污染和消費者權益保護兩類法定領域的民事公益訴訟。②劉曉春、陳之杞：《涉網絡公益訴訟的領域和類型：以典型案例梳理為視角》，載《中國對外貿易》2022 年第7 期，第50 頁。除此之外，還在《軍人地位和權益保障法》《英雄烈士保護法》《婦女權益保障法》《個人信息保護法》《安全生產法》《未成年人保護法》等6 部單行法中也分別對各自領域的公益訴訟救濟路徑作出規定。可見環境侵權民事公益訴訟僅是其中的一條分支，該《規劃》的規定也只是大政方針上的指導作用。第二，《規則》作為檢察機關制定的具有司法解釋效力的公益訴訟辦案規則，僅規定人民檢察院可以提出懲罰性賠償的訴訟請求，但根據《民事訴訟法》規定，除人民檢察院之外，法律規定的機關或者組織可以提起公益訴訟，③參見《中華人民共和國民事訴訟法》（中華人民共和國主席令第106 號）第58 條。而且相對來說，檢察機關作為起訴主體在提起訴訟時，所呈現的是協同、兜底的職能定位。④周曉霞、方劍明：《厘清海洋環境民事公益訴訟主體定位與管轄歸屬》，載《檢察日報》2021 年10 月29 日，第003 版。在該《規則》中未提到“法律規定的機關或組織”能否提出有關懲罰性賠償的訴訟請求，主體層面缺少。因此，《規則》的規定并不能當然地適用于環境民事公益訴訟領域。第三，《解釋》中僅規定“人民法院可以參照前述規定予以處理”，其中“可以”一詞在法律規范中被稱為“規范模態詞”。“規范模態詞”則主要包括“可以”“應當”“必須”等。根據規范模態詞的不同類型，可把法律規范劃分為“授權性規范”、“命令性規范”和“禁止性規范”⑤程雪陽：《論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》，載《法制與社會發展》2014 年第1 期，第176 頁。。“可以”所代表的即為“授權性規范”，是法律賦予的主體具有做某些事的權利或者說資格，主體可為可不為。因此，根據《解釋》條文內容，當環境民事公益訴訟適格主體請求侵權人承擔懲罰性賠償責任時，法院根據該授權性規定并不必然地作出肯定性判決，享有較大的自由裁量權。

（三）既有司法實踐懲罰性賠償的適用分析

筆者分別在“北大法寶網”和“無訟”中進行案例檢索。在“北大法寶”中以“民事公益訴訟”為關鍵詞進行檢索，在檢索結果中勾選“環境保護”領域，共檢索出1405 例環境領域公益訴訟，在“無訟”中，以“民事公益訴訟”為關鍵詞進行檢索，共檢索出12 例涉及環境保護和生態破壞的民事公益訴訟案例。在上述1417 例環境民事公益訴訟案例中，檢察院訴訟請求中或者法院裁判中涉及懲罰性賠償金的僅16 例。現對上述16 例案例進行分析。

結合表1 和表2 分析，2021 年之前涉及的懲罰性賠償案件有5 例，其中1 例檢察院在審查起訴階段提出了懲罰性賠償的訴訟請求，但法院以“環境民事公益訴訟司法解釋中并未規定懲罰性賠償”①參見山東省德州市中級人民法院（2015）德中環公民初字第1 號民事判決書。而不予支持；3 例名為懲罰性賠償金，實為生態環境損害賠償金或以虛擬成本治理法計算的生態修復費用②參見廣東省深圳市中級人民法院（2019）粵03 民初3510 號民事判決書；江蘇省連云港市連云區人民法院（2018）蘇0703 刑初264號刑事附帶民事判決書；河北省衡水市冀州區人民法院（2020）冀1181 刑初156 號刑事附帶民事判決書。；1 例③參見山東省青島市中級人民法院（2021）魯02 民初69 號民事判決書。損害行為所造成的生態資源損害后果延續到《民法典》的實施后，人民檢察院根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民法典>時間效力的若干規定》第24 條規定提出適用懲罰性賠償金①《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民法典>時間效力的若干規定》第24 條規定：“侵權行為發生在民法典施行前，但是損害后果出現在民法典施行后的民事糾紛案件，適用民法典的規定。”，并獲得法院支持。2021 年《民法典》頒布出臺后，人民檢察院依據第1232 條提出有關于要求侵權人承擔懲罰性賠償責任訴訟請求的環境公益案件增多，根據表2 來看，法院裁判中予以支持的居多，懲罰性賠償責任的承擔方式上以賠償金為主且允許侵權人以勞務代償，金額以生態環境損害為基準綜合考慮各方因素進行計算。

