新形勢下內蒙古向北開放的主要成就與未來方向

內蒙古“橋頭堡”高質量建設的基點，是按照習近平總書記的要求，積極參與共建“一帶一路”和中蒙俄經濟走廊建設，進一步提升對外開放水平，構筑我國向北開放的重要橋頭堡，在聯通國內國際雙循環中發揮更大作用。作為“國家向北開放重要橋頭堡”，內蒙古理應加強與京津冀、長三角、粵港澳大灣區和東三省的聯合合作，成為我國構建國內國際雙循環新格局過程中拓展向北開放的重要節點。

我國進入社會主義現代化建設新階段，對外開放不斷向縱深發展。對外開放已經不僅僅是世界經濟學的主題，而表現出多領域相互重疊、多目標交互影響的新態勢。對外開放對國內省區而言，對內是貫徹執行國家決策，是在政治經濟、國際關系、總體國家安全、共同體建設、文化交流、對外經濟技術合作、國內分工與區域發展等國家治國理政體系內的戰略性工作；對外則是構建大國外交、促進區域安全、參與國際分工、加強政治共識、增進民間認同、獲得經濟技術合作利益等，貫徹落實國家總體戰略，促進本區域發展的戰術性工作。從新發展階段對外開放內涵演變的新視角研究內蒙古對外開放，總結內蒙古對外開放成就，審視內蒙古對外開放條件與基礎，明確對外開放的方向，是內蒙古深化對外開放的首要工作。

習近平總書記在內蒙古考察時強調，要積極參與共建“一帶一路”和中蒙俄經濟走廊建設，提升對外開放水平，構筑我國向北開放的重要橋頭堡，在聯通國內國際雙循環中發揮更大作用。

“一帶一路”倡議提出十年來，內蒙古與沿線國家的互聯互通效應更加突出，中歐班列、國際聯運等方式持續發力，為內蒙古與“一帶一路”沿線國家經貿往來注入新動能。據呼和浩特海關統計，2013年至2023年6月，內蒙古對“一帶一路”沿線國家外貿進出口值達6902.1億元，占同期內蒙古外貿進出口總值的62.9%。其中，出口2341.8億元，進口4560.3億元。

內蒙古向北開放的條件與基礎

內蒙古自治區是我國北部邊疆民族區域自治省區，地處歐亞大陸內部，外與俄羅斯、蒙古國接壤，內鄰黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅八省區。內蒙古地域遼闊，國土面積108.2萬平方千米；東西狹長，東西直線距離2400公里，南北跨度1700公里。因自然和社會經濟區位，首府呼和浩特市及周邊烏蘭察布、包頭、鄂爾多斯四市被內蒙古確定為“呼包鄂烏城市群”的區域協同發展地區，連同阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市七市（盟）稱為蒙西地區，是內蒙古政治、經濟、文化、社會的重心。呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟五個西部盟市被稱為蒙東地區，在《內蒙古自治區新型城鎮化規劃（2021-2035年）》中，赤峰、通遼被規劃為區域性中心城市，并在內蒙古第十一次黨代會的報告中提出促進赤峰通遼兩市協同發展，建設蒙東“雙子星座”城市。

我國國境線在內蒙古自治區內總長4200公里，其中與蒙古國接壤的國境線約3000公里，占我國與蒙古國國境線總長4467公里的約67%；與俄羅斯接壤的國境線約1200公里，占我國與俄羅斯國境線總長4374公里的約27%。截至2022年底，內蒙古共有經國務院批準對外開放口岸20個，其中，有呼和浩特、鄂爾多斯、海拉爾、滿洲里、包頭、二連浩特6個航空口岸；有滿洲里、二連浩特2個鐵路陸路口岸，二連浩特口岸是中蒙俄經濟走廊的華北通道口岸，即從京津冀經二連浩特口岸到蒙古扎門烏德延深；滿洲里口岸是中蒙俄經濟走廊的東北通道，即從東三省經滿洲里口岸到俄羅斯赤塔延深。有滿洲里、二連浩特、甘其毛都、策克、滿都拉、珠恩嘎達布其、額布都格、阿日哈沙特、黑山頭、室韋、阿爾山、烏力吉（在建中）12個公路陸路口岸。14個陸路口岸中，4個對俄羅斯開放口岸，10個對蒙古國開放口岸。近年來，內蒙古高度重視各類對外開放園區建設，已設立呼和浩特、鄂爾多斯、滿洲里3個綜合保稅區；赤峰、包頭、巴彥淖爾、烏蘭察布4個B型保稅物流中心，對外開放的基礎設施遍布內蒙古全域。

