我國政府數(shù)據(jù)治理的政策內(nèi)涵研究與展望

周文泓 代林序* 文利君 李彥可

(1.中國人民大學信息資源管理學院，北京 100872；2.武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072)

伴隨電子政務的深入發(fā)展、數(shù)據(jù)基礎設施與技術的升級，爆炸性增長的數(shù)據(jù)作為資源與資產(chǎn)逐步得到認同，政務數(shù)據(jù)治理在各國和地區(qū)的探索愈加深入。于中國，在構建國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，為在政策層已被界定為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)建立治理體系成為必然趨勢，政府數(shù)據(jù)作為其中的重要類別更需建立示范。依托政務系統(tǒng)互通、數(shù)據(jù)資源管理規(guī)范化、開放數(shù)據(jù)、國家數(shù)據(jù)平臺建設等，我國的政府數(shù)據(jù)治理已有基礎探索，涉及概念、要素、過程、場景等，政策引領是其中的重要手段，面向實踐解釋政府數(shù)據(jù)治理是什么與如何做的問題。例如，貴州省為明確如何將政府數(shù)據(jù)治理對接大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系出臺系列數(shù)據(jù)政策，廣東省為落實政府數(shù)據(jù)治理規(guī)劃及其行動設立首席數(shù)據(jù)官制度、上海市為探索包含政府數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素提供行動保障發(fā)布《上海市數(shù)據(jù)條例》。因此，在各地立足具體情境開展差異化行動的背景下，明確對應的政策內(nèi)涵有助于了解政府數(shù)據(jù)治理實踐的認識與規(guī)劃依據(jù)，并可進一步明確國家層面統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)治理體系的建設基礎。

有關政府數(shù)據(jù)治理的研究成果正逐步豐富。一是將立足于企業(yè)場景的數(shù)據(jù)治理研究成果移至政務數(shù)據(jù)對象之上，政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵得到持續(xù)擴充。例如，DAMA數(shù)據(jù)治理框架和DGI數(shù)據(jù)治理框架得到借鑒，政府數(shù)據(jù)治理的要素也從微觀層面基于數(shù)據(jù)分工與職責、數(shù)據(jù)政策、數(shù)據(jù)流程和程序、數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)策略、數(shù)據(jù)技術、數(shù)據(jù)指南、數(shù)據(jù)要求等明確具體內(nèi)涵以及相互關系[1-3]。二是結合政府數(shù)據(jù)全生命周期所涉及的情境，政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵亦得到擴充，既拓展至面向所有數(shù)據(jù)的管理體系建設[4]，也落于數(shù)據(jù)管理重要活動如數(shù)據(jù)開放[5-6]，形成政府數(shù)據(jù)治理的框架或模型。三是對照其內(nèi)涵，基于理論推導與實例分析，政府數(shù)據(jù)治理如何落于行動的策略亦逐步識別。管理行動上，面向數(shù)據(jù)質量和利用，數(shù)據(jù)制度、數(shù)據(jù)文化、數(shù)據(jù)素養(yǎng)、數(shù)據(jù)機構、數(shù)據(jù)流程等得到關注[7-9]，如數(shù)據(jù)治理需要在主題層面建立協(xié)調組織架構[10]、規(guī)則層要提供綜合性框架。工具應用上，強調理解數(shù)據(jù)治理的要義，例如，在數(shù)據(jù)治理所倡導的數(shù)據(jù)為資產(chǎn)且需要充分了解的前提下，使用本體數(shù)據(jù)描述和關聯(lián)數(shù)據(jù)工具來提升數(shù)據(jù)管理水平[11-12]。行動保障上，強調關注倫理與法理風險，注重以數(shù)據(jù)治理協(xié)調和保障利益相關者的權益，如數(shù)據(jù)治理建立規(guī)則時應考慮全球的數(shù)字權利和自由[13]。當前關于政府數(shù)據(jù)治理是什么，多源于理論推導或是基于案例分析所得，形成基本框架。然而，同各地方政府的數(shù)據(jù)治理行動多樣性相比，現(xiàn)有研究成果的解釋有限，無論是政府數(shù)據(jù)治理的理論界定還是行動內(nèi)容均有較充分的建構空間。在實踐尚在推進的背景下，為實踐確定方向與基本依據(jù)的政策則是較佳的調查對象，有助于為理論研究提供豐富的有效數(shù)據(jù)。

因而，本文將對省級地方的政府數(shù)據(jù)相關政策展開調查與文本分析，提出并回答如下問題：從國家整體視角下，不同的省級地方共同組成了有關政府數(shù)據(jù)治理怎樣的界定？面向實踐，政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵更系統(tǒng)的建構方向可展望為什么？通過回應上述問題，文章旨在明確我國政府數(shù)據(jù)治理具有的政策內(nèi)涵，從而為政府數(shù)據(jù)治理的實踐設計與行動策略優(yōu)化提供分析基礎與方向引導。

1 研究方案

1.1 數(shù)據(jù)收集和分析依據(jù)

本文采用質性文本分析方法對政策展開研究，為輔助文本分析，本文基于已有文獻形成政府數(shù)據(jù)治理的概念框架，為政策文本的收集以及文本單元的提煉、梳理、分析提供依據(jù)。

