數智時代的治理需求與治理創新

王汝芳

數智化對社會治理提出了新的要求。這就需要我們持續深化對數智發展規律的認識，積極探索新的規制，以更好應對數智時代發展治理的需要。既要促進數字經濟的發展，注重提高我國數字經濟的全球競爭力，也要關注消費者權益，加強個人層面的隱私保護等，更要保障好國家安全穩定。

當前，我國正加速進入數智時代，數據和算法已經成為與農業時代的土地、勞動力和工業時代的資本、技術相類比的重要生產要素。隨著大數據、人工智能、云計算、區塊鏈、物聯網、5G等數智技術不斷發展和深度融合，以及其在經濟生活中不斷嵌入與拓展，一場史無前例的數智化變遷席卷而來，深刻改變了人們的生產、生活方式，也改變了經濟社會的發展邏輯和人們的思維模式，正在重塑著社會價值體系，影響了社會組織結構，對社會治理提出了新的要求。

一、數據要素和數智技術重塑社會價值體系

馬克思指出，各種經濟時代的區別，不在于生產什么，而在于怎樣生產，用什么勞動資料生產。勞動資料不僅是人類勞動力（生產力）發展的測量器，而且是勞動借以進行的社會關系（生產關系）的指示器。“一切皆數據，一切皆算法”作為人們認知世界的嶄新視角，催生了以“數據+算法+算力”為特征的數據生產力形成并不斷迭代發展，正加速推動新的生產關系型構和演進，從而也正在重塑社會價值體系。

（一）數據要素化正在重塑社會價值體系

無處不在的數據，作為高效流動的新型生產要素和亟待挖掘的潛在寶藏，具有勞動對象和勞動工具的雙重屬性。作為勞動對象，通過采集、加工、存儲、流通、分析環節，數據具備了價值和使用價值；作為勞動工具，通過融合應用提升生產效能，數據促進了生產力發展，產生了經濟效益。數據要素與勞動力、技術、資本等其他傳統生產要素相結合，能夠形成乘數效應，放大要素價值，催生人工智能等新技術、元宇宙等新產業、共享經濟等新業態和開放創新等新模式。

萬物互聯高速產生真實、多樣的數據，使得數據保有量和新增量都呈指數化增長態勢，通過信息整合、知識發現和智能算法使數智技術的潛在價值不斷彰顯。2022年我國數據產量達8.1ZB，存力總規模超 1000EB，數據存儲量達 724.5EB，大數據產業規模達1.576萬億元。2022年12月，中共中央、國務院發布的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（又稱《數據二十條》），提出“擴大數據要素市場化配置范圍和按價值貢獻參與分配渠道”“強化基于數據價值創造和價值實現的激勵導向”，也表明了數據要素不僅參與了使用價值創造，同時也參與了價值創造，重塑了社會價值體系。

（二）算法的價值嵌入帶來社會價值體系重塑

隨著數智技術的不斷發展和應用，其在人與機器的交互中發揮著越來越強的輔助決策甚至自動化決策功能，數智技術在越來越多的領域不同程度地代替人做出決策，極大地增強了人在某些領域開展決策的能力。當然，主導機器判斷的底層算法由還是由個體或組織設計、開發的，與設計、開發者的思維觀念和價值偏好密切相關，承載著他們的目的傾向。算法設計者、開發者的基本價值判斷會映射于算法的優先序排列、標準歸類、關聯標記和過濾，算法模型往往會體現出設計者、開發者的設計意圖和價值取向。即便是具有自我學習能力的算法，也無法擺脫設計者、開發者的價值觀和道德信仰的植入和影響。

由此可見，設計者、開發者的價值嵌入、價值傾向和價值遷移使得算法內在地載荷算法主體的“人設”價值，蘊含了許多價值判斷、道德抉擇和約束條件，成為個體或組織的價值載體。算法設計者、開發者通過選擇性地將其價值觀置于算法系統，使算法決策輸出多種預期的或意想不到的具有倫理意涵的結果，增強或削弱利益相關方的權利。

（三）算法結果的非中立性和不可預測性導致潛在價值爭議

由于人工智能算法的自適應、自學習特性及其過于復雜的函數表達式，很強烈的專業性和隱蔽性，算法具有“黑箱”特性，我們只知其然，而不知其所以然——我們不能刻畫和解釋算法具體在做什么，也不知道它為什么做這些，只知道輸入、輸出及兩者之間的關系，不知道其內部結構，有時也無法提前預知結果，使得風險不易被覺察。

