海上公共衛(wèi)生治理國際法困境及完善路徑研究

摘要：海洋既是連接世界、承載全球供應(yīng)鏈的橋梁，也是公共衛(wèi)生風(fēng)險的傳播途徑。海上公共衛(wèi)生治理是涉及疾病預(yù)防控制、航運(yùn)暢通、貿(mào)易自由與人權(quán)保障的全球治理問題，而非單純的衛(wèi)生技術(shù)問題，要求在全球治理層面塑造多重面向。海上公共衛(wèi)生治理國際法困境的凸顯，呼吁價值共識與理念革新以調(diào)和多領(lǐng)域交叉下的國際法價值沖突，完善國際法制度以擺脫主權(quán)國家主導(dǎo)下的國際法執(zhí)行窘境，健全國際合作機(jī)制以打破多元主體參與合作的壁壘。中國在海上公共衛(wèi)生治理中要體現(xiàn)人類衛(wèi)生健康共同體的國際法意蘊(yùn)，統(tǒng)籌推進(jìn)海上公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國內(nèi)法治與涉外法治。

關(guān)鍵詞：海上公共衛(wèi)生；多重面向；國際法困境；人類衛(wèi)生健康共同體

中圖分類號：D993.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2023）03-0049-10

Study on the Dilemma and Improvement of International Law on Maritime Public Health Governance

PENG Yu

（School of Law，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：The ocean serves as the entry point to the global supply chain. Public health risks can also be transferred via ocean. Maritime public health is a matter of global governance， not only health technology. Disease control and prevention， shipping unimpeded， trade freedom， and human rights protection are all aspects of maritime public health governance. The dilemma of international law on maritime public health governance， calls for value consensus and idea innovation so as to harmonize the value conflicts in international law in the context of multidisciplinary cross， improvement of the system of international law to get rid of a lack of collective action in the execution of international law as currently dominated by sovereign states， and perfection of the mechanism of international cooperation to break the barrier to the multiple participation in cooperation. China needs to actively participate in the cooperation and governance of maritime public health， reflect the international law implication of a community of common health for mankind， and promote the domestic rule of law and foreign rule of law in the field of maritime public health.

Key words：maritime public health；multiple aspects；dilemma of international law；a community of common health for mankind

全球化進(jìn)程不斷深入增進(jìn)了國際社會的相互依賴關(guān)系，也促使全球性問題凸顯，其中就包括全球公共衛(wèi)生問題。由于航運(yùn)的國際性與病毒的無國界性高度重合，海上公共衛(wèi)生天然屬于全球公共衛(wèi)生治理的重要對象。新冠疫情不是人類歷史上第一次也絕不是最后一次傳染病大流行。新冠疫情不再構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”并不意味著海上公共衛(wèi)生問題的結(jié)束。傳染病給海上公共衛(wèi)生帶來的威脅不會就此停歇，無法預(yù)知傳染病的再次全球大流行會在何時到來。新冠疫情暴發(fā)后，近100個國家和地區(qū)曾關(guān)閉了海上邊境，以阻止新冠病毒通過海上渠道入侵。海上公共衛(wèi)生涉及公共衛(wèi)生、航運(yùn)、貿(mào)易、人權(quán)等多個領(lǐng)域，存在大量沖突解決與協(xié)調(diào)治理的需求。疫情對于航運(yùn)業(yè)和集裝箱港口造成了沖擊，挑戰(zhàn)其適應(yīng)能力；（Theo Notteboom，Thanos Pallis & Jean-Paul Rodrigue，Disruptions and Resilience in Global Container Shipping and Ports：the COVID-19 Pandemic Versus the 2008—2009 Financial Crisis，Maritime Economics & Logistics，Vol.23：179，p.179（2021）. ）國際法規(guī)則下“郵輪困境”的凸顯，（參見吳蔚：《國際法規(guī)則的“郵輪困境”與人類衛(wèi)生健康共同體建設(shè)》，載《亞太安全與海洋研究》2004年第4期，第55頁。）引發(fā)了對國際客輪運(yùn)輸安全立法的討論，（參見陳琦、蔡楠：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的國際客輪運(yùn)輸安全立法：制度審視與規(guī)則重構(gòu)》，載《大連海事大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第5期，第1頁。）而國際郵輪中疫情預(yù)防和控制的法律爭議有待解決；（ZHANG Xiaohan & WANG Chao，Prevention and Control of COVID-19 Pandemic on International Cruise Ships：The Legal Controversies，Healthcare，Vol.9：281，p.281（2021）. ）國際貿(mào)易與全球公共衛(wèi)生治理之間存在著密切聯(lián)系；（參見時業(yè)偉：《新冠肺炎疫情下國際貿(mào)易規(guī)則與公共衛(wèi)生治理的鏈接》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2021年第2期，第136頁。）疫情對海員休假、遣返、醫(yī)療援助等權(quán)利造成了破壞，（Anish Arvind Hebbar & Nitin Mukesh，COVID-19 and Seafarers Rights to Shore Leave，Repatriation and Medical Assistance：A Pilot Study，International Maritime Health，Vol.71：217，p.217（2020）. ）大量船員換班、遣返等合法權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)。（參見陳鵬：《新冠病毒肺炎疫情下的船員權(quán)益保障問題》，載《中國海事》2020年第4期，第20頁。）

針對海上公共衛(wèi)生治理面臨的挑戰(zhàn)，不同學(xué)者從多角度出發(fā)進(jìn)行了分析。有學(xué)者從全球衛(wèi)生治理角度討論了分隔世界中國際法和公共衛(wèi)生問題，重點(diǎn)提到海洋作為聯(lián)通世界的媒介，需要進(jìn)行對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律應(yīng)對；（Yves Beigbeder，Global Health Governance： International Law and Public Health in a Divided World，tudes Internationales，Vol.37：306，p.306（2006）.）有學(xué)者從國際法以及合作機(jī)制的維度，探討推動并完善全球公共衛(wèi)生治理機(jī)制的建設(shè)，（參見劉曉紅：《國際公共衛(wèi)生安全全球治理的國際法之維》，載《法學(xué)》2020年第4期，第19頁。）而郵輪突發(fā)公共衛(wèi)生事件，從全球衛(wèi)生治理角度來說，需要全球合作治理；（Richard Pougnet，Laurence Pougnet，et al.，COVID-19 on Cruise Ships：Preventive Quarantine or Abandonment of Patients，International Maritime Health，Vol.71：147，p.147（2020）. ）有學(xué)者分析了涉疫郵輪?？垦睾腋劭跁r，沿海國家可以選擇的治理公共衛(wèi)生風(fēng)險的法律框架；（Anne Choquet & Awa Sam-Lefebvre，Ports Closed to Cruise Ships in the Context of COVID-19：What Choices Are There for Coastal States，Annals of Tourism Research，Vol.86：1，p.1（2021）. ）有學(xué)者研究了郵輪拒載的非法性和原因，提出了國際法下的全球郵輪旅游治理機(jī)制；（HU Zhengliang & LI Wenwen，Global Health Governance on Cruise Tourism：A Lesson Learned from COVID-19，F(xiàn)rontiers in Marine Science，Vol.9：1，p.1（2022）.）有學(xué)者對《國際衛(wèi)生條例（2005）》［International Health Regulations [QX（Y10]（[QX）]2005[QX（Y10]）[QX）]，簡稱IHR 2005］中涉及人權(quán)保護(hù)的關(guān)鍵條款進(jìn)行了梳理和分析；（Bruce Plotkin，Human Rights and Other Provisions in the Revised International Health Regulations [QX（Y10]（[QX）]2005[QX（Y10]）[QX）]，Public Health，Vol.121：840，p.840（2007）.）有學(xué)者認(rèn)為后疫情時代，有關(guān)海上公共衛(wèi)生安全的防控治理，需要應(yīng)對人類活動與海洋環(huán)境保護(hù)的沖突、主權(quán)與人權(quán)的沖突、國際法規(guī)則碎片化、國家履約中的能力不足與意愿欠缺、國際組織權(quán)利受限及職能欠缺等挑戰(zhàn)。（參見白佳玉、李玉達(dá)、王安娜：《后疫情時代海上公共衛(wèi)生安全法治的挑戰(zhàn)與中國方案》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第5期，第54頁。）