通過我國政府數(shù)據(jù)治理相關的文獻調研可發(fā)現(xiàn)，研究結合政府治理的理論框架及數(shù)據(jù)治理的概念與本質，對其內(nèi)涵進行分層解讀，具體包括以下3個層面，并基于理念文化、政策法規(guī)、治理主體、治理對象、數(shù)據(jù)管理、技術平臺、保障措施7個方面展開行動及其策略探討，如圖1所示。一是提高行政效能驅動下政府對其內(nèi)部政務數(shù)據(jù)的治理活動，即以共享為要義的政務數(shù)據(jù)互通體系，重點關注政府在行政事務中采集、產(chǎn)生或使用的數(shù)據(jù)，尤其是在信息系統(tǒng)中存儲的數(shù)據(jù)，涉及數(shù)據(jù)匯集、整合、共享交換等議題。二是公共價值實現(xiàn)導向下政府對公共數(shù)據(jù)的治理活動，即以開放為核心的公共數(shù)據(jù)互用機制構建，重點關注與社會公共事務相關或涉及公共利益的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為，涉及數(shù)據(jù)開放、開發(fā)利用等議題。三是數(shù)據(jù)資產(chǎn)屬性引領下政府對全社會數(shù)據(jù)的治理活動，即以市場化利用為方向的社會數(shù)據(jù)產(chǎn)品系統(tǒng)建構，重點關注企業(yè)、社會組織及個人等多元社會主體在社會活動中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，涉及多領域社會數(shù)據(jù)融通及資產(chǎn)化利用、數(shù)據(jù)增值加工、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理等議題。以上三層概念內(nèi)涵反映了政府從內(nèi)部數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)行為的治理拓展至全社會范圍的行動，三者并非相互獨立或相互替代，在概念框架各維度中存在交叉融合、遞進發(fā)展的關系。

圖1 政府數(shù)據(jù)治理概念框架

1.2 數(shù)據(jù)收集說明

關于數(shù)據(jù)收集：①為了相對全面地了解政府數(shù)據(jù)治理在我國的實踐內(nèi)涵，將政策文本范圍選定為省級地方層面。經(jīng)過預調查發(fā)現(xiàn)，國家層面的政策目前更多的是方向性的戰(zhàn)略，省級地方層面依據(jù)地方發(fā)展目標與水平予以拓展，且基本指引了市縣級的政府數(shù)據(jù)治理政策；②政策獲取上遵循以下步驟：首先，本文主要采用3種方式獲取政策文本數(shù)據(jù)：一是在省級地方政府門戶網(wǎng)站及其數(shù)據(jù)開放平臺的政策文件或信息公開版塊收集政策，并結合檢索完善政策文本的收集。其中，檢索詞設定為“大數(shù)據(jù)”“政府數(shù)據(jù)”“政務數(shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”等。二是在“北大法寶”“北大法意”“萬方”等法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫使用上述關鍵詞進行模糊搜索，并依據(jù)法規(guī)類別、行政級別等標準進行收集。三是在百度等搜索引擎以各省市黨政領導機構名稱與上述關鍵詞進行組配檢索，補充收集政策文本。政策文本收集時間截至2022年10月31日。其次，結合對政府數(shù)據(jù)治理概念框架的梳理結果設定以下篩選條件，剔除相關性與可信度較低的政策文本：政策主題應符合概念框架所包含的三層治理內(nèi)涵；政策文本應由官方部門發(fā)布；政策發(fā)布機構所屬的行政級別確定為省級地方的(港澳臺除外)政策，且均處于非失效的狀態(tài)。最后，得到30個省級地方共計123份相關政策文本作為本文的分析對象，包括22個省、4個直轄市、4個自治區(qū)。

1.3 數(shù)據(jù)分析過程

關于數(shù)據(jù)整合與分析，采用文本分析法，相應的數(shù)據(jù)整合與分析步驟為[42]：

1)政策分類：瀏覽政策內(nèi)容，依據(jù)政策文本分析框架的關鍵維度如治理對象、治理主體等識別政策反映的政府數(shù)據(jù)治理階段，并對其進行初步分類。

2)文本分析單元拆分及文本編碼。首先以政策條款作為最小分析單元對政策文本進行拆分，同時剔除部分與文章主題無關的條款內(nèi)容如政策生效時間等；其次，詳細閱讀政策文本內(nèi)容對政策條款內(nèi)容進行初步歸納并進一步總結為關鍵詞，示例如表1所示；最后，對政策文本內(nèi)容關鍵詞進行分類，形成完整的編碼框架以呈現(xiàn)各地依托政策可匯聚出的政府數(shù)據(jù)治理總體布局，示例如表2所示。

表1 政策文本初始編碼示例

表2 政府數(shù)據(jù)共享政策的文本聚焦編碼及分類示例

3)解釋編碼結果：依據(jù)政策文本編碼結果呈現(xiàn)我國政府數(shù)據(jù)治理通過各省政策設計顯示出的基本內(nèi)容，從而為分析我國政府數(shù)據(jù)治理的政策內(nèi)涵并展望政策引導下的政府數(shù)據(jù)治理奠定基礎。