算法的價值載荷必然導致算法的結果非中立。算法的“黑箱”特性疊加人的局限性和環境的動態變化，導致算法的結果不可預測。結果的非中立性和不可預測性使得算法在被部署和應用于經濟社會領域時，一旦出現算法識別或錯誤，可能引發重大社會風險，產生社會倫理問題與價值爭議。比如，將“效率為先”的價值理念嵌入外賣平臺算法，若不考慮真實場景的復雜性和現實情況的不確定性，嚴格控制和考核騎手的“送餐時間”，將對騎手造成巨大壓力和利益侵害，同時也會導致交通違法違規行為的發生。

二、數據要素和數智技術重構社會組織結構

生產資料的變革將促使生產關系作出相應調整。數智化導致生產要素和生產工具、時空概念和交互方式發生根本性改變，有形市場正在讓位于無形網絡，所有權正在被使用權所取代，信息、技術和數據的公共性、共享性和邊際遞增性使得社會生產過程中的生產關系、分配關系、交換關系和消費關系均產生變革，數智化的過程必然伴隨著社會結構的重構。

（一）數據要素化帶來社會組織結構的重構

進入數智時代，數據驅動的生產、流通、交換、消費等數字經濟各環節成為經濟活動的重心。算法和模型的訓練、運轉和性能提升，需要源源不斷的數據“喂養”才能得以實現，數據也因此成為資本競相角逐的新場域。數字平臺頭部企業通過眾多使用方便且服務全面的App，即時捕獲用戶位置軌跡數據、瀏覽日志數據、社交網絡數據、支付交易數據以及工業互聯網、車聯網、物聯網所覆蓋的各類傳感器數據，將泛在的人類活動轉化成源源不斷的數據流，成為數據資源的實際控制者。

數字平臺巨頭憑借數據、技術及場景等優勢，通過平臺壟斷和數據隔離墻，形成和積聚平臺權力，在規則、標準、算法、技術和流量分配等方面獲得市場支配地位，日漸成為數智時代數據價值化的最大贏家。進一步地，資本獨享的平臺權力催生數據價值分配不公，人被異化為信息處理器，數據商品生產過程的勞動不斷隱化，勞動者智力也開始遭受排斥，價值創造中的勞動貢獻不斷地被遮蔽和忽視，數字勞動者身陷“數據貧困”和“數字殖民”之中，這一過程在調整財富與收入分配、生產關系的同時，也帶來社會組織結構的重構。

（二）數智技術賦能帶來社會組織結構的重構

數智技術使得生產過程網絡化和協同化，擴大了資源配置和分工協作的范圍，分散的勞動進一步被融合進網絡化的分工協作過程之中，從而進一步提升了整個生產過程的社會化水平和自組織能力。區塊鏈等數智技術構建的信任機制，不僅可以拋棄中介組織而建立起交易各方點對點的直接聯系，其去中心化和自組織特性，亦可促使在經濟社會的某些領域形成更加開放、扁平和平等的關系。

自媒體疊加數字技術，改變了人們獲取信息的速率、頻度和保真度，產生了信息繭房、信息極化等問題，也讓“微干預”和“回音壁”現象成為可能。數智化帶來的傳播、溝通方式全面變革，催生了虛擬社區、網絡社會、元宇宙等新社會形態，也產生了人類發展歷史上罕見的新型社交網絡結構。

（三）數智技術賦權帶來社會組織結構重構

數字化生存天然具有“賦權”的本質。在悄然而至的“算法時代”，無處不在的算法正在成為深刻影響經濟社會乃至人類發展的顯性或隱性力量，日益強大的分類、搜索、過濾、排序、優化等功能和自動化決策能力使得算法能夠作為“代理者”承載相當程度的決策權。無論是在個體的私人問題領域，還是在公共的社會問題領域，算法的支配力和控制力在不同程度上予以展現，算法成為一種“彌散性權力”，甚至與公權力結合而逐漸成為公共場域的“準公權力”。