海上公共衛(wèi)生具有全球性、公共性和綜合性的特征，是典型的全球公共衛(wèi)生治理問題。全球化時代需要全球治理，而全球治理的最佳路徑是法治化。（參見姚金菊：《全球行政法的興起：背景、成因與現(xiàn)狀》，載《環(huán)球法律評論》2015年第4期，第110頁。）然而，以IHR 2005為核心的全球公共衛(wèi)生治理體系，在海上公共衛(wèi)生治理上仍有諸多需完善的空間，呼喚國際綜合法治及多層次全球合作以協(xié)同解決問題。鑒于此，筆者從海上公共衛(wèi)生在全球治理下的多重面向出發(fā)，分析海上公共衛(wèi)生治理的國際法困境，探索海上公共衛(wèi)生治理理念革新及完善路徑，提出中國因應(yīng)，以期提升海上公共衛(wèi)生治理成效，為更好應(yīng)對傳染病再次流行造成的海上公共衛(wèi)生問題提供智力支持。

一、海上公共衛(wèi)生：全球治理下的多重面向

全球化趨勢下，傳染病的威脅不再局限于各國邊界，公共衛(wèi)生問題由單純的國內(nèi)事件演變成全球公共衛(wèi)生危機(jī)。（參見陳穎?。骸豆残l(wèi)生問題的全球治理機(jī)制研究》，載《國際問題研究》2009年第5期，第54頁。）國際公共衛(wèi)生是涉及國際秩序、經(jīng)貿(mào)合作與公共安全的全球治理問題，而非單純衛(wèi)生技術(shù)問題。國際衛(wèi)生治理的根基并非人道主義，而是有關(guān)疾病的國際政治。（David P. Fidler，International Law and Infectious Diseases，Clarendon Press，1999，p.279.）海洋既是連接世界、承載全球供應(yīng)鏈的主要橋梁，也是風(fēng)險傳播的渠道之一。任何傳染病都可能隨海上供應(yīng)鏈的延伸而擴(kuò)散到全球各地。在疾病預(yù)防控制、航運(yùn)暢通、貿(mào)易自由與人權(quán)保障等多領(lǐng)域間尋求平衡和妥協(xié)，始終是海上公共衛(wèi)生治理的核心關(guān)切。多領(lǐng)域交叉帶來的多元價值沖突和矛盾的應(yīng)對與解決，要求在全球治理層面塑造海上公共衛(wèi)生的多重面向。

首先，疾病預(yù)防控制要求在全球治理層面塑造海上公共衛(wèi)生的秩序性面向。面對傳染病全球大流行，主權(quán)國家通過各種途徑獲取信息，對外來船舶和海上人員往往采取隔離和限制入境等措施以切斷病毒跨洋傳播途徑，防止疫情向國內(nèi)擴(kuò)散。然而，傳染病全球大流行造成的是系統(tǒng)性影響，海上公共衛(wèi)生治理對象不局限于單一領(lǐng)域。為保障公共衛(wèi)生秩序而采取的措施在很大程度上會影響國際交通，港口擁堵、船舶靠港困難及國際航班短缺等情況時有出現(xiàn)。一方面，船員超期服務(wù)、換班難的現(xiàn)象在傳染病全球大流行期間持續(xù)存在。新冠疫情暴發(fā)后的一段時間內(nèi)，根據(jù)國際航運(yùn)公會估計，約25萬名船員滯留，在船服務(wù)時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超期。（United Nations Conference on Trade and Development，Review of Maritime Transport 2021，United Nations Publications，2021，p.14.）同時，郵輪上染疫乘客無法及時靠岸就醫(yī)，包括健康權(quán)在內(nèi)的人權(quán)無法得到保障。另一方面，國際航運(yùn)受阻的同時，國際貿(mào)易也無法幸免。新冠疫情的沖擊導(dǎo)致海上貿(mào)易在2020年收縮了3.8%。（United Nations Conference on Trade and Development，Review of Maritime Transport 2021，United Nations Publications，2021，p.21.）

其次，海上人員人權(quán)保障要求在全球治理層面塑造海上公共衛(wèi)生的保障性面向。人權(quán)是全球治理的基本價值理念，（參見蔡拓、楊雪冬、吳志成主編：《全球治理概論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第82頁。）健康權(quán)作為基本人權(quán)的一種，是人人所享有的普遍性權(quán)利，是受到國際法保護(hù)的重要價值之一。在衛(wèi)生法領(lǐng)域中，生命健康權(quán)保障原則是衛(wèi)生法的核心理念和最高價值。（參見解志勇：《衛(wèi)生法基本原則論要》，載《比較法研究》2019年第3期，第8頁。）由于海洋環(huán)境的特殊性以及國際社會對海上人員健康權(quán)的關(guān)注度和保護(hù)力度不足，海上人員健康權(quán)受到侵犯時得不到救濟(jì)。一旦傳染病全球大流行短時間內(nèi)無法有效控制，長期處于工作狀態(tài)的船員個體極易面臨傳染病威脅和心理打擊的雙重困擾。整體性身心健康是公眾正常參與社會生產(chǎn)活動和實(shí)現(xiàn)個人價值的基礎(chǔ)條件與普遍共識。采取海上公共衛(wèi)生治理措施難免影響到個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。但是，群體健康與個體健康并不對立，群體健康需要在個體健康得到普遍保障的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。