2 我國政府數(shù)據(jù)治理的政策內(nèi)涵：省級政策要點的匯總

依據(jù)對政策的調查與分析，可發(fā)現(xiàn)省級地方的政策所反映出的政府數(shù)據(jù)治理面向全國可匯總為如下的基本內(nèi)容：

2.1 政府數(shù)據(jù)資源共建共享體系的協(xié)同建設

政府數(shù)據(jù)治理的前提是數(shù)據(jù)的互信互通互用，政策由此引導地方政府實現(xiàn)各部門、各層級、各領域協(xié)同建設可持續(xù)的政務數(shù)據(jù)資源共建共享體系，以此成為政府數(shù)據(jù)治理的基礎構件。因此，政策內(nèi)容對應于此對政務數(shù)據(jù)管理的標準統(tǒng)一以及之后政務數(shù)據(jù)共建共享活動的協(xié)同落實形成規(guī)定。具體表現(xiàn)在以下方面，如圖2所示。

圖2 政務數(shù)據(jù)資源共建共享體系的協(xié)同建設

1)治理目的方面，旨在形成匹配整體性、集約性、服務性政府建設框架的數(shù)據(jù)資源共享系統(tǒng)及對應的支持機制。具體而言，一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源的建設，實現(xiàn)數(shù)據(jù)從采集到共享應用的全生命周期管理并建立完備的數(shù)據(jù)資源體系。二是建全數(shù)據(jù)共享體制機制，通過協(xié)調統(tǒng)籌各部門數(shù)據(jù)共享權益與需求，完善并統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享審核流程等實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)歸集與交換共享。三是在綜合數(shù)據(jù)平臺基礎上實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)集中存儲與共享，并面向政府整體優(yōu)化建設與具體業(yè)務活動的需求提供數(shù)據(jù)服務與應用。

2)治理對象方面，涉及數(shù)據(jù)管理各項要素，主要分為數(shù)據(jù)管理流程以及數(shù)據(jù)活動平臺。一是政務數(shù)據(jù)資源共享及其相關管理活動，其中政務數(shù)據(jù)資源是指政務部門在履行職責過程中采集和獲取的，或者通過特許經(jīng)營、購買服務等方式開展信息化建設和應用所產(chǎn)生數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)管理活動則包括目錄編制、采集匯聚、數(shù)據(jù)共享、開發(fā)應用等具體環(huán)節(jié)。二是數(shù)據(jù)共享服務平臺，包括平臺的統(tǒng)籌建設、運行維護、與電子政務平臺的對接和協(xié)同等。

3)數(shù)據(jù)管理方面，以共享為基礎凸顯數(shù)據(jù)質量及安全管理，輻射向采集、存儲、管理、共享、應用全過程中。因此，相關管理活動為：①數(shù)據(jù)資源梳理。通過建立政務數(shù)據(jù)需求清單、責任清單及負面清單等方式，統(tǒng)籌政務部門對數(shù)據(jù)資源的需求，明確數(shù)據(jù)共享責任，評估數(shù)據(jù)共享屬性；②數(shù)據(jù)采集與匯聚。遵循合法、必要、適度的原則，建立采集規(guī)范程序與要求，整合分散割離的政務數(shù)據(jù)匯聚于大數(shù)據(jù)平臺；③數(shù)據(jù)共享。基于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺建立跨部門、跨層級、跨領域的數(shù)據(jù)交換、調用機制并實行動態(tài)管理，通過對數(shù)據(jù)內(nèi)容、安全性、隱私性等方面的審核確定其共享屬性，據(jù)此采用不同的數(shù)據(jù)發(fā)布和獲取方式；④數(shù)據(jù)整合與應用。整合基礎數(shù)據(jù)庫、主題數(shù)據(jù)庫為相關部門業(yè)務開展提供數(shù)據(jù)支撐，打破數(shù)據(jù)壁壘，同時鼓勵采用合作或授權的方式開展政務數(shù)據(jù)的應用。

4)技術平臺方面，強調立足電子政務云的數(shù)據(jù)共享平臺建設，相應配置數(shù)據(jù)管理、共享、應用的統(tǒng)一渠道及技術體系。一方面，平臺建設以統(tǒng)籌規(guī)劃、分級建設為原則，保障政府各部門間、各級政府間網(wǎng)絡通、系統(tǒng)通、數(shù)據(jù)通；另一方面，設計并完善數(shù)據(jù)共享平臺匯聚整合、挖掘分析、服務應用等功能，優(yōu)化數(shù)據(jù)應用以支持政府部門業(yè)務協(xié)同。

5)政策法規(guī)方面，完備頂層設計，即要求制定政務數(shù)據(jù)共享總體規(guī)劃，并在統(tǒng)籌規(guī)范數(shù)據(jù)管理的基礎上建立政務數(shù)據(jù)共享制度標準體系。一方面，將政務數(shù)據(jù)管理和共享融入數(shù)字中國戰(zhàn)略，以政治、經(jīng)濟、社會等全方位的數(shù)字轉型需求促進政務數(shù)據(jù)共享，明確其發(fā)展環(huán)境及方向；另一方面，制定政務數(shù)據(jù)共享管理制度、辦法及標準，規(guī)定各部門數(shù)據(jù)提供和應用的職責、權限、方式和手段，建立跨部門、跨層級、跨領域的多維協(xié)同治理體系，同時規(guī)范涵蓋政務數(shù)據(jù)全生命周期的管理流程及技術標準，為數(shù)據(jù)互信、互認、共享奠定基礎。