內蒙古社會經濟發展格局與自然資源、社會資源分布保持了較高的一致性。至改革開放前，逐漸形成了呼和浩特、包頭紡織、鋼鐵、機械制造為主體的工業中心，烏海、鄂爾多斯、呼倫貝爾煤炭、木材生產基地，以及巴彥淖爾、通遼、赤峰、錫林郭勒農畜產品生產基地。在呼和浩特、包頭、赤峰、通遼、鄂爾多斯、烏海等地，建設起現代城市體系。在首府呼和浩特集聚了全區重要的科技、文化、醫療、教育等公共資源，形成了社會、經濟、文化要素集聚高地，在發展資源集聚水平上，呼和浩特市與區內其他盟市拉開了較大距離。

改革開放以來，隨著國內建設和市場需求的演變，內蒙古各盟市依托能源資源、基礎原材料、農牧業資源、土地資源和政策資源，以資源型經濟迅猛發展帶動各領域快速發展，形成了呼和浩特首府中心與盟市所在地區域中心城市協同發展，中心城市輻射帶動周邊城市、城鎮的布局體系。

在我國社會主義市場經濟體制不斷完善，省區之間要素交流日益暢通、人口流動的行政區隔大幅度消減的發展進程中，內蒙古提出“北開南聯”、對內對外全方位開放的總體戰略，各盟市與周邊其他省區城市之間要素流通、合作的機制不斷成熟，各地區發展動力來源由較為單一自治區內供給，轉向區域外、國內外，招商引資、招才引智、經濟技術合作、科技創新合作、市場開拓合作、智力資源培育合作、自然生態保護合作等等，合作領域遍及產業、環保、文化、教育、醫療健康、城市體系建設各領域，構建了更為開放地獲取發展動力新格局。

自上世紀80年代至今，內蒙古各領域取得了快速發展。2003年后，內蒙古發展尤為快速，其中，有內蒙古自身發展資源積累到一定閾值開始釋放的因素，有國家建設進入能源重化工時代為內蒙古發揮資源稟賦優勢提供了巨大市場的因素，但根本動力在于我國社會主義經濟體制的成熟，在于國家發展與國際社會的高度融合，也在于國內先進省區高質量發展資源外溢。如果僅就經濟領域與國內其他省區比較分析，內蒙古的發展是通過發揮資源富集優勢，將煤炭、電力、基礎原材料、自然空間通過市場交換獲得發展動能，且長期保持了這一態勢，形成了現代能源經濟、農畜產品生產、稀土與有色金屬開發利用的區域優勢，奠定了建設國家重要能源和戰略資源基地、國家重要農畜產品生產基地的雄厚基礎。

隨著我國發展進入高質量發展階段，社會發展所需要的資源從以自然資源為主轉向以智力資源、創新資源為主，產業升級換代不斷深化，價值鏈重心向高質量要素投入移動，傳統資源富集的優勢不斷衰減。新階段從中國式現代化建設的新視角分析，內蒙古在科技研發、高等教育、公共服務質量、市場資源供給、社會人文環境等多方面，與周邊省區和國內先進省區相比并不具有優勢，尤其在各類社會主體活力和創新發展機制上的弱勢更為突出。