表1：年份統計表

表2：案例分析表

三、環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的正當性

《民法典》第1232 條在環境民事侵權領域引入了懲罰性賠償制度，但是該條文卻未直接指明懲罰性賠償是否可以適用到環境民事公益訴訟中。以及《解釋》等文件雖然提及要在環境民事公益訴訟中構建懲罰性賠償制度，但其籠統、概括性的規定不足以消除實踐適用中的分歧，學界也存有基于保護環境和保護行為人合法權益的立場產生的理論分歧。這些立法層面的模糊規定、學理層面的分歧都使得懲罰性賠償引入環境民事公益訴訟缺少理論基礎。但是通過案例的梳理，發現實踐中又不乏大量懲罰性賠償適用的具體案例，因此有必要從理論和實踐層面理順其適用的基礎，為我國環境民事公益訴訟引入懲罰性賠償制度提供支撐。

例如：在進行小學語文的教學過程中，為了加強師德的建設，語文教師首先就要從自身做起，對每天的教學過程進行一個記錄并總結，積極發現其中的問題，進行反思。又或者在班級中可以采取調查問卷的方式，讓班級的學生對于自己平常的教學方式進行一個評價，為了評價的公平公正，問卷以匿名的方式上交，整個過程語文教師不得過多參與，最好是讓班長執行，讓學生在沒有壓力的情況下說出自己的心聲。語文教師也可以通過學生的反應進行自我反思，改善教學方式，這樣也在一定程度上加強了師德建設，促進了小學語文的教學質量。

（一）環境民事公益訴訟與懲罰性賠償的制度功能相契合

關于懲罰性賠償的功能存在眾多學說②參見王利明：《懲罰性賠償研究》，載《中國社會科學》2000 年第4 期，第115～116 頁；陳聰富著：《侵權歸責原則與損害賠償》，北京大學出版社2005 年版，第203～217 頁；Owen D G.Punitive damages in products liability litigation[J].Mich.L.Rev., 1975,74,p1279-1295.，通說認為有損害填補（賠償）功能、阻遏功能、懲罰功能和鼓勵功能四項。在這四項功能中，相較于預防和鼓勵功能來說，賠償和懲罰功能居于主導地位。環境民事公益訴訟是相關主體通過私法途徑來要求侵權人承擔公法責任，旨在對受損的生態環境進行修復，以修復為主這就與懲罰性賠償通過懲戒手段制裁侵害者的懲罰功能相悖。但是若將其引入環境民事公益訴訟中，可以將懲罰性賠償的賠償功能、懲罰功能以及預防（遏制）功能融入制度建設中，從而實現突破“填平原則”的局限、制裁惡意損害環境行為、遏制潛在損害的現實功效。

從大陸法系國家建構民事責任制度的法理邏輯來說，民事責任承擔應當體現的是一種補償性責任而不應含有懲罰性，我國的民事責任體系深受大陸法系影響，相應地也應當遵循的是“同質補償”或“填平責任”原則，③孟穗、柯陽友：《論檢察機關環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的正當性》，載《河北法學》2022 年第7 期，第141 頁。侵權法體系主要功能也在于救濟受害人，④王磊、趙春艷：《論完全賠償原則的演進與走向》，載《海峽法學》2023 年第1 期，第108 頁。在“同質補償原則”影響下，環境民事公益訴訟的司法判決也呈現出一種傾向，即多采用“損害什么補償什么、損害多少補償多少”的方式對環境進行修復或者補償。而這種基于補償性質的民事責任懲罰，與通過過度無限制的開采、利用環境資源等損害環境行為所帶來的巨大經濟利益是不成正比的。行為人損害環境所受到的懲罰或者賠償不足以抵消所獲得的經濟利益時，即使多次進行行政處罰也會無甚成效。在表2 中有兩例案件，法院在裁判中采用了“虛擬治理成本法”來計算超出可丈量環境損失的費用，來用于修復生態環境，這在筆者看來，與懲罰性賠償有一定相似之處。在原有生態環境損害的基準上施加倍數罰金，相較于原有的補償性懲戒方式，可以更加充分地對以損害環境來獲得利益的個人或者單位進行制裁。而且根據梳理的實踐中環境民事公益訴訟案件中懲罰性賠償的施加方式（見表2）來看，其中不乏采用勞務代償、環境公益勞動等方式對受損生態環境進行修復。這種具有靈活適用性的懲罰性賠償施加方式，使得其能夠同時達到環境民事公益訴訟保護、修復受損環境的目的。侵害人承擔的公益性勞務面向社會也有一定的教育與引導意義，承擔的賠償金則具有警示意義，雙管齊下能夠更加有效地震懾潛在損害環境的行為或者起到引導公眾不從事破壞生態環境的積極作用。①陳小平、劉廳：《環境侵權懲罰性賠償制度研究——以<民法典>第1232 條為視角》，載《海峽法學》2022 年第3 期，第84 頁。