6)治理主體方面，凸顯政府內(nèi)部圍繞數(shù)據(jù)活動的協(xié)同機制構建。一方面，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理的標準統(tǒng)一化，面向各利益相關者如政務數(shù)據(jù)的形成者、提供者和使用者，作為治理主體應厘清權責，相應建立責任制度來確認數(shù)據(jù)共享的責任人，以協(xié)調滿足共享要求的數(shù)據(jù)管理規(guī)范的制定與落實；另一方面，為實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)共享的協(xié)同參與，治理主體的組織架構設定為：由各級政府作為領導與統(tǒng)籌方并負責建立協(xié)同溝通機制以解決數(shù)據(jù)管理、共享和應用過程中的重大問題；由數(shù)據(jù)主管部門指導監(jiān)督工作開展情況并制定相關工作制度或規(guī)范、統(tǒng)籌基礎設施建設等，其他相關部門則根據(jù)其職能協(xié)同參與，如網(wǎng)信部門、保密部門等；各政府業(yè)務部門則是落實共享行動。

7)保障措施方面，在資金、人才及政策方面以多種方式推進和激勵政務數(shù)據(jù)共享工作。一是實行監(jiān)督考核機制，評估政務數(shù)據(jù)共享情況。二是通過人才培養(yǎng)和宣傳培訓等方式提高政府數(shù)據(jù)治理能力與意識。三是設計推動各部門數(shù)據(jù)共享的策略，例如，將數(shù)據(jù)共享作為政務信息化項目的審核評估指標、優(yōu)先提供經(jīng)費支持等。

2.2 政府數(shù)據(jù)社會化開放系統(tǒng)的合作構建

政府數(shù)據(jù)社會化開放一方面是指向社會開放具有完整性、原始性、及時性、可獲取、可機讀等特征的政府數(shù)據(jù)；另一方面通過社會化強調政府數(shù)據(jù)獲得社會的廣泛利用并反哺于開放利用，這依賴于政府、公眾、社會組織、企業(yè)等多種利益相關者及其互動關系構建為完整的系統(tǒng)，形成政府數(shù)據(jù)治理的中層內(nèi)容，如圖3所示。

圖3 開放政府數(shù)據(jù)社會化開放系統(tǒng)的合作構建

1)治理目的方面，以數(shù)據(jù)開放與利用理念為引領，旨在面向社會各方以及政治、經(jīng)濟、文化、技術等各領域的需求，創(chuàng)建以開放數(shù)據(jù)為載體的資源體系與運行架構。一方面，公共數(shù)據(jù)應在政府內(nèi)部共享互通的基礎上，面向社會有序開放，并確保任何人都可以自由、免費地訪問、獲取和利用數(shù)據(jù)；另一方面，鼓勵公共數(shù)據(jù)在數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟等領域的創(chuàng)新應用與開發(fā)，滿足社會對公共數(shù)據(jù)的需求，增強政府公信力和透明度。

2)治理對象方面，面向數(shù)據(jù)開放的政府數(shù)據(jù)治理邊界在共享的基礎上擴展延伸。一是公共數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)資源從政府行政部門產(chǎn)生、獲取的政務數(shù)據(jù)拓展為所有具備公共服務職能的機構在履行其職責時形成或采集的公共數(shù)據(jù)，同時提倡法人和其他組織依法開放自有數(shù)據(jù)并提供各類數(shù)據(jù)服務，促進數(shù)據(jù)的多維度開放和融合應用。二是公共數(shù)據(jù)共享開放及其相關管理活動，具體活動在數(shù)據(jù)共享階段進一步增加開放、利用等環(huán)節(jié)。三是公共數(shù)據(jù)開放平臺，包括開放平臺的建設與維護，數(shù)據(jù)共享與開放平臺、大數(shù)據(jù)資源平臺與開放平臺的對接關聯(lián)。

3)數(shù)據(jù)管理方面，開放利用結合安全管理是重心。為避免數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)安全及隱私問題引發(fā)風險，公共數(shù)據(jù)主管部門需加強在數(shù)據(jù)管理全過程中對數(shù)據(jù)質量維護的監(jiān)管和評價，強調數(shù)據(jù)開發(fā)利用不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權益，保守國家及商業(yè)秘密、個人信息和隱私等。具體管理活動體現(xiàn)為：①公共數(shù)據(jù)資源梳理，增加公共數(shù)據(jù)開放評估及審查，確定其開放屬性、開放管理方式、使用要求等；②數(shù)據(jù)處理與開放，根據(jù)脫密、脫敏等要求，完成數(shù)據(jù)整理、清洗、加密、去標識化和格式轉換等預處理工作，保證公共數(shù)據(jù)完整、準確、可用并以可機讀的形式在開放平臺發(fā)布；③公共數(shù)據(jù)利用，通過產(chǎn)業(yè)政策引導、社會資本引入等方式，推動社會主體對開放數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應用和價值挖掘，同時簽署利用協(xié)議、建立利用監(jiān)管機制與反饋方式，確保數(shù)據(jù)安全、利用合法合規(guī)并呈現(xiàn)利用成果。