人與世界在交往、對話與互動的基礎上形成共在關系，數智化擴展和加速了交互活動，既重新塑造著世界，也大幅改造了人的認知。數智技術通過算法結果在一定程度上控制和引導人們的行為，“代碼即法律”這一算法邏輯成為組織社會運行的新方式，推動經濟社會形成超大規模、超復雜、虛實同構、“認知—行為”交叉纏繞、共生演化的形態。隨著數智技術在經濟社會中的不斷嵌入與拓展，傳統生產方式正向智能化方式躍遷，封閉式創新體系朝著開放式創新過渡，人類生活從單一的物理空間向虛實同構的雙重空間擴展，算法主導、虛實同構、人機互融的數智邏輯正在顛覆生產生活模式，社會結構也正在被深度重構。

三、數智時代呼喚治理創新

隨著數智時代的價值體系重塑和社會結構重構，治理體系需要不斷完善，治理能力需要不斷提升，治理者既要有效適應數據要素化和數智技術發展的需要，也要充分運用大數據、人工智能、數字孿生等技術，推動治理的技術變革與制度創新的融合，實現高質量發展、高品質生活和高效能治理的有機統一。

（一）數據要素化呼喚治理創新

數據作為一種新型生產要素改變了經濟社會運行方式，意味著社會需要圍繞數據供給建立健全數字化公共服務設施、數字經濟治理體系等新型基礎設施，包括平臺經濟、網絡電商等新經濟業態中的數據合法性、壟斷界定等，針對數據的生產、確權、流通、交易、價值創造和數據安全等方面的制度供給也需要完善。

2023數博會“數據要素流通與價值化論壇”上，中國科學院院士、中國計算機學會理事長梅宏圍繞能否以及如何將數據列為資產、如何理解數據權屬性質并確權、如何度量評估數據價值、如何構建高效數據流通交易體系等十個問題作了以《數據要素化十問》為題的主旨演講，這十個問題都說明了數據要素化呼喚治理創新。

（二）數智技術呼喚治理創新

數智化帶來市場運行機制的變化，算法影響人們的行動并成為社會秩序治理的源泉和因素，其所帶來的不僅僅是公共管理效能的提高，還隱藏著權力異化和不斷侵蝕個人權利的可能。不僅平臺經濟、網絡電商等新經濟業態中的大數據殺熟、核算與數字稅征收等由數智技術帶來的新問題需要解決；對由數智技術形成的“彌散性權力”與“準公權力”所導致的不公平、不合理現象，也需要提前做好應對準備。

數字技術與龐大的人口規模相結合產生的新型社交網絡結構，容易出現不可控的集體行為，導致數智經濟時代社會風險除既有工業經濟時代的突發性、外溢性、復雜性、關聯性強的特點外，還具有傳導快、波及面廣、系統性強、容易形成共振和集體非理性的特征，對處理能力、處理水平和處理效率要求也就更高，需要實現從風險感知、政府決策到防控執行的智能響應。

（三）治理創新的內涵與體系

數智技術在推動整個社會生產力變革的同時，也為治理提供了新的技術手段和實現方式，并越來越顯示出其在治理中的基礎性、支撐性、引領性作用。數智時代的治理具有雙重內涵：一是治理數智，即對數據和數智化的治理，治理對象為數智，著重于價值規范和制度完善；二是數智治理，即依靠數據和數智技術進行治理，強調數智為治理建構新的治理場域，推動治理主體以新觀念、新視角重新審視社會治理。因此，數智時代的治理可分為價值規范、制度完善和數智治理三個層面。

價值規范強調以社會主義核心價值觀引導算法在合法合規軌道中被應用，最大程度趨利避害，發揮新技術的魅力。算法應用正日益影響對公眾認知和社會意識形態的塑造，甚至成為影響資源配置的基礎性力量。算法總是包含著價值嵌入、價值傾向和價值遷移，故此引導算法技術向善，更多發揮其在主流價值引導方面的能力，迫切而必要。必須駕馭算法應用，而不能被算法應用所駕馭，避免算法淪為“算計”。

制度完善要求治理制度、規則體系和治理政策與時俱進，形成契合性、開放性、系統性制度體系。契合性強調制度供給要跟進數字化、智能化發展的進程，與迅猛發展的數智技術發展適配。開放性要求秉承共建共治共享原則，構建適應未來發展的多元、復合、融合性的制度體系。系統性突出多層級、多領域和多樣化治理制度間的協同，包括法律、政策、規則等多樣化形態所構成的整體性制度間的協同。

