執(zhí)行款提存問題探析

鄭乃明

江蘇省張家港市人民法院，江蘇 張家港 215600

一、問題的提出：執(zhí)行款清零

《最高人民法院關于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定》第一條規(guī)定，執(zhí)行款物是指執(zhí)行程序中依法應當由人民法院經管的財物。具體包括錢款和物品。由于人民法院案款前期管理過程中的不規(guī)范和疏漏，沒有實施一人一案一賬號，導致繳存至人民法院賬戶的錢款缺少交款人、案號等便于識別的信息，人民法院賬戶上積壓、留存了巨額案款。有的法院人員鋌而走險、以身試法，采用偽造執(zhí)行款發(fā)放審批表、虛列實際領款人等手段，發(fā)生了某地法院1 億余元案款被挪用的負面典型案例，給人民法院司法為民的形象造成嚴重影響。因此，人民法院對長期未發(fā)放的執(zhí)行款逐一摸排清理，能清盡清、應發(fā)盡發(fā)，不僅能夠減少“權力尋租”空間，而且有助于預防、杜絕案款被貪污、挪用等違紀違法行為。然而，當前人民法院執(zhí)行款清零的困境和難點在于申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人、抵押權人、受害人等有權領取案款的主體（以下統(tǒng)稱案款當事人）拒絕領取、下落不明、死亡等原因造成執(zhí)行款無法發(fā)放。在執(zhí)行款依法不能或不應發(fā)放的情況下，人民法院又必須實現(xiàn)長期留存執(zhí)行款全部清零的目標，于是產生了執(zhí)行款提存問題。

二、執(zhí)行款提存辨析

（一）執(zhí)行款提存的含義

人民法院要實現(xiàn)超期未發(fā)放執(zhí)行款清零，就必須探尋破解困境的途徑和方法，才能對不能發(fā)放或不應發(fā)放的執(zhí)行款依法依規(guī)處置。在現(xiàn)行法律制度下，首先想到的是民法上的提存制度。因此，執(zhí)行款提存是人民法院根據(jù)法定條件和程序，將留存于人民法院賬戶內的不能或不應發(fā)放給案款當事人的執(zhí)行款集中統(tǒng)一繳入指定賬戶進行單獨管理，并在發(fā)放條件成熟時交付執(zhí)行款領取人的司法活動。

需要指出的是，執(zhí)行款提存不同于以消滅債務為目的的提存。二者的差異主要表現(xiàn)在：1．發(fā)生原因不同。無論是早期《提存公證規(guī)則》中以清償為目的的提存公證和以擔保為目的的提存公證，還是現(xiàn)行《民法典》關于提存制度的規(guī)定，均認為提存的性質系消滅債務人的相應債務。而執(zhí)行款提存的原因是已經消滅相應債務的執(zhí)行款在無法發(fā)放的情況下，人民法院為了清理長期積壓的留存執(zhí)行款；2．主體不同。一般而言，以消滅債務為目的的提存發(fā)起人是債務人。而執(zhí)行款的提存發(fā)起人是人民法院；3．法律效果不同。以消滅債務為目的的提存，標的物提存后的所有權風險負擔、孳息歸屬等均發(fā)生變化。而執(zhí)行款提存后，提存的執(zhí)行款不產生執(zhí)行款所有權變更、孳息等問題。

（二）執(zhí)行款提存的適用條件

人民法院2016 年開展“基本解決執(zhí)行難”工作以來，各地人民法院總結、上報了執(zhí)行工作中遇到的執(zhí)行款無法發(fā)放的共性問題。為此，最高人民法院結合當時《合同法》（已廢止）關于提存的規(guī)定，于2017 年2 月27 日公布了《關于執(zhí)行款物管理工作的規(guī)定》。該規(guī)定第十六條明確規(guī)定有下列情形之一的，不能在規(guī)定期限內發(fā)放執(zhí)行款，人民法院可以將執(zhí)行款提存：1．申請執(zhí)行人無正當理由拒絕領取的；2．申請執(zhí)行人下落不明的；3．申請執(zhí)行人死亡未確定繼承人或者喪失民事行為能力未確定監(jiān)護人的；4．按照申請執(zhí)行人提供的聯(lián)系方式無法通知其領取的；5．其他不能發(fā)放的情形。

（三）執(zhí)行款提存的要件

1．提存人。提存人，又稱提存申請人，是向提存部門發(fā)起提存事項的主體。對留存于人民法院賬戶上的無法發(fā)放的執(zhí)行款進行清理，系由人民法院發(fā)起執(zhí)行款提存，故人民法院是執(zhí)行款的提存人；

2．提存標的。從民法上以消滅債務為目的的提存實踐來看，普遍是將貨幣現(xiàn)金等錢款予以提存。[1]故而，文中的提存標的僅指錢款——執(zhí)行款，不包括物品；

3．提存受領人。提存受領人是有權申請領取提存執(zhí)行款的案款當事人。對于人民法院提存的執(zhí)行款，提存受領人出現(xiàn)并申請領取執(zhí)行款的，提存人審核認為提存受領人符合發(fā)放條件，人民法院應將提存的執(zhí)行款發(fā)放給提存受領人；