4)技術平臺方面，重視銜接已有數(shù)字基礎設施和共享平臺的公共數(shù)據(jù)開放平臺建設。一方面，統(tǒng)籌建設數(shù)字基礎設施體系包括政務網(wǎng)絡、政務云、大數(shù)據(jù)中心、災難備份中心等，為公共數(shù)據(jù)共享開放、開發(fā)利用提供技術支撐，其中大數(shù)據(jù)資源平臺為各部門提供業(yè)務數(shù)據(jù)歸集、基礎數(shù)據(jù)管理以及在線分析等功能；另一方面，依托大數(shù)據(jù)資源平臺建設公共數(shù)據(jù)開放平臺，提供數(shù)據(jù)查詢、預覽、申請、獲取等功能，并支持記錄數(shù)據(jù)開放和利用行為，輔助日常監(jiān)管工作。

5)政策法規(guī)方面，為公共數(shù)據(jù)開放制定專項制度，凸顯數(shù)據(jù)可用和安全。其一，建立公共數(shù)據(jù)開放工作管理制度，促進公共數(shù)據(jù)開放的常態(tài)化和有序化；其二，研究制定公共數(shù)據(jù)開放全過程管理的基礎性、通用性標準，同時鼓勵企業(yè)、科研機構和社會團體等社會主體參與標準制訂。

6)治理主體方面，協(xié)同架構依舊是重點。一方面，開放工作組織領導體系作為統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)開放利用的治理主體，具體體現(xiàn)為由政府領導，經(jīng)濟信息化、政務服務和數(shù)字化等主管部門指導并具體承擔數(shù)據(jù)開放工作，大數(shù)據(jù)管理中心、信息中心等部門則重點負責數(shù)據(jù)開放的具體管理和技術支撐工作；另一方面，開放工作責任體系作為協(xié)調多元主體參與合作的治理主體，顯示為公共管理和服務機構建立內(nèi)部數(shù)據(jù)開放工作機制并及時回應社會公共數(shù)據(jù)開放需求，向社會提供數(shù)據(jù)開放服務；社會多元利用主體監(jiān)督開放數(shù)據(jù)質量并反饋使用情況；高校、科研機構、企業(yè)及相關部門的專家組成公共數(shù)據(jù)開放專家委員會，對公共數(shù)據(jù)開放工作提出專業(yè)建議，改善數(shù)據(jù)開放服務。

7)保障措施方面，主要從數(shù)據(jù)共享延伸而來，同樣分為信息化項目管理、監(jiān)督考核、人才培養(yǎng)與宣傳三方面，以促進公共數(shù)據(jù)開放的有效性、科學性、合法合規(guī)性。

2.3 政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用機制的全局搭建

隨著大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟的深度融合，數(shù)據(jù)成為國家重要戰(zhàn)略資產(chǎn)和生產(chǎn)要素，政府數(shù)據(jù)同其他數(shù)據(jù)的融合，不僅推進政府數(shù)據(jù)治理作為數(shù)據(jù)治理體系的示范組成，更促進其充分融入整體的數(shù)據(jù)治理體系。因此，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用作為政府數(shù)據(jù)治理的拓展方向，既要求凸顯政府數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性以建立政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用框架，亦要求依托政府數(shù)據(jù)治理完善規(guī)則與建立監(jiān)管功能，以促進各類數(shù)據(jù)的融合流通乃至交易，如圖4所示。

圖4 政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用機制的全局搭建

1)治理目的方面，以數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性為基礎建立政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理示范，引導社會數(shù)據(jù)融入市場。一方面，政府從數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化著手，由基礎設施建設、關鍵技術創(chuàng)新、數(shù)據(jù)活動規(guī)范、產(chǎn)業(yè)及市場培育等多方面支持大數(shù)據(jù)發(fā)展，助力構建從多元歸集、整合共享、開放流通到社會應用的數(shù)據(jù)活動鏈條；另一方面，在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化的視角下，由政府挖掘數(shù)據(jù)創(chuàng)新應用場景，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源要素的高效配置。

2)治理對象方面，同樣以數(shù)據(jù)共享與開放為基礎展開內(nèi)容延伸。由于政府既是數(shù)據(jù)市場的規(guī)則制定者，也是市場的參與者，因此具體內(nèi)容顯示為：數(shù)據(jù)資源層強調是以電子化形式記錄和保存的原始、可機讀、具有直接或潛在的開發(fā)價值的數(shù)據(jù)集合，包括公共數(shù)據(jù)和非公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)活動層面，除了對數(shù)據(jù)管理、共享、開放及其他相關活動的治理，還包括多源數(shù)據(jù)開發(fā)利用與交易形成的新技術、新應用和新業(yè)態(tài)；數(shù)據(jù)平臺層面，在完善公共數(shù)據(jù)開放共享平臺的基礎上，促進與非公共數(shù)據(jù)平臺的對接，加強數(shù)據(jù)交易平臺的建設、運營。