內蒙古向北開放的歷程與成就

內蒙古以資源開發、重工業為主的產業結構，決定了我國改革開放初期對外開放的主要形態以沿邊開放為主。在經濟領域，制造業體系融入國際市場分工較為困難，雖然在改革開放初期一度動用行政激勵手段督促、鼓勵各類市場主體引進外資創辦合資企業，但彼時進入內蒙古市場的主要外資來源多在南亞地區，相比沿海發達省區，內蒙古既沒有本地市場優勢，也沒有支撐本地制造業所需要的活躍的金融市場、大量匯集勞動力的社會供給以及靈活的政策執行群體，引進資金技術存留的企業還是集中于紡織等有本地原材料供給的領域。

從所面對的國外市場狀況而言，蒙古、俄羅斯與內蒙古在制造業分工體系中處于同一群落，內蒙古不具備向蒙古、俄羅斯輸入制造業產品和技術的本地化產業和產品優勢。因而，向北開放初期的活動呈現出鮮明的貿易為主的特征，以與蒙古國進行農副產品、輕工產品輸出和木材、油料、小家電、肉類等輸入的中介貿易，拉開了向北開放序幕。當我國市場在本世紀初出現巨大的能源原材料需求后，蒙古國煤炭資源、俄羅斯森林資源富集的優勢得以被國內市場重視，國內資金開始較大規模進入蒙古、俄羅斯投入于礦產開發和森林資源采伐，在內蒙古滿洲里口岸建設了原木加工、木材加工儲運產業，并形成了較大規模。這一時期，內蒙古經濟處于起步初期，新興產業培育與傳統產業升級的社會資金本地化供給不足，也處于對外部資金需求的高峰時期，尤其是缺少具有對外投資實力的大型企業，地方民營企業發展相對遲緩也影響了對境外投資的活躍程度，所以盡管有零星的農業、采礦、采伐資本進入俄羅斯、蒙古，但沒有形成規模性影響。在蒙古、俄羅斯境內我國投資中所占份額也較小，在內蒙古口岸落地加工中內蒙古資本同樣不占優勢。

從更廣域的市場視角，內蒙古與我國北方其它國家的經貿往來在區位條件的影響下，更不具備遠涉歐洲的優勢，因而開放對象局限于蒙古與俄羅斯遠東區域。俄羅斯、蒙古國內經濟政策在這一時期有所調整，蒙古國加大礦產資源開發力度緩解經濟運行壓力，俄羅斯則實行提高出口木材的加工品比重，對應的國內市場調整為木材進口口岸加工資本向消費市場和供應鏈完整的內地轉移，內蒙古口岸加工逐漸衰落。

從國際經貿合作的視角分析，內蒙古向北開放，首先是我國向北開放的一部分，意味著在開放的市場環境下，存在與國內其他省區的競爭。其次，內蒙古在蒙古、俄羅斯遠東地區的經濟技術合作質量，與內蒙古與該區域的產業發展水平是否具有差異性和互補性密切相關。我國、蒙古國、俄羅斯均為開放的市場國家，在全球化時代，我國與俄蒙經濟技術合作對象的選擇具有世界性，經濟活動的基本邏輯決定了內蒙古與蒙古、俄羅斯屬于產業同構同質區域，內蒙古與國內其他省區在俄蒙市場中的競爭性較低；內蒙古獲取國際資本資源渠道上，蒙古、俄羅斯的競爭性較低，這一基本態勢至今依然持續發生作用。

內蒙古與蒙古國和俄羅斯毗鄰地區有共同的文化淵源，文化溝通的便利性較為明顯，尤其是在蒙古國、俄羅斯與內蒙古交界區域，內蒙古巴彥淖爾、二連浩特等沿邊城市、首府呼和浩特市的城市功能更為完備，社會服務水平具有明顯的發展優勢。在國家對外開放不斷深化的進程中，內蒙古以呼和浩特、沿邊城市為平臺的醫療衛生、教育對外開放水平不斷提升，以呼和浩特市高等學校、醫院為主體，教育、醫療對外開放近年來發展較快，內蒙古大學、內蒙古農業大學等高等學校與蒙古國立大學、烏蘭巴托大學等高校之間的合作日益增多，基于語言便利，在內蒙古各高校的蒙古、俄羅斯留學生數量逐年增加，內蒙古赴蒙古國獲取博士學位的留學生規模也在擴大。在中蒙俄經濟走廊建設協議框架內，中蒙合作智庫建設機制拓展了內蒙古與蒙古交流合作的內容，為內蒙古提高與蒙古國交流洽談質量，促進全領域對外開放奠定了機制基礎。