（二）從私益到公益：懲罰性賠償制度保護法益之拓展

關于現代懲罰性賠償制度的源起與發展，大多數學者認為，該制度最早起源于1763 年英國法官對于個案的裁判②1763 年英國法官Lord Camden 關于Huckle v.Money 案的判決，該案的法官指出，“陪審團有權判決原告所受之實際損害更高的賠償金額，損害賠償的目的不僅僅在于補償受害人，它也是對不法行為的懲罰，以及對將來有可能發生的同類行為的威懾，同時，它還能夠表達出陪審團對該行為本身的厭惡”。中，而其繁榮興盛是在美國。該制度首先于1784 年美國的Genay v.Norris 案③在該案中，作為醫生的被告，在想要與原告進行手槍決斗前，偷偷將大劑量的斑蝥加入原告酒杯。決斗開始后，原告因疼痛難忍而癱倒在公眾面前。法院指導陪審團說，“原告所受傷害非常嚴重……使他有權獲得懲罰性賠償。”案件涉及對受害人的榮譽造成侮辱的行為，侮辱在當時是一種很容易激發受害人私人報復的不當行為，對不當行為者施加懲罰性賠償，被視為維護以法律為基礎的和平秩序的必要措施。得到確認。早期懲罰性賠償適用的案件主要集中在誹謗、惡意攻擊等使受害人遭受名譽損失及精神痛苦等領域④王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，載《比較法研究》2003 年第5 期，第3 頁。，在這一時期，相較于懲罰被告，法官更注重的是對受害人的補償。19 世紀末，西方資本主義國家大公司、大企業蓬勃發展，其制造的各類不合格產品對消費者造成損害的案件時有發生。盡管消費者可以通過一般侵權的救濟手段來維護自己的合法權益，彌補損害，但是一般性的損害賠償不足以威懾大型公司，達到遏制不當行為的效果。因此，在產品責任領域構建懲罰性賠償制度，并使其成為管制未受刑法制裁的強大利益集團的有效社會控制手段之一⑤Rustad M, Koenig T.The historical continuity of punitive damages awards: reforming the tort reformers[J].Am.UL Rev., 1992，42,p1303-1304.。與早期不同，這一階段的懲罰性賠償更加注重考量侵權人的主觀惡性，意在制裁和遏制不法行為。