最后，國際航運(yùn)暢通和國際貿(mào)易自由要求在全球治理層面塑造海上公共衛(wèi)生的包容性面向。傳染病全球大流行期間，國際航運(yùn)暢通和國際貿(mào)易自由受到疫情防控措施收緊和貿(mào)易保護(hù)措施升級的雙重壓力。國際航運(yùn)作為國際運(yùn)輸?shù)闹匾煌ǚ绞剑侨蚬?yīng)鏈的基礎(chǔ)，通過其運(yùn)輸?shù)呢浳镎既蛏唐焚Q(mào)易量的80%以上和貨值的70%以上。（United Nations Conference on Trade and Development，COVID-19 and Maritime Transport：Impact and Responses，United Nations Publications，2021，p.11.）根據(jù)基爾貿(mào)易指數(shù)，（基爾貿(mào)易指數(shù)：基于對船舶運(yùn)動數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時評估的指數(shù)，記錄全球500個港口的抵港和離港船舶數(shù)據(jù)，從吃水信息中推導(dǎo)出集裝箱船的有效利用情況。）2022年，全球約有11%的貨物滯留在集裝箱船上，（Kiel Trade Indicator 04/22：World Trade Stabilizes，Kiel Institute for the World Economy（5 May 2022），https：//www.ifw-kiel.de/publications/media-information/2022/kiel-trade-indicator-0422-world-trade-stabilizes.）材料的短缺會阻礙生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)倪M(jìn)行。疫情對全球供應(yīng)鏈的地理配置產(chǎn)生極大的影響，不僅割裂了全球供應(yīng)鏈，也使得國際航運(yùn)和國際貿(mào)易遭受重創(chuàng)。以往依賴于國際貿(mào)易、國際航運(yùn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品、原材料、生產(chǎn)要素等的進(jìn)出口活動受到限制。傳染病全球大流行將會增加國際航運(yùn)和國際貿(mào)易的難度，也增加了全球貨物生產(chǎn)分布的不確定性，壓縮了全球供應(yīng)鏈的參與空間。此時，區(qū)域性的貿(mào)易組織顯得十分重要，為保持、維護(hù)供應(yīng)鏈的完整性和自主可控性，各經(jīng)濟(jì)體將更加重視雙邊貿(mào)易組織或多邊貿(mào)易組織的建設(shè)，世界的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作將增強(qiáng)。（參見陳永森、張埔華：《以人類衛(wèi)生健康共同體助推全球化進(jìn)程》，載《國外社會科學(xué)》2021年第1期，第17頁。）供應(yīng)鏈的區(qū)域化成為當(dāng)前降低風(fēng)險較為普遍的舉措，疫情導(dǎo)致全球供應(yīng)鏈的縮短，而區(qū)域化交易的不斷發(fā)展使美洲、歐洲和亞洲將把重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域內(nèi)部的自給自足上，而不是依賴此前作為全球化代表的遙遠(yuǎn)且錯綜復(fù)雜的全球供應(yīng)鏈。（參見[德]克勞斯·施瓦布、[法]蒂埃里·馬勒雷主編：《后疫情時代：大重構(gòu)》，世界經(jīng)濟(jì)論壇北京代表處譯，中信出版社2020年版，第59頁。）

二、海上公共衛(wèi)生治理的國際法困境及成因

國際公共衛(wèi)生治理背后是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，其不僅僅是衛(wèi)生問題，同時也是一個權(quán)力、資源和利益的再分配問題。（參見陳一峰：《健康主義抑或安全主義？反思全球衛(wèi)生法的理論基礎(chǔ)》，載《國外社會科學(xué)》2021年第4期，第82頁。）為防止疾病國際傳播所采取的隔離、限制等措施極有可能會干擾國際交通便利和海上人權(quán)保障。這需要國際社會公認(rèn)的國際法予以保障與協(xié)調(diào)。海上公共衛(wèi)生治理涵蓋的不同領(lǐng)域均建立了較成熟的國際法體系。公共衛(wèi)生領(lǐng)域中，海上公共衛(wèi)生治理仍受到IHR 2005的調(diào)整。人權(quán)保障領(lǐng)域中，多個國際公約對公共衛(wèi)生治理中的人權(quán)保障都予以規(guī)定，如《世界衛(wèi)生組織組織法》《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等。國際航運(yùn)領(lǐng)域中，海洋、海事有關(guān)國際法對海上公共衛(wèi)生治理也有著良好的指引作用，如《聯(lián)合國海洋法公約》《便利國際海上運(yùn)輸公約》等。國際貿(mào)易方面，世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）框架下的國際法體系也包含公共衛(wèi)生與國際貿(mào)易問題的處理，如《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》《關(guān)于衛(wèi)生與植物檢疫措施的協(xié)議》等。其他領(lǐng)域的國際法通過多種方式和途徑對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國際法加以擴(kuò)張和滲透。多領(lǐng)域國際法相互疊加，締約國難以明確自身責(zé)任，無力或無法履行冗雜甚至矛盾的義務(wù)。強(qiáng)有力的國際機(jī)制的缺失致使IHR 2005在執(zhí)行過程中面臨極大的挑戰(zhàn)，加之主權(quán)國家國際合作積極性不強(qiáng)，現(xiàn)行海上公共衛(wèi)生治理面臨諸多國際法困境。

（一）多領(lǐng)域交叉下的國際法價值沖突困境

海上公共衛(wèi)生治理不同領(lǐng)域有著不同的價值期待。不同領(lǐng)域的國際法在發(fā)展過程中更多考慮的是自身領(lǐng)域國際法價值更好地實(shí)現(xiàn)，缺乏溝通和交流。隨著全球化進(jìn)程不斷深入，彼此間的互動愈加頻繁，其中難免會產(chǎn)生摩擦和矛盾。面對傳染病的沖擊，多領(lǐng)域交叉下的國際法價值沖突可能會更加尖銳。

IHR 2005允許各國基于科學(xué)原則和科學(xué)證據(jù)采取額外衛(wèi)生措施，給予主權(quán)國家自主權(quán)的同時也加劇了不同國際法價值之間的沖突。IHR 2005將“充分尊重人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由”作為首要原則。IHR 2005第2條中指出其目的之一是避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要的干擾。并且，第28條第1款規(guī)定，除第43條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定外，不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機(jī)在任何入境口岸?？?。世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，簡稱WHO）也一再強(qiáng)調(diào)采取額外衛(wèi)生措施的必要性與適度性，然而一旦發(fā)生公共衛(wèi)生問題，一些國家傾向于采取過度限制措施。（參見周陽：《〈國際衛(wèi)生條例（2005）〉的法理沖突與規(guī)則重構(gòu)》，載《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2020年第6期，第73頁。）一些國家在防控傳染病跨國傳播過程中，往往

優(yōu)先考慮本國利益而無視相關(guān)國際法的規(guī)定。（參見徐軍華：《國際航空旅行限制措施在“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”情勢下的適用》，載《政法論壇》2021年第2期，第101頁。）面對傳染病全球大流行，國際航運(yùn)受阻、國際貿(mào)易受限、海上人員健康權(quán)難以保障的情況在海上公共衛(wèi)生治理中屢見不鮮。締約國對多領(lǐng)域交叉下的國際法價值沖突的解決不盡如人意，國際法履約程度仍有待提升。

首先，在人權(quán)保障方面，健康權(quán)作為基本人權(quán)的一種，在海上公共衛(wèi)生治理中應(yīng)當(dāng)受到國際社會的重點(diǎn)關(guān)注和保護(hù)。《世界衛(wèi)生組織組織法》序言中提到，享受可能獲得的最高健康標(biāo)準(zhǔn)是每個人的基本權(quán)利之一，不因種族、宗教、政治信仰、經(jīng)濟(jì)及社會條件而有區(qū)別?！栋⒗緢D宣言》鄭重宣告健康是基本人權(quán)。《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》明確將健康權(quán)規(guī)定為公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，健康權(quán)也已被寫入大多數(shù)成員國的憲法或法律之中。（參見敖雙紅、孫嬋：《“一帶一路”背景下中國參與全球衛(wèi)生治理機(jī)制研究》，載《法學(xué)論壇》2019年第3期，第153頁。）作為船員權(quán)利法案的《2006年海事勞工公約》（Maritime Labour Convention， 2006，簡稱MLC 2006）在總則第4條對船員勞動保障作了明確規(guī)定，規(guī)則2.4和規(guī)則2.5中明確了船員擁有休假與遣返的權(quán)利，體現(xiàn)了對船員健康的保護(hù)。為防止傳染病跨洋傳播，港口國、沿海國等國家采取額外衛(wèi)生措施難免會對海上人員正常入境、治療、遣返造成限制，船員基本的換班權(quán)利也無法得到保障。海上人員包括健康權(quán)在內(nèi)的人權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。