內蒙古確定了在新發展階段的“五大任務”，其中之一即建設國家向北開放重要橋頭堡。2023年7月31日，內蒙古自治區人大常委會通過了《內蒙古自治區建設國家向北開放重要橋頭堡促進條例》，提出14條提升橋頭堡功能的路徑，包括構建聯通內外、輻射周邊、資源集聚集散、要素融匯融通的全域開放平臺。

完善口岸管理體制，統籌推進平安、效能、智慧、法治、綠色口岸建設，對全區各口岸功能布局、發展重點實施分類指導和規劃，在擴大開放、建設投入、功能拓展等方面，實行差別化管理，避免口岸同質化競爭、孤立式運行，提升口岸集聚、輻射功能和國際競爭力。依據資源稟賦和實際條件加強口岸城市建設，提升人口產業集聚能力，強化口岸城市對口岸功能的支撐作用。優先建設綜合樞紐口岸，加強口岸通道能力建設，以國際貿易、物流倉儲、加工制造為主導，加強口岸通關、產業、物流、倉儲等基礎設施、配套設施建設和智能化改造。推進重點專業口岸擴能改造，重點實施口岸通道、智能通關、查驗設施等能力補強工程，提升口岸通關效率，加快推進跨境鐵路互聯互通建設，加強鐵路專用線建設，全面提升口岸通關能力，支持建設千萬噸級以上境外大宗礦產資源進口專用通道和戰略資源大型儲備基地。推動普通口岸差異化協同發展，完善普通口岸通關服務保障功能，提升口岸通道功能，為跨境人員往來、貨物貿易通關提供優質服務。

支持中歐班列基礎設施建設，優化班列開行布局，加強與沿線省份合作，推進中歐班列擴容提質，提升本地參與度；提升滿洲里、二連浩特中歐班列服務能力，推動烏蘭察布國際陸港建設，拓展雙向貨源組織形式，促進物流落地、貿易落地和加工落地。整合自治區中西部中歐班列運行平臺，建設中歐班列集散中心，推動保稅物流中心提質升級；中歐班列沿線旗縣級以上人民政府應當發揮中歐班列主通道作用，以中歐班列為載體培育和發展商貿物流和外向型經濟。推動多式聯運發展，創新多式聯運組織模式，健全集疏運體系，促進運輸結構調整，加強交通基礎設施建設，強化技術裝備升級，提升多式聯運的運輸效率、承載能力和銜接水平。以跨境通道和口岸建設為重點，對接口岸集疏運設施網絡，提升口岸集疏運能力。

打造內外聯通的開放物流體系，構建區域物流合作機制，建設東中西區域物流通道網絡和供應鏈協同分工體系，推進國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地建設，全面融入國內大循環。推進通暢、高效的綜合運輸大通道和物流大通道建設，優化通道沿線產業布局與分工合作體系，發展物流通道經濟。依托國家物流樞紐、綜合貨運樞紐布局建設國際寄遞樞紐、郵政快遞集散分撥中心，完善郵件快件進出境一體化設施，提升跨境寄遞能力。完善快速便捷信息通信網絡，參與“一帶一路”陸海天網四位一體聯通和信息走廊建設，推動國際互聯網轉接點、國際數據專線等建設。