在經由產品責任和商業合同領域的適用，美國部分州開始探索在環境侵權判例中適用懲罰性賠償。美國在20 世紀60 年代出現全國性環境危機，環境問題受到重視，但純粹依靠刑法或者民法不足以懲罰和威懾造成環境污染的行為人。對此，美國環境法探索出了超越民刑理論界限的環境侵權懲罰性賠償制度，以此來對付環境侵權行為人，鼓勵因環境污染造成損害的私人提起訴訟，并在此私人訴訟中，對侵權人施加超出受侵害人個人利益損失之外的責任承擔，進而達到威懾侵權人再實施危害環境的不法行為的目的。著名的Silkwood v.Kerr McGee 案⑥在該案中，Karen Silkwood 是Kerr McGee 在俄克拉荷馬州新月城附近的Cimarron 工廠的實驗室分析師。Kerr McGee 的工廠制造了钚燃料用于核電站的反應堆燃料，Karen Silkwood 不幸被钚污染了。在她死亡后，她的遺產代表對Kerr McGee 提起了侵權訴訟。在審判期間，一名政府安全專家作證認為Kerr McGee 的行為不符合“盡可能低的合理可實現的”安全標準。Cimarron 工廠的一系列泄漏、丟失的钚，對廣大公眾構成了威脅。俄克拉荷馬州的一個陪審團裁定了1000 萬美元的懲罰性賠償金，其依據Kerr McGee生產了有缺陷的钚燃料棒，偽造了產品檢查記錄，并因工作場所的不當行為而使工人暴露在輻射之下。在聯邦巡回法院下令進行新的審判后，Kerr McGee 最終給付了138 萬美元，并關閉了钚加工廠。就很有代表性地說明私人當事人能夠以訴訟形式使其人身或者財產損害得到賠償，以及其所獲得的超出實際損害的部分即對侵權人施加的懲罰性賠償的部分，也具有突破維護私益的局限，起到保護整體環境公共利益的作用。懲罰性賠償的功能在其發展過程中完成了一場蛻變。由最初在傳統侵權視域下對受害人個人給予充分的救濟，發展到對社會整體利益的維護，逐漸演變出了一種追求社會公共利益的價值目標。

而且我國目前在消費者保護、食品安全和產品責任領域的法律和司法實踐中均對懲罰性賠償有所適用。從其適用領域不難看出，早期將懲罰性賠償在我國法律體系中建構時，其應然目的就是意圖通過該制度保障市場雙方的平等地位、促進維持市場的有序。①應飛虎：《知假買假行為適用懲罰性賠償的思考——基于法經濟學和法社會學的視角》，載《中國法學》2004 年第6 期，第114～115 頁。制度自身希望通過消費者訴訟來實現處罰的目的、威懾違法行為。但是，因為賠償數額反映的是“個別不法性”的評估結果，造成賠償金額較低，削減消費者訴訟積極性。從而就導致了私人訴訟中的懲罰性賠償無從承擔懲罰與威懾的功能。由此就從私人訴訟轉向公益訴訟領域，現在產品責任、消費者權益保護等都設立了懲罰性公益訴訟。這也表明我國現有法律制度已將公共利益保護確立為懲罰性賠償的價值目標之一，這與環境民事公益訴訟本身的價值目標相契合，為其適用于環境民事公益訴訟提供了價值基礎。

（三）域外立法及司法實踐具有可資借鑒的經驗

懲罰性賠償制度在美國是一項鼓勵公眾參與執法的重要機制。《美國侵權法重述》第二版第908 條將其為“懲罰性賠償是指在補償性賠償或象征性賠償之外，因侵權人的特別惡劣行為而給予侵權人懲罰，以懲罰賠償方的惡劣行為，防止其或相似者今后實施類似行為”②[美]肯尼斯·S.亞伯拉罕、阿爾伯特·C.泰特著：《侵權法重述：綱要》，許傳璽等譯，法律出版社2006 年版，第270～271 頁。。懲罰性賠償的功能在《重述》的評注中得以更加明確，即懲罰性賠償并非為了補償原告，而是懲罰被告③朱廣新：《懲罰性賠償制度的演進與適用》，載《中國社會科學》2014 年第3 期，第118 頁。。美國主要在自然資源環境損害賠償制度領域內將懲罰性賠償適用于環境訴訟。傳統環境侵權法主要考量的也是對環境危害行為所造成財產、人身、精神損害的賠償救濟。環境危害行為往往也伴隨著對自然資源本身的損害，從而導致的是一種集體利益的損害。美國的傳統侵權法不足以充分救濟或者補償此類損害，因此在《清潔水法》《綜合環境反應、賠償和責任法》（又稱“超級基金法案”）《石油污染法》及其有關的損害賠償評估規則等立法支撐下，美國逐漸發展演變出了較為完善的自然資源損害賠償規則體系。④王樹義、劉靜：《美國自然資源損害賠償制度探析》，載《法學評論》2009 年第1 期，第73 頁。

