芻論地理標志產品發展中的政府行為

李冬文 胡海龍

地理標志產品已成為一種趨勢潮流。到2010年底，全國地理標志產值達到8379億，截至2011年12月31日，在國家工商行政管理總局商標局已注冊和初步審定的地理標志商標為1382個，其中外國申請注冊的有39個。政府是這種潮流的重要推手，生產地理標志產品的企業以及提供原材料的供應者則是直接獲益者，消費者則獲得了高品質的商品。本應是一個多方贏、皆大歡喜的局面，但是在現實中卻面臨種種困境和挑戰，有來自對地理標志產品的非法侵害，也有來自政府行為本身帶來的消極影響，比如相關法律不完善和沖突，監管執法力度大打折扣等。

本文期望通過對在地理標志產品發展中政府行為的分析，理清政府行為影響地理標志產品發展的因素，為優化和改進政府行為提供一些有益的參考，從而更好進行地理標志產品的保護，使得區域地方的經濟發展獲得新的動力和繁榮。

一、地理標志產品發展中的政府行為現狀

（一）“三足鼎立”的政府管治

“三足鼎立”的政府管治局面是逐步發展起來的。“三足”分別指國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局和農業部。它們按照各自職能實施地理標志產品的管治工作。

1994年，工商局就將證明商標和集體商標納入了《商標法》的注冊管理范圍，1995年，制定專門的《集體商標與證明商標注冊指南》，規范了地理標志商標的使用方法。2001年修訂了新的《商標法》，對地理標志首次進行明確定義：地理標志是指標示某商品來源于某地區，該商品的特定質量、信譽或者其他特征，主要由該地區的自然因素或者人文因素所決定的標志。這一定義有助于理清人們對地理標志的模糊認識。2005年，國家質檢總局合并了《原產地域產品保護規定》和《原產地標記管理規定》，公布了新的地理標志產品保護法規《地理標志產品保護規定》，從而使治理進入了一個新的階段，統一的使用名稱、統一的管理制度、統一的申請程序、統一的審批制度促進了地理標志管理工作的規范化標準化。

工商局側重于商標的保護，國家質檢總局側重于品質以及專用標志的保護，但是地理標志產品大部分是農產品，由此引入農業部進行專門的管理。2007年，農業部頒布《農產品地理標志管理辦法》，開始對農產品地理標志實施管理。隨后頒布的技術配套標準《農產品地理標志產品品質鑒定規范》等20多部，彌補了工商局和質檢總局的不足，促進了地理標志的保護工作。

（二）中外合作的政府共治

地理標志產品的全球保護需要世界各國政府和執法部門的通力合作，中外政府共同治理的方式成為一種常態。人們跨國交往日益增多，經濟貿易全球化，經濟利益也向全球參透，法律及執法的邊界也要求向全球擴展，僅在國內的執法行動無法保障利益的最大化，來自于國外的非法侵害將使類似地理標志這種知識產權的權益大量流失，因此，簽署國際法律協議和加強國際執法合作就成為必然的選擇。對地理標志產品的保護，最早來源于對貨源標記和原產地名稱的工業產權的保護，這是由法國牽頭促成的于1883年生效的《保護工業產權的巴黎公約》，其將貨源標記和原產地名稱列入了保護的對象。1891年簽署的《制止商品產地虛假或欺騙性標志馬德里協定》，作為對《巴黎公約》的補充，規定了對侵權的產品進行沒收。1958年的《保護原產地名稱及其國際注冊里斯本協定》及以后的修訂版中對于國際保護及本國的保護有了一個更詳細的規則。1995年達成的TRIPS協議即《與貿易有關的知識產權協定》，有專門的章節論述地理標志，使得地理標志保護的國際范圍空前擴大，100多個國家簽署了此協定。中國也是TRIPS協議國之一，國際合作及執法具有了更廣泛的基礎與較好的平臺。