內蒙古積極參與共建“一帶一路”倡議十年來，持續深化經貿交流合作，“朋友圈”不斷擴大，已經與64個沿線國家有了貿易往來。其中，對蒙古國進出口3162.8億元，增長15%；對俄羅斯進出口1995.8億元，增長5.1%，合計占內蒙古對“一帶一路”沿線國家外貿進出口值的74.7%。同期，對中亞的烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦，中東的沙特阿拉伯、伊拉克、土耳其，以及東南亞的馬來西亞、印度尼西亞等國家的外貿增長迅速。

歸納上述建設內容，不難發現，內蒙古設定的橋頭堡核心功能集中于口岸和物流體系建設。在進口資源落地加工方面，提出“泛口岸經濟”的總體思路，即通過充實內蒙古各類綜保區加工體系建設，其實際內涵是迎合我國市場高質量發展的趨勢，將曾經力圖在口岸建設的加工園區、跨境加工園區向供應鏈較為完整的內地遷移，從而獲取與國內加工體系競爭的基本能力。

新形勢下內蒙古向北開放的方向

無論是對外國際交流交往，還是與國內其他省區展開交流合作，最根本的是自身實力的強大，沒有內蒙古現代化建設的高質量推進，就沒有向北開放的高水平發展。因此，遵循我國現代化建設理論，增強內蒙古社會經濟發展的內生動力，是高水平推進向北開放的基礎。把握新發展階段的新特征，完善內蒙古“橋頭堡”高質量建設的內涵，要明確構建內蒙古現代化建設的內生動力，不僅要做好產業現代化這篇大文章，還要在整體上推進內蒙古“五個文明”一起抓。要專注于影響補齊內蒙古創新短板、人才短板、資金短板、觀念短板的深層次因素，構建政府體系擔當作為機制，消減滯后于現代化建設需要的傳統文化、落后觀念的影響，建立以現代社會文明為基礎，尊重科學、崇尚進步、合作包容的社會運行體系和帶動內蒙古社會開放包容的政府職能運行體系。以此為基礎，內蒙古促進向北開放的方向應放在促進全領域對外開放與夯實與蒙古、俄羅斯的全方位開放合作基礎兩個方面。

（一）繼續深化全領域對內對外開放，支撐構建向北開放新格局

“把內蒙古建設成我國向北開放重要橋頭堡”作為內蒙古高質量發展的重要目標任務，它首先是我國對外開放、經略周邊戰略的重要組成部分，是內蒙古承擔國家建設任務的使命擔當，需要站在我國建設現代化強國的高度，理解和落實習近平總書記交給內蒙古的重大任務。因此，內蒙古“橋頭堡”高質量建設的基點，是按照習近平總書記的要求，積極參與共建“一帶一路”和中蒙俄經濟走廊建設，進一步提升對外開放水平，構筑我國向北開放的重要橋頭堡，在聯通國內國際雙循環中發揮更大作用。作為“國家向北開放重要橋頭堡”，內蒙古理應加強與京津冀、長三角、粵港澳大灣區和東三省的聯合合作，成為我國構建國內國際雙循環新格局過程中拓展向北開放的重要節點。

內蒙古高質量建設我國向北開放重要橋頭堡，不僅要從加強向北開放、促進對外經貿合作發展的視角，完善經濟、貿易、技術、生態環境、國家安全等方面的建設內容，還要按照我國新時代外交思想的總體要求、國家安全觀總體要求出發，“在對外經濟合作中，要樹立正確的義利觀，既要算經濟賬，也要算政治賬。對蒙古經濟合作，要從大局考慮，從長遠考慮。”“明確中國特色大國外交要服務民族復興、促進人類進步，推動建設新型國際關系，推動構建人類命運共同體。”

從我國處理國際關系的新思維出發，拓展“橋頭堡”建設的覆蓋領域，不僅是加強經貿合作、與毗鄰國家的生態建設環境保護合作、邊境邊疆安全合作，還要從目標向內維護自身安全與發展，拓展到內外雙向開拓“向北”視域內政治、文化、公共服務等涉及安全與穩定、競合與發展等共同繁榮的各個領域，成為我國向北全面處理國家關系、服務國家戰略的先鋒。