在1977 年《清潔水法》的修正案中規定了總統或州的授權代表，可以對其替代或者修復自然資源的費用索償。這是立法中首度認可賠償環境損害中超過市場價值損失的部分⑤Seevers Jr J S.NOAA's New Natural Resource Damage Assessment Scheme:It's Not About Collecting Money[J].Wash.& Lee L.Rev.,1996，53,p1522-1523.。這表示已經有授予國家授權的代表在環境公益賠償領域請求懲罰性賠償的趨向。《超級基金法》第107 條（C）款（3）項規定，排放危險物質或者具有排放危險物質威脅的人，若沒有足夠充分的理由，不遵循總統依據《超級基金法》104 條或106條規定發布的指令適當提供清除或者修復行為的，聯邦政府可根據本法案要求的為此支付的費用為標準，處1 至3 倍的懲罰性損害賠償金。⑥COMPREHENSIVE ENVIRONMENTAL RESPONSE，COMPENSATION, AND LIABILITY ACT OF 1980(“SUPERFUND”)(P.L.96-510),42 U.S.C.§9601,107(c)(3).按照“超級基金法案”的條款規定，美國聯邦政府在環境公益損害中建立懲罰性賠償制度。對于由哪些主體代表自然資源進行索賠，上述的法律基于公共信托相關理論，將包括聯邦自然資源管理機構、各州州長委派的機構和印第安部族等在內的設為托管者，代替自然資源行使索賠權。美國已然將懲罰性賠償適用于環境公益損害救濟領域，并形成了包括索賠主體、賠償方式、賠償范圍等完善的機制對環境公益損害進行救濟。

但懲罰性賠償因其本身的懲罰功能，通過前述的我國學界關于懲罰性賠償能否適用環境民事公益訴訟的觀點分析，可以挖掘出二者的理論分歧之一就在于懲罰性賠償可以會出現高額賠償金，存在懲罰過重的問題。在美國同樣存有這一現象，在美國著名的埃克森案中，埃克森公司的一名船長因醉酒駕駛，導致游輪發生觸礁事故，大量石油流入阿拉斯加水域，造成海水污染和海生生物損失，陪審團裁定其承擔高達50億美元的懲罰性賠償金。①案例來源：https：//www.justice.gov/enrd/us-v-exxon-corporation-et-al-dalaska，訪問時間：2023 年1 月7 日。在本案中美國法院判決以客觀達到惡劣結果，主觀層面存在疏忽大意的過失為準進行懲罰性賠償金的計算，罰金50 億美元，創造了美國懲罰性賠償最高額的歷史。為避免此類“天價賠償金”的發生，美國于1996 年出臺的《懲罰性賠償模范法》對懲罰性賠償責任承擔的適用條件、賠償金數額作出了改革②See Uniform Law Commission ,MODEL PUNITIVE DAMAGES ACT（1996）,https://www.uniformlaws.org/viewdocument/committe e-archive-102?CommunityKey=2d93347c-0cba-4cc2-b9ee-8d378449a76d，訪問時間：2023 年1 月7 日。，如主觀要件上，要求具有明顯惡意的惡劣行為；懲罰性賠償金上，規定了數額的上限和將賠償金擴大到公共領域的使用規則③MODEL PUNITIVE DAMAGES ACT(1996),4(a)、5(a)(2)、7.。

四、我國環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的規則構建

生態環境損害救濟采取損害修復優先原則，《民法典》第1234、1235 條和《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱為《若干規定》）第12 條規定環境公益領域的生態環境損害修復責任，以及2022 年印發《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱為《管理規定》）對生態環境損害修復責任進行了兩類劃分。將懲罰性賠償適用于環境民事公益訴訟必然涉及到與生態環境損害修復責任的關系，因此，適用規則的設置不能僅考慮懲罰性賠償本身的制度特性，即行為人主觀是否有過錯，還應當持審慎謙抑的態度進行懲罰性賠償適用制度的構建，即充分考慮受損生態環境能否修復的客觀事實，采取主觀與客觀相結合的二元參考標準。