4．提存部門。對于以消滅債務為目的的提存部門，《提存公證規(guī)則》第三條規(guī)定以清償為目的的提存公證具有債務的消滅、以擔保為目的的提存公證具有保證債務履行的法律效力，《公證法》第十二條規(guī)定公證機構可以辦理提存事務。同時，根據(jù)《民事訴訟法》的相關規(guī)定，人民法院在執(zhí)行程序中履行查封、凍結、扣劃、拍賣、扣留和提取被執(zhí)行人財產的執(zhí)行權，錢款一經到達人民法院賬戶，被執(zhí)行人相應的債務部分即宣告消滅。綜上，將錢款交付至公證機構或者人民法院的提存制度，其功能和作用在于消滅債務人的相應債務。

然而，提存部門在人民法院執(zhí)行款的提存中作用特殊，是人民法院與提存部門或其上級機關共同決定的結果，系履行公法上的義務。對于相應債務已消滅的執(zhí)行款提存問題，因系司法實踐中出現(xiàn)的新問題，雖然《最高人民法院關于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長效機制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019-2023）》第三十五條規(guī)定“要建立案款提存工作機制，明確提存部門、責任分工，加強對積壓案款的集中監(jiān)管”，但立法至今對提存部門沒有規(guī)定。實踐中，按照執(zhí)行款清理直至清零的要求，因沒有明確的提存部門，各地人民法院在剛開始的一段時間內對不能或不應發(fā)放的執(zhí)行款不知如何穩(wěn)妥提存處置。在長期未發(fā)放執(zhí)行款清零的高壓態(tài)勢下，地方人民法院先行先試，各地并無統(tǒng)一的做法，有的將執(zhí)行款提存到公證機構，有的將執(zhí)行款提存到同級財政指定賬戶，或者兼而有之。

（四）執(zhí)行款提存的關系

結合執(zhí)行款提存的性質和要件，可以得出執(zhí)行款提存的三個關系：

1．提存人與執(zhí)行款提存受領人。因法定不能或者不應發(fā)放而需要提存的執(zhí)行款，人民法院作為提存人將執(zhí)行款提存后，提存受領人出現(xiàn)并符合發(fā)放條件的，人民法院應當予以發(fā)放。提存受領人應當以書面形式明確收款人賬戶信息；

2．提存人與提存部門。提存人與提存部門就提存的執(zhí)行款構成一種特殊的保管關系。雖然提存部門沒有法律上的依據(jù)取得人民法院提存的執(zhí)行款，但是提存部門不構成民法上的不當?shù)美?。人民法院將提存的?zhí)行款繳入提存部門賬戶，提存部門應當妥善保管提存的執(zhí)行款。提存部門在收到提存人的退還通知后，由提存部門交付相同種類、數(shù)量的貨幣至提存人賬戶。人民法院從提存部門取回相應的錢款，該提存事項即予結束。

3．執(zhí)行款提存受領人與提存部門。如果從提存制度的整體觀察，毋寧認為提存實質上具有公法上的關系，因為提存所受領提存物系基于公法上的義務，如果未向提存部門合法辦理手續(xù)，就不發(fā)生應有的提存效果。[2]不過，提存畢竟由三方關系緊密結合而成，因公法關系的存在使得私法關系有所變形。[2]故而，執(zhí)行款提存受領人與提存部門之間不產生關聯(lián)，應以提存受領人向提存人申請領取提存的錢款為宜。

三、執(zhí)行款提存同級財政的法理基礎

為保障執(zhí)行款發(fā)放的全程留痕和公正透明，人民法院將不能或不應發(fā)放的執(zhí)行案款提存實屬必要。但在立法沒有明確提存部門的情況下，人民法院將依法不能或不應發(fā)放的執(zhí)行款提存至同級財政指定賬戶的法理基礎何在？

（一）各高級、中級人民法院內部司法文件的指引

當前，有的人民法院執(zhí)行款提存遵照的是地方上一級人民法院的指導性司法文件，為當?shù)厝嗣穹ㄔ簣?zhí)行款提存提供具體的操作指引。①參見江蘇省高級人民法院《關于全省法院暫存執(zhí)行款繳入財政集中管理的意見（征求意見稿）》第五條、《蘇州市中級人民法院執(zhí)行案件款物管理工作規(guī)定》第十五條。

（二）緩解人民法院壓力，維護人民法院司法公信力

對于窮盡措施后仍無法發(fā)放的執(zhí)行款，如不決心清理，則人民法院賬戶內的案款只會越積越多，也會越來越難以理清。根據(jù)人民法院的司法辦案經費由財政統(tǒng)籌支付，同時人民法院收繳的案件受理費、保全費、執(zhí)行費、涉刑事裁判文書中的財產刑部分均上繳國庫，從理論上說，人民法院將不能或不應發(fā)放的執(zhí)行款提存到財政比較合理、穩(wěn)妥，也能得到社會認可和接受。