數智治理指利用海量數據和人工智能算法等數智技術提升治理能力，以實現敏捷性、韌性和智慧性的統一。敏捷性強調快速響應能力，能以更快的速度應對更復雜、更多變的社會問題的治理。韌性強調自我調整能力，在面臨突發事件、外力沖擊所導致的不確定性時，治理體系由被動處置變主動管控，防范化解風險的能力強大。智慧性強調精準化、智能化和高效化，治理體系可以迅速精準地感知、判斷、預測和解決各種問題。

四、完善數智治理的相關建議

未來已來。我們要持續深化對數智發展規律的認識，積極探索新的規制以更好應對數智時代發展治理的需要。既要促進數字經濟的發展，注重提高我國數字經濟的全球競爭力，也要關注消費者權益，加強個人層面的隱私保護等，更要保障好國家安全穩定。

一是，注重治理體系的協同，形成數智治理共同體。

要注重多方治理體系間的協同，重構并實現政府、市場和社會之間的合理分工與有效協作，實現政府、市場和社會三維主體的整體智治，避免碎片化的治理結構，保障公共數據、社會數據的共享開放、高效利用和安全防范。

要強化多層級多部門共商共建共享的協同治理理念，突破常規的科層結構與信息溝通范式，避免“信息孤島”，實現不同治理主體間信息的融通與共享，形成上下嵌套、左右協同的分級授權、自主可控的數智治理共同體。要注意國家層面、地方層面制度體系的協同，各部門、各領域制度系統的協同，既要防止層層加碼阻礙創新，又要避免各自為政相互掣肘，還要預防預期不穩導致信心不足。

二是，不斷規范數智倫理，平衡好規范與發展的關系。

要堅持以人民為中心的發展觀，秉承取之于民用之于民理念，倡導社會數智資源全民共享，不斷縮小數字鴻溝，以促進共同奮斗基礎上的共同富裕。要推動科技倫理貫穿數智活動的全過程，加快推進數智倫理治理法律制度建設，快速、靈活應對科技創新帶來的倫理挑戰，建立符合中國國情的數智倫理體系，積極推進全球數智倫理治理。

要在鼓勵創新與嚴格監管，數據共享與安全保護，法律優先與道德優先之間做好平衡。落實好互聯網信息辦公室等四部門發布的《互聯網信息服務算法推薦管理規定》，出臺人工智能算法倫理與道德行為規范，并制定相關問責辦法，構建算法推薦服務在復雜場景下突發事件的解決方案。要積極參與算法推薦服務的全球治理，深化在算法國際規則等方面的國際合作，構建我國數據、算法、算力三大領域的國際制度性話語權。

三是，完善數據產權和市場體系，探索適應數智發展的分配制度。

把握數據產權流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規律，推進數據權屬界定、開放共享、交易流通、監督管理等標準制定和系統建設，探索有利于數據安全保護、有效利用、合規流通的產權制度和市場體系。構建數據追溯體系，建設安全可信的數據要素流通基礎設施，規范監管數據要素流通交易。

探索形成與數字生產力相適應的新型生產關系與數據要素治理結構。既要強化數智技術的賦能作用，利用其工具作用以提升產品質量和服務效能；又要發揮數智技術的賦權效應，推動生產關系和生產力協同創新發展，建立與新的高質量發展階段所需生產力相適應的分配制度。

四是，完善數智治理基礎設施，創新數智治理發展方式。

利用數字孿生和人工智能技術，通過數據層、模型層、應用層架構描繪國家經濟畫像，實時呈現和監測經濟社會的現實發展動態，在國家層面構建生成與現實經濟社會系統實時同步、虛實映射、高保真度的孿生于現實世界且可超前演進的數字智能虛擬經濟體（亦即數智孿生經濟體），建設數智化社會的關鍵基礎設施。

利用相關知識驅動現實經濟系統和數智經濟體交互映射、虛實合一、共智進化，以提升對現實經濟運行的認知能力，提高防范化解風險的能力。將國家經濟治理中的措施、政策等在孿生平臺上進行仿真和試驗，避免在現實中進行試驗帶來的高昂試錯成本。利用數智孿生經濟體深入研究制度建設的關聯性和改革舉措的耦合性，切實處理好整體推進與重點突破的關系，實現在政策取向上相互配合，在實施過程中相互促進，在實際成效上相得益彰。