其次，在國際航運(yùn)方面，海上運(yùn)輸?shù)谋銛y與效率受到海上公共衛(wèi)生治理的影響。《便利國際海上運(yùn)輸公約》第1條規(guī)定，締約國“保證采取一切適當(dāng)措施，以便利和加快國際海上運(yùn)輸，防止對船舶及船上人員和財產(chǎn)造成不必要的延誤”。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第19條、第21條、第25條中的相關(guān)規(guī)定，沿海國可以采取必要措施禁止違反本國公共衛(wèi)生國內(nèi)法的船舶通過其領(lǐng)海。《國際海港制度公約與規(guī)約》第17條中提到港口國可基于國家公共衛(wèi)生安全的考量，拒絕相關(guān)人員及貨物過境。這些國際法為港口國、沿海國等國家拒絕涉疫船舶靠港提供了制度性支持。船舶流動受阻無疑會阻礙國際航運(yùn)暢通，進(jìn)而影響國際貿(mào)易自由進(jìn)行。

最后，在國際貿(mào)易方面，WTO框架下的國際法體系中，《WTO協(xié)議》允許公共健康問題成為其自由貿(mào)易規(guī)則的例外。（參見黃驊：《“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”視角下的若干國際貿(mào)易法律問題》，載《上海商學(xué)院學(xué)報》2021年第1期，第115頁。）《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條提到，允許締約國采取為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施。根據(jù)《實(shí)施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》第2條第2款規(guī)定實(shí)施的貿(mào)易限制措施，不得超過為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的限度。但是，傳染病全球大流行極易導(dǎo)致各國實(shí)施貿(mào)易限制舉措和禁航禁運(yùn)管制，這將直接破壞WTO框架下的國際自由貿(mào)易規(guī)則體系。（參見沈國兵：《新冠肺炎疫情全球蔓延對國際貿(mào)易的影響及紓解舉措》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第7期，第85頁。）國際貿(mào)易受限會造成海上公共衛(wèi)生治理醫(yī)療、食品等必需物資的短缺，影響整體治理進(jìn)度。

海上人員健康權(quán)實(shí)現(xiàn)、國際航運(yùn)暢通、國際貿(mào)易自由在今后仍然會受到傳染病全球大流行的影響。締約國海上公共衛(wèi)生治理能力、價值追求和局勢判斷有所差別，所采取的防疫措施也存在差異。適用額外衛(wèi)生措施僅是海上公共衛(wèi)生治理的手段之一。不同領(lǐng)域國際法價值之間的協(xié)調(diào)本就充滿挑戰(zhàn)，在特定時期，更要注意動態(tài)平衡的實(shí)現(xiàn)，避免某一價值的過度犧牲。

（二）主權(quán)國家主導(dǎo)下的國際法執(zhí)行困境

主權(quán)國家是全球治理的主要實(shí)施主體。（參見蔡拓、楊雪冬、吳志成主編：《全球治理概論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第113頁。）海上公共衛(wèi)生治理需要主權(quán)國家主動參與。海上公共衛(wèi)生治理中，國家主權(quán)

的讓渡以及國家利益在一定程度上的損失，引起部分主權(quán)國家對國際合作的抵制，導(dǎo)致海上公共衛(wèi)生治理的集體行動和締約國的國際法履約程度明顯不足。現(xiàn)有的國際體系中不存在一個超國家的組織對主權(quán)國家是否遵守國際法進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督?！堵?lián)合國憲章》確立了國家主權(quán)平等原則，各國須互相尊重主權(quán)與領(lǐng)土完整。WHO缺乏有效途徑對額外衛(wèi)生措施的科學(xué)性及必要性進(jìn)行評估，IHR 2005約束力不足和監(jiān)管懲戒機(jī)制的缺失導(dǎo)致其對主權(quán)國家不履約的情況束手無策。

一方面，主權(quán)國家在額外衛(wèi)生措施的實(shí)施、內(nèi)容、程度等方面有極大的自主權(quán)，即便IHR 2005第43條規(guī)定額外衛(wèi)生措施一旦對國際交通造成了明顯干擾，需要在采取措施后的48小時內(nèi)向WHO通報。新冠疫情暴發(fā)后，在WHO發(fā)布的第18號情況報告中，72個締約國實(shí)施了額外衛(wèi)生措施，只有23個（32%）向WHO進(jìn)行了通報。（WHO，Novel Coronavirus（2019-nCoV） Situation Report-18，WHO（7 February 2020），https：//www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200207-sitrep-18-ncov.pdf？sfvrsn=fa644293_2.）在第50號情況報告中，僅有45個國家進(jìn)行了通報并說明了理由，實(shí)施額外衛(wèi)生措施的主要原因是國家能力有限，缺乏應(yīng)對能力以及病毒相關(guān)情況的不確定。（WHO，Coronavirus Disease 2019（COVID-19） Situation Report-50，WHO（10 March 2020），https：//www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200310-sitrep-50-covid-19.pdf？sfvrsn=55e904fb_2.）這些理由的科學(xué)性、合理性和必要性難以驗(yàn)證。另一方面，IHR 2005約束力不強(qiáng)，難以對締約國履約情況進(jìn)行監(jiān)督，削弱了WHO在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。此次新冠疫情期間，盡管WHO在臨時性建議中多次強(qiáng)調(diào)不贊成采取旅行或貿(mào)易禁令，然而，部分締約國選擇性無視甚至拒絕采納，究其原因，IHR 2005在第15條中雖然授權(quán)WHO總干事對締約國擬采取的衛(wèi)生措施發(fā)布臨時性建議，但也賦予了締約國采取額外衛(wèi)生措施的權(quán)利。在充分尊重各成員國國家主權(quán)的同時，也增加了主權(quán)國家在處理公共衛(wèi)生問題上的隨意性，臨時建議是否執(zhí)行完全取決于締約國意愿。僅寄希望于締約國的自覺遵守而沒有監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制難以發(fā)揮WHO在公共衛(wèi)生上的領(lǐng)導(dǎo)性作用。

（三）多元主體參與下的國際合作機(jī)制實(shí)施困境

國際合作是海上公共衛(wèi)生治理的重要手段。船舶在海上遭遇傳染病暴發(fā)時援救難度高，需要一定的綜合實(shí)力。由于治理理念的分歧和治理水平的參差，相關(guān)國家相互推諉援救責(zé)任，難以形成全球范圍的統(tǒng)一行動，不能集體應(yīng)對并解決其帶來的風(fēng)險，增加了海上公共衛(wèi)生的治理難度。

1.海上援救責(zé)任分配不明

船舶在海上遭遇傳染病暴發(fā)時援救責(zé)任難以明確。“鉆石公主”號郵輪遭遇新冠疫情后，港口國和船旗國對海上人員的處理和安置情況并不理想。海上人員的國籍所屬各有不同，在海上這樣的特殊環(huán)境中，國籍所屬國開展援救有一定難度，在特定時期也會造成有限資源的過度消耗。《聯(lián)合國海洋法公約》第91條第1款中提到國家與船舶之間必須有真正的聯(lián)系。船旗國對于航行在公海上的登記在冊的船舶有著天然的管轄權(quán)，對在海上遭遇公共衛(wèi)生危機(jī)的船舶，需要肩負(fù)起其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。但是，方便旗制度的興起，部分開放方便旗船旗登記的國家綜合國力有限，難以對登記船舶承擔(dān)起船旗國應(yīng)有的責(zé)任。