3)數(shù)據(jù)管理方面，凸顯數(shù)據(jù)融通與交易、數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務開發(fā)以及銷售等數(shù)據(jù)進入市場活動，實現(xiàn)有效合規(guī)的資產(chǎn)化利用。具體的數(shù)據(jù)管理活動如下：①數(shù)據(jù)資源梳理，引導非公共數(shù)據(jù)編制資源目錄，針對數(shù)據(jù)跨境流動等新場景開展風險評估，完善數(shù)據(jù)分級分類維度；②數(shù)據(jù)共享與開放，進一步促進政府對企業(yè)、企業(yè)對政府、企業(yè)對企業(yè)的數(shù)據(jù)共享互通，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放環(huán)境、平臺及制度，引導企業(yè)、社會組織等單位和個人開放自有數(shù)據(jù)資源，鼓勵建設行業(yè)性數(shù)據(jù)資源開放平臺，面向應用場景實現(xiàn)社會數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新；③數(shù)據(jù)交易與資產(chǎn)化利用，推進設立大數(shù)據(jù)交易咨詢和服務機構，搭建數(shù)據(jù)要素交易平臺，建立規(guī)范透明、安全可控、可追溯的數(shù)據(jù)交易服務環(huán)境，并最終實現(xiàn)大數(shù)據(jù)在產(chǎn)業(yè)轉型升級、政府及社會治理、民生服務等領域的深度應用。

4)技術平臺方面，強調以社會數(shù)據(jù)融通為前提且可支持資產(chǎn)化利用的覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的政府數(shù)據(jù)平臺建設。一是面向社會數(shù)據(jù)融通要求展開對應的網(wǎng)絡、存儲、計算、安全等新型基礎設施體系建設與傳統(tǒng)基礎設施數(shù)字化改造，如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、通信基礎設施、數(shù)據(jù)中心等。二是在完善政府數(shù)字基礎設施建設的基礎上開發(fā)政府數(shù)據(jù)綜合應用平臺，匯聚多源異構數(shù)據(jù)，提供數(shù)據(jù)挖掘分析、數(shù)據(jù)可視化等應用服務。三是搭建數(shù)據(jù)交易平臺，有效整合政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，提高安全可靠、管理可控、全程可追溯的交易環(huán)境。

5)政策法規(guī)方面，面向資產(chǎn)化利用完善制度。一是以資產(chǎn)化利用為導向擴充公共數(shù)據(jù)各方面的政策法規(guī)以及相應的標準規(guī)范。二是立足數(shù)據(jù)市場整體，建立政府、企業(yè)、社會等多方協(xié)同治理規(guī)則，明確公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合要求，建立以公共數(shù)據(jù)為示范并拓展向社會數(shù)據(jù)融通的市場交易標準體系，涵蓋數(shù)據(jù)權屬、交易流通、監(jiān)督管理等。

6)治理主體方面，面向數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理與公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用拓展協(xié)作的組織架構。一方面，建立跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的大數(shù)據(jù)發(fā)展應用協(xié)同推進機制，如設立聯(lián)席會議制度，擴大部門協(xié)同范圍，新增財政、市場監(jiān)管、物價等部門履行指導監(jiān)督職責等；另一方面，面向數(shù)據(jù)市場規(guī)則與市場培育機制，鼓勵政府與企業(yè)、社會機構合作治理，充分發(fā)揮市場主體作用，探索建立社會數(shù)據(jù)購買機制并最終形成政府監(jiān)管、平臺自治、行業(yè)自律、公眾參與的多元共治體系。

7)保障措施方面。監(jiān)督評估、宣傳教育、項目化管理與財政支持等仍是重點措施，同時強調培育數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用的良好環(huán)境：一是推動大數(shù)據(jù)通用與關鍵技術協(xié)同創(chuàng)新及產(chǎn)品研發(fā)平臺建設，并實現(xiàn)人才培養(yǎng)、技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深度融合。二是引導和培育大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一方面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、集聚、協(xié)同發(fā)展；另一方面為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地、用電、用錢等方面的政策支持和優(yōu)惠。

3 我國政府數(shù)據(jù)治理政策內(nèi)涵的建構空間展望

基于調查與梳理，可發(fā)現(xiàn)政府數(shù)據(jù)治理經(jīng)由各省的探索以及布局，其政策內(nèi)涵處于體系化建構的進程中。一方面，現(xiàn)有政策內(nèi)涵體現(xiàn)出的核心要義可視作其在未來深化的方向；另一方面，對照理論與實踐，現(xiàn)有政策缺失之處可體現(xiàn)為拓展的空間。

3.1 深耕方向：基于建構基礎的識別

由匯總政策所得出的內(nèi)容要點可發(fā)現(xiàn)，如下方面是當前政策經(jīng)由各省政策相交集成所顯示的重點，是需要政策進一步擴充的方面。

1)顯著對接承接國家數(shù)字戰(zhàn)略，明確政府數(shù)據(jù)治理多層次目標導向和治理范圍。一方面，由外部角度，數(shù)字中國驅動下的數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字治理等發(fā)展目標與框架顯示于各地數(shù)據(jù)政策的背景之中。數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)治理在其中的定位、價值、作用、導向等逐步顯現(xiàn)，這是數(shù)據(jù)治理需要與應該進入體系化建構進程的驅動力和目標方向。例如，省級政策要點顯示出的我國政府數(shù)據(jù)治理3層內(nèi)涵的治理目標與數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求相匹配，通過政府數(shù)據(jù)資源共建共享體系的協(xié)同建設以提升政務服務能力，推動政府數(shù)字轉型，立足政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用機制的全局搭建有助于加快數(shù)據(jù)要素市場培育，推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，立足數(shù)據(jù)自身的內(nèi)部角度，我國各地發(fā)布數(shù)據(jù)政策展開政府數(shù)據(jù)治理布局的切入點承接于國家層面的多元視角。政務視角源于“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的實施，以一網(wǎng)通辦或是“最多跑一次”為特色的政府業(yè)務創(chuàng)新升級，以數(shù)據(jù)和對應的優(yōu)質數(shù)據(jù)管理為支撐，數(shù)據(jù)共享與開放得到關注[43]。法律視角體現(xiàn)為《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》等法律法規(guī)引導下各地如何依托政策建立面向具體情境的數(shù)據(jù)活動框架及其規(guī)則體系。經(jīng)濟視角則是以數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，通過《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》得到確認為背景，各地如何以政府數(shù)據(jù)為示范探索數(shù)據(jù)流通、融通、交易、產(chǎn)品與服務開發(fā)，從而凸顯政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用。技術視角突出對大數(shù)據(jù)特性的識別和大數(shù)據(jù)技術的應用，強調技術發(fā)展背景、創(chuàng)新技術工具應用、技術導向融入數(shù)據(jù)治理目標等[44]。