（三）委托代理的政府分治

在政府與市場、政府與社會的關系中，充分地發揮市場的作用，要求積極地轉變政府的職能，把全能型政府轉為有限型服務型政府，政府應當把一部分可以由社會第三方組織完成的職能轉移出去，政府只要管好第三方組織，把第三方組織的行為約束在法律和合乎倫理的框架內，第三方組織要利用好自己的專業優勢提供專業服務。地理標志產品的申請和保護，委托代理模式發揮了重要的作用。農業部的《農產品地理標志管理辦法》規定：農產品地理標志登記申請人為縣級以上地方人民政府根據一定條件擇優確定農民專業合作經濟組織、行業協會等組織。國家質檢總局的《地理標志產品保護規定》要求：地理標志產品保護申請，由當地縣級以上人民政府指定的地理標志產品保護申請機構或人民政府認定的協會和企業（以下簡稱申請人）提出，并征求相關部門意見。可見，第三方組織在地理標志產品的保護過程中，起到了橋梁的作用，溝通了政府與社會的關系，減少了其中溝通交流的障礙和摩擦。

二、地理標志產品發展中的政府行為困境

（一）法律制度的困境

在國內，地理標志的法律采用了多頭立法的形式，并且所依據的法律也不相同。國家工商總局、國家質檢總局、農業部各有各的法律法規體系且獨立性相當強，形成各管一頭的現象。如：國家工商總局的《地理標志產品專用標志管理辦法》，其制定所依據的法律為《中華人民共和國商標法》、《中華人民共和國商標法實施條例》等；國家質檢總局的《地理標志產品保護規定》，制定依據為《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國標準化法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》等；農業部的《農產品地理標志管理辦法》，制定依據為《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》等。從以上我們可以看見，雖然其顯示了分工專業化的一面，利于工作的開展，但是，對于法律內容沖突的擔憂，成為無法回避的現實。如《商標法》第10條中規定：“縣級以上行政區劃的地名或者公眾知曉的外國地名，不得作為商標。但是，地名具有其他含義或者作為集體商標、證明商標組成部分的除外；已經注冊的使用地名的商標繼續有效”。依據這個規定，隱含的意思則是縣級以下的行政區劃的知名地名可以注冊為商標，而當這個商標同時是地理標志時，集體商標不恰當地被個人或企業注冊，其利益將轉移到注冊人手中，顯然對地理標志公共利益性是不利的。已經注冊的使用地名的商標繼續有效的條款，如果同時是地理標志產品保護范圍，沖突是明顯的，商標持有人的權益也將大大弱化。

（二）行政執法的困境

行政執法是指行政部門依據法律法規對行政客體所進行的行政行動和活動的總稱。行政執法是依法進行的。法律制度層面的困境，同時也會向實際執法層面延伸。“金華火腿”一案，“金華火腿”既是合法注冊的商標，同時也滿足地理標志產品使用的有關規定，行政主管部門商標局和質檢總局也不得不面對此困擾，最后依賴于法院的判決來結束此爭議，判決的結果實際上是一種折衷行為。行政執法部門對同一問題兩種解釋，兩種執法尺度，造成了行政資源的浪費，多部門管理造成的執法混亂可能會在比較長的時期內存在。每個部門都有權執法，盡管側重點不同，但是當面臨同一商品產生不同問題時，比如存在著違法的金華火腿，其既違反了商標法又違反了地理標志產品保護有關規定時，不同執法部門可能出現推諉執法或爭先執法的現象。

（三）行政人格化的困境

政府部門雖然有著其獨特的價值目標與社會責任，要求其履行全心全意為人民服務的宗旨，但是政府部門仍然是由不同素質的人構成，這些不同的個體構成一個整體，無論是個體或是一個整體，存在著一個行政人格的問題。徐全忠認為：行政人格是行政人員在行政管理活動中通過連續和持久的道德行為選擇所表現出來的自我道德完整性。行政人員會存在著一般個人的性格表現，并影響著行政目標和行政行為，當行政人格與行政目標一致，其意志信念與行政行為一致，產生正的行政效果。反之，會降低其行政效能，甚至產生負的行政效能。理性經濟政治人的假設也就是一定程度上表現出了行政人格化中負的影響，與公共服務和公共利益的目標產生了背離。當執法也進行內部效益與成本估算時，執法成本太高或對其自身無益，就可能不會再去認真執法了，以致于安全監管執法流于形式。地理標志產品的保護面臨著同樣的境遇，“頭重腳輕”，重在審批環節，輕在監管保護環節。原因在于，企業為了達到審批方制定的法律法規和第三方組織參與制定或其制定的技術規范的要求，必將需要大量的成本付出，游戲規則的制定者顯然是受益者，并能從中獲取巨大的經濟利益；而侵權的預防機制和監管執法機制，反而需要行政部門或第三方組織大量人力物力資金成本的付出，比較利益下，行政部門及第三方組織自然會選擇前者，消極對待后者。除非其兩者得到某種平衡或有來自于政治權力的干預。