船舶在公?；蛘咚麌I(lǐng)海遭遇傳染病暴發(fā)時，船旗國的援救受距離等現(xiàn)實(shí)因素的影響也難以展開?！秶H海上人命安全公約》和《1989年國際救助公約》在船舶發(fā)生海難事故時，對船舶、人命、船上財產(chǎn)的救助有著清晰的界定，但對遭遇傳染病暴發(fā)的船舶援救未有涉及?，F(xiàn)行國際公約中對沿海國、港口國的義務(wù)僅有原則性規(guī)定，并沒有條款明確規(guī)定必須對遭遇傳染病暴發(fā)的船舶進(jìn)行援救。IHR 2005在第13條和第14條中明確了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中WHO與政府間組織和國際機(jī)構(gòu)的合作，在第44條中也規(guī)定了各締約國應(yīng)負(fù)的合作與援助義務(wù)。這也僅是原則性的規(guī)定，并沒有對具體細(xì)則作出任何指示。海上開展援救需要具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和援救能力。WHO、國際海事組織（International Maritime Organization，簡稱IMO）等國際組織聯(lián)合船旗國、港口國、沿海國等國家展開國際合作，對參與國的綜合國力也是極大的考驗(yàn)。

2.治理水平參差，合作意愿欠缺

各國治理理念和水平參差不齊，制約著海上公共衛(wèi)生治理國際合作的可能性。在處理全球衛(wèi)生問題的過程中，多采取本國利益優(yōu)先的原則，導(dǎo)致全球衛(wèi)生治理在理念上難以形成共識。（參見高明、唐麗霞、于樂榮：《全球衛(wèi)生治理的變化和挑戰(zhàn)及對中國的啟示》，載《國際展望》2017年第5期，第135頁。）一方面，WHO和IMO分別作為國際權(quán)威公共衛(wèi)生和海洋海事領(lǐng)域的多邊機(jī)構(gòu)，在海上公共衛(wèi)生治理中開展合作，這離不開主權(quán)國家的支持和落實(shí)。各國在海上公共衛(wèi)生治理中開展合作時，由于信息溝通和交流不夠充分，應(yīng)對策略和行為方式會有所不同。有的國家始終堅持本國利益優(yōu)先，拒絕國際抗疫合作，甚至退出WHO，不利于國際組織工作的開展。另一方面，IHR 2005附件第1條中關(guān)于公共衛(wèi)生能力的核心要求，對于主權(quán)國家港口口岸的公共衛(wèi)生建設(shè)，也是一個巨大考驗(yàn)。部分發(fā)展中國家衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源尚且存在較大缺口，技術(shù)發(fā)展也相對落后，應(yīng)對港口口岸公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)更是捉襟見肘，海上公共衛(wèi)生治理能力相對欠缺，即使有心也無力參加海上公共衛(wèi)生援救工作。海上公共衛(wèi)生治理成效的長期保持，需要世界各國海上公共衛(wèi)生治理能力的普遍提升。在傳染病暴發(fā)時，傳播風(fēng)險大、援救成本高、公共衛(wèi)生建設(shè)能力欠缺、合作意愿不強(qiáng)等各種原因削弱了海上公共衛(wèi)生治理國際合作的可能性。

三、海上公共衛(wèi)生治理理念革新及路徑完善

海上公共衛(wèi)生國際法在價值沖突、規(guī)則執(zhí)行以及合作機(jī)制實(shí)施中的困境呼喚新理念、新制度和新機(jī)制。其中，理念是制度設(shè)計與機(jī)制實(shí)施的指引，制度是理念的載體，機(jī)制是理念有效落實(shí)的保障。海上公共衛(wèi)生治理理念的有效革新具有全局性、先導(dǎo)性的作用，需要首先得到回應(yīng)。

（一）以人類衛(wèi)生健康共同體理念為價值引領(lǐng)

疫情造成的全球性沖擊，制約著全球公共衛(wèi)生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。疫情的快速蔓延意味著全世界都處在一個休戚相關(guān)、唇亡齒寒的共同體中。（參見王瑞、王賢斌：《人類衛(wèi)生健康共同體視域下全球疫情治理機(jī)制創(chuàng)新》，載《理論建設(shè)》2021年第2期，第40頁。 ）海上公共衛(wèi)生治理不當(dāng)，海洋就會成為傳染病快速擴(kuò)散的渠道。而其他國際法價值在海上公共衛(wèi)生治理中也不容忽視。不同國際法價值之間的均衡需要強(qiáng)有力的理論作支撐。理念共識是擺脫全球?qū)用婕w行動困境的第一步。立足于全人類公共衛(wèi)生共同安全及人類健康價值旨趣的角度，以人類衛(wèi)生健康共同體理念為價值引領(lǐng)為推動海上公共衛(wèi)生國際法價值選擇提供了一個新思路、新視角。

傳染病直接威脅到了人類的生命健康安全，各國人民的生命健康在公共衛(wèi)生危機(jī)面前，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，無關(guān)性別、種族、職業(yè)。無論各國的發(fā)展模式、發(fā)展道路如何，在公共衛(wèi)生治理方面都應(yīng)堅持“以人為本”。（參見張守文：《公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化：發(fā)展法學(xué)的視角》，載《中外法學(xué)》2020年第3期，第592頁。）人類衛(wèi)生健康共同體以維護(hù)全人類的生命健康為目標(biāo)。在海上公共衛(wèi)生治理中，應(yīng)以人類衛(wèi)生健康共同體理念為價值引領(lǐng)，堅持生命至上、健康至上的價值取向，推動國際法價值選擇。因此，主權(quán)國家需要將人的生命健康置于優(yōu)先位置，塑造以人為本、促進(jìn)健康權(quán)普遍實(shí)現(xiàn)的共同價值觀，以指導(dǎo)海上公共衛(wèi)生治理。在傳染病全球大流行時期，主權(quán)國家可以成立國內(nèi)外專班小組，回應(yīng)海上人員對于生理、心理健康的合理訴求。在新冠疫情期間，為保障國際航行船員的合法權(quán)益，中國交通運(yùn)輸部決定成立國際航行船舶船員換班工作專班，（參見《交通運(yùn)輸部關(guān)于成立國際航行船舶船員換班工作專班的通知》，載中華人民共和國交通運(yùn)輸部網(wǎng)站2022年1月4日，https：//xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/haishi/202201/t20220104_3634757.html。）對國際船員換班問題的解決起到了積極的推動作用。

人類衛(wèi)生健康共同體堅持“共商、共建、共享”的原則。海上公共衛(wèi)生治理中，不同國際法價值之間并不是截然對立的。主權(quán)國家要看到不同國際法價值相互依存的可能性，拋棄對抗性思維，在求同存異、相互尊重、互學(xué)互鑒的基礎(chǔ)上，就海上公共衛(wèi)生治理的關(guān)鍵問題深入對話，共謀長遠(yuǎn)發(fā)展。在抗擊新冠疫情的國際合作中，中國用實(shí)際行動踐行了“共商、共建、共享”的基本理念和主張，贏得了世界各國的普遍贊譽(yù)和認(rèn)可。（參見齊峰：《人類衛(wèi)生健康共同體：理念、話語和行動》，載《社會主義研究》2020年第4期，第125頁。）任何國家、國際組織、群體、個人，在海上公共衛(wèi)生治理中都是平等的。海上公共衛(wèi)生治理需要世界各國同舟共濟(jì)，守望相助，高度凝聚國際法價值共識。因此，以人類衛(wèi)生健康共同體理念為價值引領(lǐng)，堅持“共商、共建、共享”原則，是主權(quán)國家形成統(tǒng)一戰(zhàn)線合理的路徑選擇。