財政機關作為國家機關，必須依法行政，從而有嚴格的程序保障，人民法院將不能或不應發(fā)放的執(zhí)行款提存到財政單獨賬戶，既可以保障錢款安全，同時能夠加速資金流轉，提高資金使用效益。

（三）補充提存類型，完善提存制度

執(zhí)行款提存是司法活動中發(fā)現(xiàn)的新問題，作為一種全新的提存嘗試，盡管與以消滅債務為目的的提存有嚴格區(qū)分，但在本質上都是將錢款交付第三方保管，扭轉提存人的不利處境和被動地位，解決提存人的實際問題。

四、執(zhí)行款提存的效力

（一）執(zhí)行款提存的所有權歸屬

《民法典》第五百七十三條規(guī)定，標的物提存后，毀損、滅失的風險由債權人承擔。換而言之，標的物提存后的所有權發(fā)生轉移，歸屬于債權人。同時，《民法典》第五百七十四條規(guī)定，債權人領取提存物的權利，自提存之日起5 年內不行使而消滅，提存物扣除提存費用后歸國家所有。但有的學者認為，“占有即所有”原則也不應適用于某些專用資金賬戶中的錢款，對于這些專用賬戶中的錢款沒有必要適用“占有即所有”原則。[3]就法院與債權人之間的法律關系而言，法院執(zhí)行機關強制執(zhí)行行為既不代表申請執(zhí)行的債權人，亦不代表被執(zhí)行的債務人，而屬于國家機構與公民之間的公法關系。法院執(zhí)行生效判決而提取被執(zhí)行人的財產，其目的并非取得該財產之所有權，而是代表國家強制債務人履行法律文書確定的債務，實現(xiàn)債權人的債權。法院應將執(zhí)行到的錢款以特定賬戶形式予以保管，而不應將該財產作為流通手段予以占有。作為提存機關的公證機關和法院不享有貨幣、有價證券等提存物的所有權，提存部門不得挪用提存標的。[3]

故而，對于長期留存于人民法院賬戶內的執(zhí)行款，人民法院不享有執(zhí)行款的所有權，執(zhí)行款的所有權應歸屬于案款當事人。執(zhí)行款提存是人民法院在不能或不應發(fā)放的前提下為清理案款而發(fā)生的司法活動，在執(zhí)行款提存期間，執(zhí)行款的所有權不應發(fā)生轉移，而且不適用時效或者除斥期間的規(guī)定，提存受領人一旦出現(xiàn)即可向人民法院申請領取，人民法院在發(fā)放條件成就時應予發(fā)放。但是，提存受領人以書面形式明確表示放棄領取提存執(zhí)行款的，不得再次主張領取該意思表示范圍內的執(zhí)行款。

（二）執(zhí)行款提存的孳息

對一般意義上的存款人而言，存款能夠產生孳息?！睹穹ǖ洹返谖灏倨呤龡l規(guī)定，提存期間，標的物的孳息歸債權人所有。該規(guī)定屬于民法上債務人未經司法程序而主動消滅債務的情形。而在司法活動中，人民法院是將進入執(zhí)行賬戶的執(zhí)行款發(fā)放給案款當事人，而且系由案款當事人的原因才造成執(zhí)行款長期留存人民法院賬戶內無法發(fā)放并予以提存。即使執(zhí)行款在此期間產生孳息，該孳息既不屬于人民法院，也不屬于提存部門。因此，提存受領人不得主張執(zhí)行款提存期間的孳息。

（三）執(zhí)行款提存的費用

《民法典》第五百七十三條規(guī)定，提存費用由債權人負擔。但是，執(zhí)行款的提存、保管畢竟不同于需要變價處理的不動產、車輛等物品。相較于物品而言，錢款不容易產生提存、保管的費用。而且為衡平考量，也不應計算、收取執(zhí)行款提存期間的費用。

（四）執(zhí)行款提存的取回和發(fā)放

提存受領人一經出現(xiàn)并且申領提存的執(zhí)行款，應當向人民法院提交相關的材料。人民法院審核屬實后，應向提存部門發(fā)出退還的書面通知，由提存部門交付相同種類、數(shù)量的貨幣至人民法院賬戶，再由人民法院根據(jù)提存受領人提供的收款賬戶信息予以發(fā)放。

五、結語

雖然各地人民法院將依法不能或不應發(fā)放的執(zhí)行款提存至同級財政的實踐做法，有助于實現(xiàn)積壓案款清理、清零的目標，從一定程度上也有利于糾治貪污、挪用等違法違紀行為，但僅僅遵從地方上一級人民法院內部司法文件的指引，其合法性有待商榷。當前，《民事強制執(zhí)行法（草案）》正在廣泛討論、征求意見，鑒于執(zhí)行款提存實踐中的立法缺位，以及執(zhí)行款清理的緊迫性，立法機關應當總結、分析、吸收已有實踐的成熟經驗和可行性做法，盡早明確人民法院執(zhí)行款的提存部門，使得實踐中人民法院執(zhí)行款提存行為有法可依，進一步提升人民法院司法活動的公信力，推動我國提存制度的發(fā)展和完善。