2)政府數(shù)據(jù)治理在我國的基本內(nèi)涵體現(xiàn)為以數(shù)據(jù)進行治理與對數(shù)據(jù)予以治理的雙線融合。對應于此，以數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)活動服務各項發(fā)展目標和做好數(shù)據(jù)工作體系建設在不同治理內(nèi)涵中均有差異化體現(xiàn)。例如，在政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用機制的全局搭建中除以圍繞數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用為核心的社會化數(shù)據(jù)活動外，以數(shù)據(jù)為主體內(nèi)容要素的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和以數(shù)據(jù)為工具輔助的數(shù)據(jù)應用體系建設都為政府數(shù)據(jù)治理布局指引方向。這樣的綜合內(nèi)涵，為政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容設計提供了多元的方向，亦增加其復雜性。

3)政府數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)為需要動態(tài)構建的復雜系統(tǒng)。一方面，政府數(shù)據(jù)治理是多要素協(xié)同的體系，是由目的、活動、對象、主體、保障、技術以及所處情境共同組成。無論是要素的界定、情境的確認，還是要素的相應具化，都直接導向政策內(nèi)容的復雜設計與確認。例如，面向共享、開放、資產(chǎn)化利用，對應的數(shù)據(jù)活動、平臺等要求各不相同，既要明確其特定要求，又要考慮整體框架下的銜接；另一方面，作為復雜系統(tǒng)，政府數(shù)據(jù)治理的界定乃至建構并非一蹴而就。各地共同匯聚的總體布局可體現(xiàn)政府數(shù)據(jù)治理在當下的主要內(nèi)涵，但各地進展不一的政策內(nèi)容設計也顯示出它以行動為準，在探索中不斷豐富與完善其框架、要素、內(nèi)容等。

4)全局理念突出，顯示中國特色。一方面，數(shù)據(jù)對象上，相比于數(shù)據(jù)治理在諸多界定中更體現(xiàn)內(nèi)部性，即面向組織機構確認如何協(xié)同治理內(nèi)部數(shù)據(jù)，我國的政府數(shù)據(jù)治理外部性顯著，即政府數(shù)據(jù)作為示范也是以推動社會全體數(shù)據(jù)治理為目標，且強調政府數(shù)據(jù)同其他數(shù)據(jù)的融合以強化社會數(shù)據(jù)體系建設；另一方面，凸顯系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調性等治理的本質內(nèi)涵[45]，由此政府內(nèi)部管理、公共事務管理、市場及經(jīng)濟活動管理3類數(shù)據(jù)治理情景的銜接與合作顯著。因此，建立可互操作的數(shù)據(jù)治理基本方法即統(tǒng)一數(shù)據(jù)治理要求及管理活動、確保各主體平臺與系統(tǒng)能夠交換或處理數(shù)據(jù)是當前地方政府采取的主要措施。一是強化統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源建設，地方政府主要基于編制標準化數(shù)據(jù)資源目錄或清單，對治理對象進行解構和定義，就“數(shù)據(jù)是什么”達成一致化的界定。通過數(shù)據(jù)資源梳理明確數(shù)據(jù)的業(yè)務來源、格式、類型、更新周期、使用要求、共享和開放屬性等內(nèi)容，建立唯一可信數(shù)據(jù)源，確保相關數(shù)據(jù)的一致性并最終形成規(guī)范、準確、完整的數(shù)據(jù)資源體系，為數(shù)據(jù)共享、開放奠定基礎并提供依據(jù)。二是面向數(shù)據(jù)治理規(guī)則，主要通過制定數(shù)據(jù)治理業(yè)務管理標準及工作流程規(guī)范，就“怎么做”達成共識。研究制定數(shù)據(jù)采集、共享、開放、交易以及質量和安全管理等基礎性、通用性標準，建立覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的統(tǒng)一規(guī)范管理體系，從流程上建立可互操作的數(shù)據(jù)共享、開放、交易機制，同時確保數(shù)據(jù)安全合規(guī)，數(shù)據(jù)質量準確、完整、一致、可用。三是統(tǒng)籌建設支持數(shù)據(jù)治理的技術平臺，通過整合并入、技術對接、標準統(tǒng)一、共建共用等方式確保其可互操作。數(shù)字基礎設施建設的全面布局、數(shù)據(jù)資源平臺的統(tǒng)一規(guī)劃、多級互聯(lián)的數(shù)據(jù)共享與開放平臺建設均是具體表現(xiàn)。