（一）行為人主觀無過錯：不適用懲罰性賠償制度

懲罰性賠償制度突破了我國傳統民事責任所遵循的“同質補償”原則，制度本身懲罰和激勵功能并存，通過適當的利益傾斜，激發了環境被侵權人維權的積極性，同時也對侵權人產生了威懾作用。因此若將適用于環境侵權領域卻無有效的規制規則，則可能造成過度激勵，出現“濫訴”的現象，如食品安全和消費者權益保護領域頻出的“職業打假人”、“知假買假”等，以及與環境危害行為原有的懲罰規制手段疊加造成對侵權行為人懲罰過重。我國環境污染侵權經過《侵權責任法》和《環保法》二者的整合，形成了一元化無過錯歸責機制④胡衛：《過錯優先：環境污染侵權中行為人過錯的功能分析》，載《政法論叢》2019 年第6 期，第117 頁。，即環境侵權構成要件被簡化為行為、損害事實和因果關系三大構成要件。《民法典》編撰出臺后，通過第1232 條明晰了司法實踐中適用懲罰性賠償的規范要素，將“違法性”和“過錯性”予以明確，要求行為人“故意”實施了污染環境或者破壞生態的行為。環境公益領域確立懲罰性賠償制度必然會以《民法典》第1232 條作為法理基礎。因此在環境私益領域適用時的“過錯”要件，應當同樣引申至環境公益領域。此外，追溯其發展歷程可以發現在懲罰性賠償制度誕生之初，尤其在其發展的第二階段，其適用主要考量行為人的主觀惡性，遏制不法行為。美國的《懲罰性賠償模范法》更是以法條的形式規定了懲罰性賠償適用要存在明顯惡意的主觀要件。通過分析《民法典》中關于“過錯”要件的規定和美國懲罰性賠償制度中關于“主觀惡意”的實踐及法律規定，在環境民事公益訴訟范疇內建構懲罰性賠償制度時，應當首先應當考量侵權行為人主觀上有無過錯。當行為人主觀無過錯時，因其不滿足懲罰性賠償的主觀構成要件，不對行為人施加懲罰性賠償責任。

（二）行為人主觀有過錯：分類適用懲罰性賠償制度

在行為人存有主觀過錯的情形下，應當進一步考量與生態環境損害修復責任的銜接。《管理規定》第9條將生態環境損害分為“可以修復”和“無法修復”兩種情形，對此應當分類進行制度建構。

1.受損生態環境可以修復：無需適用懲罰性賠償

根據《管理規定》的規定，生態環境可以修復即應當將受損環境“修復至生態環境受損前的基線水平或者生態環境風險可接受水平。”可以分為三種情況，第一是環境侵權人可以通過自行實施生態修復行為使生態環境得以修復；第二是環境侵權人未采取修復行為或者未能在合理期限內完成修復，但是可以由他人實施替代修復從而使生態環境得以修復；第三是生態環境在技術上可以修復，環境侵權人承擔修復費用和賠償期間損失。根據《民法典》第1232 條，需達到“造成嚴重后果”才能適用懲罰性賠償，結合《解釋》第8 條關于“嚴重后果”的規定，可以從范圍和程度兩方面進行判定。范圍方面，行為人造成的環境損害范圍大，受害人數眾多，社會影響惡劣；程度方面，行為人的違法行為對他人生命權、健康權和財產權造成重大損害或者導致無法修復或修復費用過高的生態環境損害。以此進行分析，既然生態環境可以通過直接修復的方式得到修復，說明環境侵權人實施的環境侵權行為造成的結果并不嚴重，并不能達到懲罰性賠償適用的客觀要件。

加之，《民法典》第1234 條和《若干規定》第12 條，已經規定生態環境能夠修復的，環境侵權人應承擔修復費用責任包括了生態環境修復費用、修復效果評估費用以及服務功能喪失的期間費用。當屬于第一種情形侵權人可以自行修復受損生態環境時，由于環境侵權人在自行修復的過程已經承擔了所需要的修復費用和其他費用支出，只需要承擔服務功能喪失的期間費用；當屬于第二種他人替代修復和第三種技術上具有修復可行性時，侵權人需承擔前述三項費用。

對于已損害環境公共利益的行為，進行救濟性訴訟，我國現在正確立的救濟方式的重心主要是放在修復責任而非賠償責任。現行立法關于生態環境可以修復的救濟方式，完全可以涵蓋生態環境損失，達到修復生態環境的目的。因此在生態環境可以修復情形下，可以只適用生態環境修復責任，而無需適用懲罰性賠償責任，這樣可以避免懲罰過重、加重企業負擔，也更加契合環境民事公益訴訟制度注重對環境進行修復的價值追求。