（二）強(qiáng)化國際法的制度性效力

在應(yīng)對不斷變化的人類公共衛(wèi)生問題過程中，公共衛(wèi)生治理逐步機(jī)制化、常態(tài)化和全球化，其背后就是以國際法治為基礎(chǔ)的規(guī)范化、制度化過程。（參見毛俊響：《構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體需要國際法治》，載光明理論2020年12月30日，https：//theory.gmw.cn/2020-12/30/content_34505016.htm。）國際法治是全球治理體系的重要載體。（參見周婧：《習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治》，載《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第6期，第161頁。）IHR 2005的完善將為構(gòu)建海上公共衛(wèi)生治理體系奠定堅實(shí)的國際法基礎(chǔ)。主權(quán)國家要主動承擔(dān)國際法下的責(zé)任和義務(wù)，所采取的措施要受到國際法的限制和約束，參與并推動IHR 2005等國際法的完善和發(fā)展。

一方面，建立評估、監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制。從國際社會整體利益出發(fā)，WHO發(fā)布臨時性建議，協(xié)調(diào)各國行動。在傳染病全球大流行時期，WHO可以聯(lián)合IMO等其他國際組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医⒃u估小組，與主權(quán)國家保持實(shí)時聯(lián)系與信息溝通，對采取額外衛(wèi)生措施的科學(xué)性和必要性展開調(diào)研，協(xié)助主權(quán)國家改善海上公共衛(wèi)生治理策略。強(qiáng)化WHO監(jiān)督和監(jiān)管能力，開通信息披露與反饋渠道，對于部分國家違背IHR 2005原則采取額外衛(wèi)生措施或者拒絕履行相關(guān)國際法義務(wù)，通過一定途徑加以提醒，同時搭建信息共享平臺將有關(guān)信息加以公開，提高締約國違約成本。WTO爭端解決機(jī)制被視為有效發(fā)揮作用的全球治理機(jī)制，但是，它的實(shí)施也強(qiáng)烈地依賴于國家之間的相互制約。（參見蔡拓、楊雪冬、吳志成主編：《全球治理概論》，北京大學(xué)出版社2016年版，第125頁。）國家在國際交流中都十分重視自身國際形象，評估、監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制的建立將在一定程度上提高主權(quán)國家履約自覺性。

另一方面，采用軟硬兼顧的立法結(jié)構(gòu)以便IHR 2005締約國在海上公共衛(wèi)生治理中靈活應(yīng)對，保障IHR 2005規(guī)定的原則和權(quán)利得以充分實(shí)施。海上公共衛(wèi)生治理所追求的多元價值的實(shí)現(xiàn)，需要建立在IHR 2005原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，充分考慮不同領(lǐng)域國際法價值的協(xié)調(diào)與平衡，衍生更加具體化的細(xì)則，減少適用上的不確定性。IHR 2005對國家主權(quán)的讓渡，允許締約國結(jié)合實(shí)際自主采取額外衛(wèi)生措施，有存在的必要性和合理性。在國際法領(lǐng)域，軟法和硬法廣泛存在。單純通過硬法的拘束力在海上公共衛(wèi)生治理中不能兼顧多元主體的利益，而軟法在國際條約中的適用能夠顧及到各國國情，利于復(fù)雜多樣化情況的靈活性處理。MLC 2006將強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范編排在統(tǒng)一的規(guī)范性文件中。（參見王秀芬主編：《國際勞工組織的船員立法趨勢及我國的對策研究》，法律出版社2009年版，第47頁。）IHR 2005可以參照適用MLC 2006的立法結(jié)構(gòu)，就公共衛(wèi)生治理中所涉及到的原則性、關(guān)鍵性要求在主要條款中明確提出，對于具體細(xì)節(jié)和要求則留有一定選擇空間，允許主權(quán)國家自我管理。

（三）基于國際法的國際合作機(jī)制完善

面對全球性的問題，國家和國際組織間需要展開深入而廣泛的合作，緩和彼此的對立與沖突，集體應(yīng)對并解決其帶來的風(fēng)險。國際合作被確立為國際法基本原則之一，貫穿于包括衛(wèi)生健康在內(nèi)的國際法各領(lǐng)域。（參見王勇：《構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的國際法合法性問題》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第5期，第11頁。）應(yīng)以國際法為基礎(chǔ)，明確涉疫船舶援救責(zé)任分配，提高援救的及時性和有效性。還應(yīng)踐行多邊主義，充分發(fā)揮國際合作在海上公共衛(wèi)生治理中的效用。

1.明確海上公共衛(wèi)生援救責(zé)任分配

海上人員的國籍所屬國應(yīng)肩負(fù)起應(yīng)然的援救義務(wù)。基于現(xiàn)實(shí)考慮，國籍所屬國的援救受到空間和時間的限制，就近采取措施才能最大程度保障海上人員的生命健康安全。在海上如不幸遭遇傳染病暴發(fā)，海上人員援救需要港口國、沿海國開啟綠色通道，在采取防疫措施的前提下，為海上人員的救治與遣返提供可行方案。港口國、沿海國因此可能會承受極大的壓力和巨額的成本，有關(guān)國際組織可以聯(lián)合世界各國、船公司等募集專項援救資金，對參與海上公共衛(wèi)生援救且取得一定成效的國家予以特別的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，提高港口國、沿海國等參與海上公共衛(wèi)生援救的積極性。

除此之外，船旗國對登記在冊的船舶理應(yīng)承擔(dān)應(yīng)然的援救義務(wù)，但是，船旗國難以克服距離上的不便及時有效開展援救。涉疫船舶上攜帶的有限資源也難以支撐到船旗國援救的到來。因此，設(shè)立允許涉疫船舶就近靠港的機(jī)制更為可行，利于船上人員的妥善安置。在有關(guān)國際法的修改和完善中，細(xì)化在傳染病全球大流行下允許船舶臨時?？康募?xì)則，建立對船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險的科學(xué)評估方案。船旗國對船舶應(yīng)肩負(fù)起應(yīng)然的監(jiān)管和援救義務(wù)，對港口國、沿海國的防疫工作及船上人員遣返工作提供支持。港口國、沿海國應(yīng)在確保國家公共衛(wèi)生安全的前提下，科學(xué)評判船舶的公共衛(wèi)生風(fēng)險，將評估結(jié)果作為采取下一步行動的依據(jù)，在其能夠接受的范圍內(nèi)提供援救。周邊國家可聯(lián)合成立區(qū)域性的海上公共衛(wèi)生援救組織，對于發(fā)生在區(qū)域內(nèi)而超出單一國家可控能力的情況及時開展合作援救。

2.堅持多邊主義，加強(qiáng)國際合作

海上公共衛(wèi)生的安全關(guān)系到全球性的抗疫成果。世界各國已逐漸承認(rèn)多邊治理的重要性，要求在國際事務(wù)中相互尊重、平等協(xié)商、加強(qiáng)合作、反對一意孤行和霸凌主義，主張通過多邊外交共同解決全球衛(wèi)生問題。（參見沈文輝：《全球公共衛(wèi)生治理的困境與出路》，載《東方論壇》2021年第1期，第127頁。）海上公共衛(wèi)生治理需要多邊主義，單一力量的應(yīng)對往往是難以奏效的。

在國際機(jī)制交疊不斷增多、各種全球問題愈加復(fù)雜的形勢下，國際組織間合作正成為多邊合作的新范式。（參見張貴洪：《多邊主義、國際組織與可持續(xù)的和平發(fā)展》，載《人民論壇》2020年第32期，第27頁。）海上公共衛(wèi)生治理決策要兼顧公共衛(wèi)生的專業(yè)性和海洋、海事的特殊性。因此，要加強(qiáng)和發(fā)揮不同國際組織的專業(yè)性優(yōu)勢，通過協(xié)商對話的方式緩解矛盾和沖突，堅定維護(hù)WHO在全球公共衛(wèi)生治理中的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位，吸收IMO對海洋、海事更權(quán)威的評估和意見，結(jié)合其他國際組織的多樣化需要，協(xié)調(diào)主權(quán)國家間的合作，多維度完善海上公共衛(wèi)生治理。同時，鼓勵非政府組織、跨國公司等廣泛、靈活地參與海上公共衛(wèi)生治理國際合作，借助它們在各領(lǐng)域?qū)I(yè)性、綜合性的資源調(diào)配、協(xié)調(diào)能力，填補(bǔ)國際合作的空缺，為海上公共衛(wèi)生治理提供新的選擇。