3.2 拓展方向：基于建構局限的探討

同時，對照國家整體目標以及政府數(shù)據(jù)治理的理論探索可進一步識別現(xiàn)有局限，這也進一步指引了政策內(nèi)涵的拓展方向。

1)政策顯示出的政府數(shù)據(jù)治理有待從要素與方向性布局拓展為具有完整框架與充實內(nèi)容的體系，數(shù)據(jù)治理的理論內(nèi)涵應有效全面地體現(xiàn)于政策的內(nèi)容設計之中。一方面，數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)活動的經(jīng)濟、文化、法律等視角的特性應當?shù)玫竭M一步識別。例如，數(shù)據(jù)產(chǎn)權的界定、數(shù)據(jù)或是數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務的定價、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)收益的分配等，無一不在經(jīng)濟視角下展開，相應的數(shù)據(jù)管理活動、主體協(xié)同架構、保障措施等則同樣需要融合經(jīng)濟思維、方法、實踐[39，46]；另一方面，治理所內(nèi)含的方法如多元主體協(xié)同、強化頂層設計、互操作的要素設置等應更顯著體現(xiàn)。例如，政府數(shù)據(jù)治理要求治理主體由一元主導向多中心化方向發(fā)展[47]。然而，在當前政府數(shù)據(jù)治理主體設計中，數(shù)據(jù)共享集中于跨部門協(xié)同，但跨地區(qū)、跨層級的政府間數(shù)據(jù)共享缺乏行動部署；數(shù)據(jù)開放所涉及的利益相關者尚未充分界定，多主體參與渠道與模式還需要進一步完善，尤其是公眾這一重要的參與主體顯示度有限；數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用的情境下，面向市場的主體識別、角色定位、關系構建等尚不充分。

2)以國家整體的政府數(shù)據(jù)治理為導引，地區(qū)如何在面向國家整體的數(shù)據(jù)治理實現(xiàn)協(xié)同尚需各省政策的配合。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標下，國家整體覆蓋中央到各地方、各系統(tǒng)的政府數(shù)據(jù)治理體系需要對應的政策指導，因而各地的政府數(shù)據(jù)治理在政策層面的內(nèi)容設計要始終以此為前提。因而，既要進一步解讀與理解中央層面的政策，同時也要做好各地之間的相互調研、交流、學習、參照，為未來實現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級、跨系統(tǒng)、跨情境的數(shù)據(jù)治理提供政策基礎。同時，地區(qū)協(xié)同應同樣尊重地方多樣性以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，政策從制定過程到內(nèi)容設計可以展開協(xié)作，例如，以區(qū)域為單位展開合作探索。《四川省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》中，川渝地區(qū)合作建設數(shù)據(jù)標準化體系就是可行策略。

3)政府數(shù)據(jù)治理在政策中實現(xiàn)顯性化。一方面，目前政府數(shù)據(jù)治理主要從各類數(shù)據(jù)政策中可識別出同政府數(shù)據(jù)治理相關的要素、行動布局等內(nèi)容，但均未以政府數(shù)據(jù)治理為主題。因而，為了確保政府數(shù)據(jù)治理政策能夠實現(xiàn)一體化、可持續(xù)、可銜接的設計與落實，將政府數(shù)據(jù)治理顯著體現(xiàn)于政策中，以此制定政策與充實政策內(nèi)容較為必要；另一方面，政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵盡管通過數(shù)據(jù)政策得以明確，但同樣需要配套。比如，對應政府數(shù)據(jù)治理要求的數(shù)據(jù)、信息、文件、檔案管理制度；輔助多元主體參與數(shù)據(jù)治理的倫理性規(guī)則框架；普及數(shù)據(jù)治理文化的示范案例等。

4 結 語

本文收集省級地方政府數(shù)據(jù)治理相關政策，歸納匯總了我國地方政府在數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用場景中的治理內(nèi)容的界定與規(guī)劃，并基于現(xiàn)有基礎和局限提出政府數(shù)據(jù)治理政策體系構建和完善的具體方向：一方面，基于各省政策要點的交集顯示政府數(shù)據(jù)治理政策需進一步對接國家數(shù)字戰(zhàn)略以明確政府數(shù)據(jù)治理的目標方向，基于以數(shù)據(jù)進行治理和對數(shù)據(jù)予以治理的內(nèi)涵，構建復雜、動態(tài)的治理系統(tǒng)并形成覆蓋政府數(shù)據(jù)治理全局的基本方法；另一方面，對照政府數(shù)據(jù)治理的理論探索成果發(fā)現(xiàn)當前政策還需加強政府數(shù)據(jù)治理框架及內(nèi)容的體系化構建、國家與地區(qū)治理的協(xié)同化發(fā)展、政府數(shù)據(jù)治理在政策主題中的顯性化布局。然而，本文主要以整體歸納視角總結實踐現(xiàn)狀，同時行動布局與路徑歸納的數(shù)據(jù)來源局限于政策文本，因此在未來的研究中，將持續(xù)跟蹤國家及地區(qū)政府數(shù)據(jù)治理相關政策的制定與更新情況，同時進一步聚焦于各地政府數(shù)據(jù)治理的實踐調查，發(fā)現(xiàn)其成效如何、具有怎樣的實踐進展與特征，以驗證或補充政府數(shù)據(jù)治理體系的內(nèi)容以及優(yōu)化構建路徑。