2.受損生態環境無法修復：“彈性金額模式”懲罰性賠償責任

生態環境無法修復情形是指環境污染或生態破壞的行為給生態環境造成了永久性的損害，受損生態環境的生態系統服務功能已徹底喪失，在現行條件下難以修復。在該情形下，生態環境已經不具備修復的可能性，要求環境侵權人進行生態修復或者賠償修復費用以及期間損失，也無法彌補因此造成的永久性損失。此時需在生態環境損害修復責任的基礎上疊加懲罰性賠償。

在未規定懲罰性賠償之前，對于生態環境無法修復的情形，立法和實踐層面多采用替代等值分析法和環境價值評估方法①任洪濤、唐珊瑚：《論生態環境修復責任與生態損害賠償責任的銜接與適用——以<民法典>第1234 條、1235 條為研究視角》，載《中國政法大學學報》2022 年第2 期，第202 頁。來計算侵權人應承擔的賠償責任。如表2 中倪風案和深圳市某公司案②參見廣東省深圳市中級人民法院（2019）粵03 民初3510 號民事判決書；江蘇省連云港市連云區人民法院（2018）蘇0703 刑初264號刑事附帶民事判決書。，在這兩案中，均采用的是環境價值評估的虛擬治理成本法，計算出較高數額的賠償金（即生態環境修復費用）。此時的賠償只是傳統民法體系下的損害賠償責任，單純是一種經濟核算。而生態環境除了經濟價值之外，還包括生態價值、審美價值、歷史價值等等，更重要的是生態系統作為一個良性循環系統，在未受到損害時所能為社會或其他生態系統提供循環運作的服務功能。當生態環境受損尤其是完全無法修復時，其帶來的永久性損害包括這些價值和功能都不是簡單的經濟核算可以進行彌補的。因此在此要完全的適用懲罰性賠償制度，對侵權行為人進行金錢處罰。其中，最重要的是懲罰性賠償金確定的相關問題。

首先，關于懲罰性賠償金數額影響因素的確定。在前述中，可以得知美國前期并沒有明確的數額限定，導致實踐中懲罰性賠償金數額不斷攀升，甚至出現天價賠償金現象。這種過高的懲罰性賠償金裁判，既加重了侵權人的負擔，不利于社會經濟的發展，又因其數額過高導致侵權人并不能承擔得起責任，對生態環境無絲毫幫助。因此，美國在后續立法中設定了懲罰性賠償金的最高額。我國在設定懲罰性賠償金數額時應當堅持比例原則，綜合考慮多方因素進行設定。學界對我國懲罰性賠償金金額認定涉及的要件尚未達成一致的觀點，大致可分為，一可責難的因素③黃鴻圖：《懲罰性損害賠償制度研究——兼論兩岸<消保法>之法制》，中國政法大學2006 年博士學位論文，第57 頁。，如當事人是否非善意以及行為的界定等。二威嚇因素④黃鴻圖：《懲罰性損害賠償制度研究——兼論兩岸<消保法>之法制》，中國政法大學2006 年博士學位論文，第57 頁。，如侵權人的經濟財產狀況和接受懲罰后的境況。本文認為在進行懲罰性賠償金裁判時應當由法官根據個案具體情況，綜合考慮以下幾種因素：一侵權人主觀過錯程度。根據《民法典》第1232 條規定以及美國的司法案例和立法規定均明確將“明顯惡意”作為懲罰性賠償適用標準，因此，行為人主觀意圖是否具有過錯是環境侵權懲罰性賠償的重要構成要件之一，主觀過錯與賠償金數額成正比，包括考慮重復環境侵權的次數、掩蓋環境侵權違法事實的惡劣程度等。這樣才能達到處罰存有主觀過錯的行為人的目的。二侵權人的經濟狀況。在傳統環境侵權責任體系中，進行補償性賠償時此條件不作為考量標準。但預防與制止環境侵權事件發生是環境侵權懲罰性賠償的關鍵宗旨之一，要考慮到被告承擔懲罰的責任能力，找好經濟發展和消除違法之間的平衡⑤李雪：《環境侵權懲罰性賠償研究》，吉林大學2022 年博士學位論文，第86 頁。。對經濟實力較強的公司，懲罰性賠償數額可適當增加，對經濟實力差的，為防止企業破產，應酌情減少數額。三環境受損的嚴重程度，雖然造成生態環境損害完全無法修復的已經算是嚴重結果，但是其中也有嚴重程度的區分，在此情況下損害結果越嚴重，懲罰性賠償金數額越大。