當前，國際關系已經形成多元系統，國與國之間的往來不再單純是兩國歷史文化政治等“一對一”狀態，歷史演變形成的“存量資源”。在百年未有之大變局中，對當期和未來的影響不斷讓位于各國的國內社會政治經濟發展狀態與態勢，讓位于各國出于解決國內發展矛盾而實時調整的戰略對策，也讓位于權衡利弊做出的在自己國家的國際關系系統中的站位。因此，內蒙古的橋頭堡高質量建設，不僅要著眼于與俄羅斯、蒙古的全領域往來，還要關注“一帶一路”沿線國家、中俄蒙經濟走廊延伸國家、以及俄羅斯重要周邊國家和蒙古對外關系中的重要國家，用系統觀念和世界整體意識謀劃內蒙古橋頭堡高質量推進的策略與措施。

（二）突出重點，夯實與蒙古、俄羅斯的全方位開放合作基礎

新發展階段確立的中國式現代化建設新目標，對內蒙古建成我國向北開放重要橋頭堡提出了新的期許。內蒙古向北開放重要橋頭堡建設應在與俄羅斯、蒙古交往中展現我國在國際關系中大國外交的重要職責，成為我國向北開放，經略與俄羅斯、蒙古關系，踐行我國與“一帶一路”沿線國家、中俄蒙經濟走廊延伸國家、以及俄羅斯重要周邊國家和蒙古對外關系政策的重要戰略實施基地。在這一方向下，內蒙古應充分發揮與俄羅斯、蒙古國在語言、文化、經貿、生態保護等方面政府、企業、百姓民間交流交往的基礎優勢，積極在國家政策制定、對策與措施實施方面承擔我國向北開放職能的重要智庫，以及處理國際關系各類資源供給基地的作用，提高“橋頭堡”建設站位，從服務國家大局、中央對外關系大局出發，動員政商工農學等全社會力量，圍繞國家完善與推進經略周邊的現實需要，加強與“橋頭堡”輻射國家與地區的多領域交往、交流、合作，在推進行政事業單位為主體的“智庫”務實建設中，強化由企業家、商會、民間貿易協會、民間文化合作等各類社會組織構建的“智庫”功能，以培育“橋頭堡”外聯智力資源和體系建設，為構建國家向北開放新格局提供高質量的服務。

自治區十一次黨代會提出，內蒙古要全方位擴大對外開放，加快構建聯通內外、輻射周邊、資源集聚集散、要素融匯融通的全域開放平臺，打造我國內陸開放高地和沿邊開放重要支點。立足呼和浩特市交通基礎設施及信息通信基礎設施建設比較完備，我國與“一帶一路”市場貿易往來也日益密切，輸出的產品中文化產品及服務的貿易比重逐年增加，把握二連浩特、滿洲里等邊境口岸逐漸“空心化”趨勢，將對外交流交往合作平臺作為呼和浩特區域中心建設的重要內容。借助國家培育和壯大文化產業發展的政策紅利，推動建設對外文化服務平臺。引進俄蒙消費供給資源，創辦國家文化貿易基地，以文化消費高質量發展帶動消費品質國際化提升；謀劃輔助、激勵內蒙古大型文化企業作為建設主體，在呼和浩特布置國家級文化貿易基地建設工作，推動文化及相關產業企業扭轉“小散弱”的發展狀況，向企業集聚度高、產業核心競爭力強的集群化發展。通過文化交流平臺建設，為國家及周邊地區文化及相關產業企業提供對接國內市場和俄蒙市場的政策、人才、技術、供需等信息，以及金融、法律及渠道拓展等服務等等。

參考文獻

[1]《內蒙古自治區新型城鎮化規劃（2021-2035年）》，內政辦發〔2021〕74號，https：//www.nmg.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfxxgkml/ghxx/zxgh/202111/t20211129_1963706.html？slb=true。

作者簡介

于光軍 內蒙古社會科學院馬克思主義研究所研究員，研究方向為經濟學