海上公共衛(wèi)生治理要充分調(diào)動主權(quán)國家的參與積極性。主權(quán)國家負(fù)責(zé)國際法貫徹執(zhí)行和國內(nèi)公共衛(wèi)生環(huán)境的穩(wěn)定，只有依靠主權(quán)國家才能真正承擔(dān)起國際法責(zé)任并基于國際法落實(shí)具體行動。因此，在海上公共衛(wèi)生治理中，主權(quán)國家首先要切實(shí)履行IHR 2005等國際法下的義務(wù)，結(jié)合實(shí)際作出正確的判斷和選擇，提高履約程度。在此過程中，對于需要協(xié)調(diào)的問題，主權(quán)國家應(yīng)以平等和包容的心態(tài)，通過談判協(xié)商的方式，積極開展國際合作，共同尋找突破口。部分主權(quán)國家由于發(fā)展水平滯后導(dǎo)致能力有限，易成為全球海上公共衛(wèi)生整體治理的薄弱點(diǎn)，WHO、IMO等國際組織可聯(lián)合有關(guān)方募集專項資金，統(tǒng)籌資源予以必要的資金和技術(shù)援助。海上公共衛(wèi)生治理成效的維持有賴于世界各國海上公共衛(wèi)生治理能力的普遍提高。

四、海上公共衛(wèi)生治理的中國因應(yīng)

新冠疫情發(fā)生以來，中國不僅貢獻(xiàn)了人類衛(wèi)生健康共同體理念創(chuàng)新及相關(guān)行動倡議，更是以實(shí)際行動分享抗疫經(jīng)驗(yàn)、援助醫(yī)療物資、攜手科研攻關(guān)，提升了中國在全球公共衛(wèi)生治理中的影響力和參與度。同樣，在海上公共衛(wèi)生治理中體現(xiàn)人類衛(wèi)生健康共同體的國際法意蘊(yùn)，發(fā)出中國聲音、作出中國貢獻(xiàn)，既是中國深入?yún)⑴c全球公共衛(wèi)生治理、提升國家影響力的契機(jī)，也是在海上公共衛(wèi)生領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的重要途徑。

（一）體現(xiàn)人類衛(wèi)生健康共同體的國際法意蘊(yùn)

中國在海上公共衛(wèi)生治理中，要體現(xiàn)人類衛(wèi)生健康共同體的國際法意蘊(yùn)。人類衛(wèi)生健康共同體以人類的共同利益為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)全人類的生命健康為目標(biāo)。在應(yīng)對新冠疫情上，中國始終堅持將廣大人民群眾的健康安全放在首位，將全人類的共同利益作為參與公共衛(wèi)生治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，必要時適度犧牲局部利益換取一個穩(wěn)定而長效的良性公共衛(wèi)生環(huán)境，（參見劉雁冰、馬林：《〈國際衛(wèi)生條例〉在新冠疫情應(yīng)對中的困境與完善》，載《西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期，第121頁。）以最小的代價換取最佳的抗疫成效。實(shí)踐證明，中國面對新冠疫情的防控政策和措施是科學(xué)有效且經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的。

中國在海上公共衛(wèi)生治理中，始終堅持“以人民為中心”，把對人的生命健康的重視放在優(yōu)先位置。世界各國人民的生命健康在海上公共衛(wèi)生治理中都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?。天津港快速且妥善處理了“歌詩達(dá)賽琳娜”號郵輪靠港，船上外籍人員的基本權(quán)利得到了有效保障。為應(yīng)對船舶防疫，中國率先頒布了《船舶船員新冠肺炎疫情防控操作指南》并經(jīng)由IMO向國際社會推廣，給各國船員在工作期間的疫情防護(hù)提供了行動指引，充分保護(hù)了各國船員在船工作的生命健康。同時，中國積極履行國際義務(wù)，盡己所能提供醫(yī)療援助。

中國以人類衛(wèi)生健康共同體理念為指引，堅持“共商、共建、共享”原則，同國際社會進(jìn)一步深化海上公共衛(wèi)生治理國際合作。第一，深化海上公共衛(wèi)生治理區(qū)域合作。通過與周邊國家建立海上公共衛(wèi)生風(fēng)險區(qū)域預(yù)警機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的聯(lián)防聯(lián)控，共同探討和協(xié)商解決區(qū)域內(nèi)所面臨的海上公共衛(wèi)生治理問題。第二，搭建多層次、多方位的國際合作平臺。充分利用“一帶一路”、上海合作組織等國際平臺的作用，引導(dǎo)非政府組織、跨國公司等共同參與。第三，積極開展公共衛(wèi)生外交。公共衛(wèi)生外交是實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生治理的必經(jīng)之路，（參見晉繼勇：《淺析公共衛(wèi)生外交》，載《外交評論（外交學(xué)院學(xué)報）》2008年第4期，第82頁。）提高國際社會對海上公共衛(wèi)生治理的重視程度，通過公共衛(wèi)生外交促進(jìn)海上公共衛(wèi)生治理國際多邊合作與交流。

人類衛(wèi)生健康共同體的提出為海上公共衛(wèi)生治理指明了方向。海洋命運(yùn)共同體是中國參與全球海洋治理的立場和方案。（參見姚瑩：《“海洋命運(yùn)共同體”的國際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期，第143頁。）疫情的全球蔓延也使人們更加深刻地意識到人類命運(yùn)共同體的時代價值，進(jìn)而將推動全球公共衛(wèi)生治理體系的大變革。（參見秦立建、王烊烊、陳波：《全球戰(zhàn)疫背景下人類衛(wèi)生健康共同體構(gòu)建：基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾》，載《社會科學(xué)研究》2020年第6期，第29頁。）而話語權(quán)是引領(lǐng)時代變革發(fā)展的重要力量。（參見閆安：《構(gòu)建新時代中國特色社會主義話語體系》，載《內(nèi)蒙古日報（漢）》2018年5月21日，第9版。）積極參與海上公共衛(wèi)生治理將為中國更好參與全球公共衛(wèi)生治理奠定堅實(shí)的話語權(quán)基礎(chǔ)。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)海上公共衛(wèi)生領(lǐng)域國內(nèi)法治與涉外法治

疫情不僅是對一國公共衛(wèi)生能力的考驗(yàn)，也是對一國國內(nèi)法治建設(shè)的考驗(yàn)。全面加強(qiáng)和完善公共衛(wèi)生法治建設(shè)，提高依法防控、依法治理能力，是中國參與海上公共衛(wèi)生治理的基石。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺就與2003年“非典”防治工作密不可分。同樣，經(jīng)歷新冠疫情的考驗(yàn)，中國海上公共衛(wèi)生法治建設(shè)也必將取得新的進(jìn)展。《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》中指出，全國人大常委會計劃修改《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》、制定“中華人民共和國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法”，（參見《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》，載中國人大網(wǎng)2022年5月6日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202205/40310d18f30042d98e004c7a1916c16f.shtml。）在國內(nèi)法治層面推進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件有關(guān)法律修訂與制定工作；交通運(yùn)輸部《交通運(yùn)輸“十四五”立法規(guī)劃》中提到研究修訂《中華人民共和國船員條例》，并研究適時上升為船員法，（參見《交通運(yùn)輸“十四五”立法規(guī)劃》，載中華人民共和國交通運(yùn)輸部網(wǎng)站2021年11月11日，https：//xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/fgs/202111/P020211111339228956598.doc。）這些舉措將為船員權(quán)益提供更加充分的法律保障。