三、地理標志產品發展中的政府行為優化路徑

（一）基于精細化與合作的法律制度的構建

法律條文的沖突似乎一直困擾著我國，為了克服這個問題，立法部門也一直在努力。例如，2005年國家質檢總局用《地理標志產品保護規定》取代《原產地域產品保護規定》和《原產地標記管理規定》兩部法規。但是這只是部分地解決了問題，面對更大行政領域內的法律問題，也鞭長莫及了。因此，我們需要一個新的立法理念，就是要基于精細化和合作的關系來立法。立法的精細化要求法律條文盡最大可能詳細而全面地書寫出來，堅決避免模棱兩可或引人聯想的法律條文；立法的合作是指不同的具有立法權的行政部門在制定法律法規時，應當和與此法律法規相關的行政部門一起研究和溝通有關法律條文的內容，以便形成部門間的一致，以消除潛在的部門行政法律沖突。只有這樣一種新的立法理念，才能避免單個行政部門的單打獨斗，才能形成整體性規范性統一性的法律效果。

（二）基于協同與快速反應的跨部門執法的構建

在地理標志國際保護方面，出入境檢驗檢疫局承擔了保護的職責。而在國內，實際上有三個行政部門在同時執法。其拆分的主要理由是專業化的需要。按照“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的行政體制要求，地理標志的現實執法情況與此目標有距離，表現為部門間權責不夠明晰，協作有限，執行主動性不高，執行不順暢，監管不力。基于協同與快速反應的跨部門執法體系的建立，應能解決跨部門的訴求。

協同與快速反應的機制應當至少包含以下幾部分：法律小組、領導小組、信息情報小組、聯合執法小組、后勤保障小組。法律小組主要負責執法中的各種問題的法律應對。領導小組包含一個領導決策小組與領導協調小組，主要負責需要跨部門執法的有關決策和協調活動。信息情報小組主要負責平時和跨部門執法時的信息收集交流分析，以提供給領導決策。聯合執法小組主要負責跨部門執法行動，人員與人數相對固定，只有必要時才追加人數。后勤保障小組主要執行物質支持、技術支持和臨時任務的支持。

（三）基于目標與激勵的政府行為的構建

行政人格是由行政理性、行政道德、行政意志、行政信念、行政習慣五要素構成。政府會要求所有從事公共服務的行政人員有崇高的理想信念、高尚的職業道德、良好的行為習慣和保持行政理性與公平。這是一種理想狀態，也是我們不懈的追求。在現實中，行政人受到各種因素影響，如教育程度、個人性格、對行政價值的理解等等，并不是完美型的行政人格。在此情況下，采取目標管理與激勵手段方法相結合，會明確行政方向和提升行政人的成就感。目標首先是行政人的價值目標，廉政、勤政，全心全意為人民服務；其次是行政管理體制的目標，權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，還有各種具體的工作目標。此外，必須運用一系列的激勵方法使行政人員的思想信念和行動與此要求相符，以克服行政人格化中的負面影響從而推動行政工作的發展。例如美國心理學家斯金納提出的強化理論，該理論主要通過“刺激—反應”的模式達到改造員工行為的目的。美國人馬斯洛提出的需求層次理論，認為通過滿足需求可以達成激勵的目的。此外，戴維·麥克里蘭提出的成就需要理論、維克多弗魯姆提出的期望理論和亞當斯提出的公平理論等。當行政人員的行為與目標一致時，此時效果是最優的，即使無法取得最優效果，我們也應當使其趨向于最優，對執行目標的結果評價反應了這種實際狀態，依據這種目標結果進行評判并改進行政工作。

四、結語

一個符合人民期望的政府行為可以促進當地經濟發展和人民的福祉，地理標志近年來的長足發展確實與政府的扶持分不開，政府在其中做了大量的工作。成績與不足并存，但是只要我們認真總結經驗，積極改進，必然將地理標志的保護和開發工作取得新的進展。

（作者單位：1.2.廣西師范學院經濟管理學院廣西師范學院 ）