其次，關于懲罰性賠償金計算方式確定。懲罰性賠償金的計算模式主要可以概括為固定金額模式、彈性金額模式、無數額限制模式三種類型。⑥陳學敏：《環境侵權損害懲罰性賠償制度的規制——基于<民法典>第1232 條的省思》，載《中國政法大學學報》2020 年第6 期，第65～66 頁。筆者認為可以采用彈性金額模式，設定生態功能損失費用或生態環境實際損失的倍數為懲罰性賠償金的上限。此處的倍數綜合表2 中梳理的實踐案例判決以及前述在對《超級基金法案》的法律條文分析來看，可以設置為1-3 倍。在設置倍數上限的基礎上，賦予法官在個案中自由裁量權，可以根據前述所說的影響因素，綜合考慮裁定所適用的倍率。

最后，關于懲罰性賠償金的歸屬確定。在環境侵權私益領域的訴訟，由因環境侵權行為造成的人身、財產損害的受害者及其近親屬訴請懲罰性賠償，并獲得懲罰性賠償金。但是環境民事公益訴訟具有特殊性，它由檢察機關和法律規定的社會組織以保護環境公共利益提起，因此，所獲得懲罰性賠償金不應歸屬于個人或任一組織，應當設置專門的環保基金賬戶，侵權人所繳納的懲罰性賠償金全部支付進該賬戶中，用于當地環境的修復和治理。

五、結語

《民法典》第1232 條創設懲罰性賠償規則是基于日益嚴峻的生態環境問題，順應國內乃至國際社會環境保護主題的潮流趨勢，是對以“填平損失”為核心的傳統環境侵權民事救濟制度的補充，同時也為社會公共利益損失救濟方式提供了制度創新。懲罰性賠償的適用會與已然存在的刑事罰金、行政罰款出現競合，造成對違法行為人的制裁懲罰過度，有違“禁止雙重罰”與“正當程序”原則，使環境保護無法達到理想效果，進而阻遏著生態文明建設，因此部分學者對將懲罰性賠償制度引入環境民事公益訴訟持否定態度。實質上，盡管此種疑慮不無道理，但可以通過立法技術予以妥當解決。我國目前是依據《刑法修正案（十一）》的第40 條①《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（中華人民共和國主席令第66 號）第40 條：將刑法第三百三十八條修改為：“違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；有下列情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金。的規定來普遍適用刑事罰金，法院在司法實踐裁判中通常會結合《刑法》總則第52 條②《中華人民共和國刑法（2020 年修正）》（2020 年國家主席令第66 號）第52 條規定：“判處罰金，應當根據犯罪情節決定罰金數額。”及最高法有關規定③參見《最高人民法院關于適用財產刑若干問題的規定》（法釋[2000]45 號）第2 條。，根據犯罪情節確定罰金數額，因罰金確定標準和規則未有法律明確規定，故法院在裁判時享有較大的自由裁量權。行政罰款則依托新《行政處罰法》所建構的“沒收違法所得+罰款”二元財產罰架構，以及《環境保護法》第59 條規定的按日連續處罰制度得以執行。然而按日連續處罰制度僅適用于被責令改正后拒不改正的連續性違法排污行為，適用的違法范圍小、類別少，實踐中大量的生態環境損害類案件無法適用該制度。只有當刑事制裁或行政處罰綜合適用各類責任形式④吳衛星、何鈺琳：《論懲罰性賠償在生態環境損害賠償訴訟中的審慎適用》，載《南京社會科學》2021 第9 期，第96 頁。，才能夠達到處罰惡意侵權人、救濟生態環境損害的作用。但并非所有環境損害賠償案件均能進入行政處罰及刑事訴訟程序，且二者在具體環境侵權案件實踐應用中均存在一定的缺陷，因此，引入懲罰性賠償制度擴寬環境損害救濟范圍，具有現實意義。針對學界關于三者適用沖突的顧慮，需要構建同一生態環境違法行為中三者之間抵扣順序規則。