法治是一個國家治國理政的基本方式。（參見黃進(jìn)：《習(xí)近平全球治理與國際法治思想研究》，載《中國法學(xué)》2017年第5期，第18頁。）由于海洋天然的國際性，以及中國建設(shè)海洋強(qiáng)國、航運(yùn)強(qiáng)國的進(jìn)程不斷加快，中國海上公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的涉外法治同樣亟需完善。疫情以來，海上公共衛(wèi)生的相關(guān)國際法得到深刻調(diào)整。2022年3月1日，具有里程碑意義的《日內(nèi)瓦海上人權(quán)宣言》發(fā)布，該宣言旨在保護(hù)所有生活、工作在海上和穿越海洋的人的人權(quán)，指出海上健康權(quán)是典型的海上人權(quán)。該宣言提出了海上人權(quán)保護(hù)四項基本原則，（《日內(nèi)瓦海上人權(quán)宣言》海上人權(quán)保護(hù)四項基本原則是：1.人權(quán)具有普適性；人權(quán)適用于海上，且與陸上適用人權(quán)并無二致。2.所有海上人員都有權(quán)享有其人權(quán)，不加區(qū)別，一視同仁。3.無任何明確海事原因可否認(rèn)海上人權(quán)。4.在海上，必須尊重依據(jù)條約法和國際慣例法確立的所有人權(quán)。參見《〈日內(nèi)瓦海上人權(quán)宣言〉發(fā)布》，載搜狐網(wǎng)2022年3月4日，https：//www.sohu.com/a/527290537_121123843。）為船旗國、港口國、沿海國的義務(wù)準(zhǔn)則提供討論基礎(chǔ)，對違反海上人權(quán)的事項進(jìn)行明確，有助于國際范圍內(nèi)對海上人權(quán)提高重視、形成共識。中國是海洋大國、航運(yùn)大國，也是船員大國。截至2021年底，中國共有注冊船員180余萬人，位居世界第一。其中，具有海上服務(wù)資歷的海船船員為41萬余人。然而，中國在船員權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的立法，多為管理性規(guī)定，且立法層次較低，涉及船員人權(quán)保障的內(nèi)容更多地體現(xiàn)在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等法律法規(guī)中，并沒有針對以船員為代表的，在海上工作、生活人員的特殊性作出人權(quán)保護(hù)的專門規(guī)定。中國堅持把人權(quán)的普遍性同中國實(shí)際結(jié)合起來，走出了一條符合時代潮流、具有中國特色的人權(quán)發(fā)展道路。中國應(yīng)加強(qiáng)對《日內(nèi)瓦海上人權(quán)宣言》的研究，積極跟蹤國際動態(tài)，了解主要海洋大國的態(tài)度，及時作出研判，為中國參與海上公共衛(wèi)生治理作充足準(zhǔn)備。2021年修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》第16條第1款規(guī)定：“國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門和其他有關(guān)部門、有關(guān)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，制定船員境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案?！痹撘?guī)定為船員境外權(quán)益的保障提供制度性支持。

在海上公共衛(wèi)生治理中，要強(qiáng)化法治思維，運(yùn)用法治方式，充分借助立法、執(zhí)法、司法等手段統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治。第一，充分把握海上公共衛(wèi)生治理體系變革的良好契機(jī)，總結(jié)中國在港口疫情防控、船員換班等海上公共衛(wèi)生治理重難點(diǎn)問題上的豐富經(jīng)驗(yàn)，推廣實(shí)踐中的有效措施，以人類衛(wèi)生健康共同體為指引，積極參與海上公共衛(wèi)生治理中的國際立法、執(zhí)法等活動。第二，滿足涉外法治人才的需要，培養(yǎng)一批政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的海上公共衛(wèi)生治理涉外法治人才隊伍，強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，加快涉外法律體系建設(shè)，同時不斷完善國內(nèi)相關(guān)立法，推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的良性互動，提高法治化工作水平，為中國參與涉外司法活動提供法律依據(jù)。充分保障中國航運(yùn)企業(yè)、貿(mào)易企業(yè)、海上人員等應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，同時依法維護(hù)外國公民、企業(yè)在中國的正當(dāng)利益。第三，積極參與國際合作和學(xué)術(shù)交流，充分利用各類國際平臺跟蹤研究海上公共衛(wèi)生治理有關(guān)國際法問題，提高相關(guān)議題設(shè)置能力，在海上公共衛(wèi)生治理糾紛解決中，整合各類資源，積極發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，堅持“以人為本”、堅持“共商、共建、共享”的原則，堅決維護(hù)以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，促進(jìn)海上公共衛(wèi)生治理問題的妥善解決。

五、結(jié)語

各國對新冠疫情防控從應(yīng)急模式過渡到將新冠疫情與其他傳染病一同管理，并不意味著傳染病全球大流行的結(jié)束。新冠疫情全球大流行絕不是海上公共衛(wèi)生治理面臨的最后一次危機(jī)。未來，傳染病的再次暴發(fā)會對海上公共衛(wèi)生治理造成怎樣的沖擊無法預(yù)知，屆時應(yīng)對海上公共衛(wèi)生治理所面臨的挑戰(zhàn)可從這次危機(jī)應(yīng)對中尋求借鑒。后新冠疫情時代，海上公共衛(wèi)生治理凸顯出的國際法困境依然需要繼續(xù)完善解決路徑。海上公共衛(wèi)生治理中的多元價值要求在全球治理層面塑造海上公共衛(wèi)生的秩序性、保障性和包容性面向。以IHR 2005為核心的現(xiàn)行海上公共衛(wèi)生國際法仍面臨價值沖突、規(guī)則執(zhí)行以及機(jī)制實(shí)施等困境。應(yīng)以人類衛(wèi)生健康共同體為價值引領(lǐng)，在多元國際法價值的沖突與矛盾中找到相適應(yīng)的均衡點(diǎn)，促進(jìn)海上人員健康權(quán)的普遍實(shí)現(xiàn)；提升主權(quán)國家履約意愿，把共同利益放在首位，以更加審慎的態(tài)度采取海上公共衛(wèi)生治理措施；健全國際合作機(jī)制，聯(lián)合多方力量成立專項小組，予以必要資金的援助，踐行多邊主義，打破國際合作壁壘。海上公共衛(wèi)生治理是推進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理體系革新的良好契機(jī)。中國應(yīng)以人類衛(wèi)生健康共同體和海洋命運(yùn)共同體理念為指引，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，在海上公共衛(wèi)生治理有關(guān)國際法的制定、修改與互動中貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案，展現(xiàn)中國的大國擔(dān)當(dāng)與大國形象，以增強(qiáng)全球治理體系中的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)，與世界各國攜手共筑海上公共衛(wèi)生治理的安全防線。

收稿日期：2022-09-02

基金項目：2018年度上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年課題“新時代海洋強(qiáng)國視域下中國海員發(fā)展主要矛盾轉(zhuǎn)化與解決路徑研究”（2018EGL015）

作者簡介：彭宇，男，工學(xué)博士，上海海事大學(xué)法學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師，上海高水平地方高校創(chuàng)新團(tuán)隊（海事安全與保障）成員，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院訪問學(xué)者。