鄰避現象的成因及法律治理

項夢曦

中共肇慶市委黨校，廣東 肇慶 526000

我國現今城鎮化快速發展，社會矛盾越來越復雜。時代對于社會治理提出更高要求，樹立“以人民為中心”的社會治理理念是社會治理的最核心目標。黨的二十大提出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。鄰避現象是我國城鎮化發展中群眾非常關注的問題，在國家治理現代化背景下，需對其慎重妥善看待，完善相應的法律治理，預防和化解鄰避現象。

一、鄰避現象的內涵及類型

鄰避現象發生在我國城鎮化快速發展過程中，由于實行改革開放，我國經濟飛速增長，各種保障城市發展的公共基礎設施應運而生，城市化進程加速，人口向城市匯集并形成密集的城市建筑，部分存在潛在風險的公共基礎設施因為城市空間密集而不得不建在市民自家周圍，由此引起市民在心理和行為上的抵觸，從而發生鄰避現象。

自黨的十八屆三中全會起，我國進入全面深化改革的新時代。黨的十九大提出我國社會主要矛盾發生了轉變，現今我國人民的需要從對物質文化的需要轉變為對美好生活的需要，人民對于自身安全、健康、財產及生活品質的維權意識越來越強，涉及鄰避現象的社會矛盾尤其突顯并頻繁爆發。例如，2008 年X 市海滄PX 項目自立項以來受到眾多質疑，一百多名政協委員聯名建議項目遷址，并遭受市民集體抗議；2014 年T 市為創建國家衛生城市、推進美麗鄉村建設，全域實行“一把掃帚掃到底”，但卻因難以消化大量垃圾產生困擾，故決定建造垃圾焚燒廠，但卻因市民抵制在2016 年被叫停；2018 年3 月有市民從高新區規劃局網站了解到，Z 市高新區化工路碧桃路口將要建石油化工廠，就在化工路北側直線距離300 米內有近五萬人的社區、兩個村、中小學和中儲糧糧庫，因石油易爆，石油化工廠的潛在危險波及范圍廣，遭到民眾強烈反對。

通過分析近十年我國的鄰避事件，我國鄰避現象包括污染類、風險類、抵觸類和心理因素類共四種類型[1]。污染類鄰避現象的發生，是因為市民認為像垃圾焚燒廠或污水處理廠等設施對水、土地或空氣等方面有潛在污染，故對其強烈反對；而風險類鄰避現象涉及的設施污染不大但有巨大風險，一旦發生會造成巨大損失，如核電站、加油站等設施；抵觸類鄰避現象則是基于某些鄰避設施容易引起群眾不安，導致在群眾心目中名聲差，群眾對其容易持抵觸情緒，如監獄、精神病醫院等機構；心理因素類鄰避現象是基于社會風俗習慣而言對殯儀館、火葬場等設施有畏懼等情緒，從而反對在自家附近進行建造。

二、鄰避現象的成因分析

（一）房屋制度的改變和公民對物權等個人權利意識的增強，使公民對鄰避設施變得尤為敏感

實行改革開放前，我國實行福利分房，絕大部分在城鎮的市民居住在單位的公家房屋，其只有房屋使用權。在實行改革開放后，國家提出要發展商品經濟，大量房屋開始進入市場流通，特別是1998 年推行全面“房改”，我國取消福利分房，加上國家推出各種購房貸款政策，商品房銷售市場越來越活躍。從這時候開始，公民的物權意識開始建立起來，作為房屋所有人的公民開始出現維護自身權益的想法。因為以前住的房子是單位房，并不是自己所有的，但現在住的房子是自己花大量金錢購買的，加上進入市場經濟的房屋擁有較大投資升值的財產價值，因此作為房屋所有人的公民對房屋從法律上衍生出的財產權、相鄰權、人格權和參與權等權利自然會格外關注，進一步的，對在自家周圍鄰避設施的敏感度比以前更強。加上以前城市建筑密度不高，但我國城鎮化快速發展后，城市化導致城市建筑密集，鄰避設施更容易出現在市民住房周邊，使得市民對鄰避設施產生有可能會損害自身生活品質和房屋價值的疑慮和擔心，因此很多時候市民對鄰避項目都非常反感。

（二）多元鄰避主體的溝通渠道是否暢通、法律的預防和救濟渠道能否起到實效，是引起鄰避現象的關鍵

公民對于房屋物權及其衍生權利的維權意識，只是導致鄰避現象產生的其中一方面因素，在鄰避糾紛中實際是存在多元主體的利益博弈活動，如果在這場利益博弈活動中，多元主體的溝通渠道較為暢通，或法律的預防和救濟渠道能起到實效，那么鄰避現象也不一定會發生。

1．政府若不疏通與公眾的溝通協商渠道，很容易引發公眾的抵觸情緒

首先，鄰避現象一般涉及人數較多、牽扯范圍較廣，因此信息溝通較難實現暢通，容易造成公眾和政府之間的信息不對稱，若信息不實則更容易引起騷亂，更難統一公眾對鄰避項目的正確認識。其次，不同鄰避主體間的利益訴求不一樣。鄰避現象涉及到公民、政府、企業等多個利益主體，公民承認鄰避項目在公共服務方面帶來的好處，但不愿意以嚴重損害自身權益為代價，公民認為鄰避項目所產生的公共服務是普及到身處的整個地理區域，但只有身處鄰避項目周邊的公民會被設施的不利影響牽連，會感到不公平[2]。若確實要在自己周邊建設鄰避項目，那么公民則會要求政府對鄰避項目的決策內容、運作、環評、補償等方面作出嚴謹的操作和決定。政府的利益訴求則是要衡量鄰避項目在城市發展中的客觀需要、實現公共服務職能和考慮鄰避項目所產生的不利影響。例如建造垃圾焚燒廠，是因為城鎮化的快速發展導致垃圾量劇增，原有垃圾填埋處理方式的消化速度難以滿足現實需要而且污染也大，建造垃圾焚燒廠可轉廢為寶、轉變成電能，形成綠色環保的循環發展模式，這正是政府基于對公共利益追求所產生的利益訴求。不同鄰避主體的利益訴求多樣化導致鄰避現象情況更復雜。因此，若政府并未盡可能在最大范圍公開相關資料，未疏通與公眾的溝通協商渠道，就很容易引起公眾抵觸情緒。

2．法律在預防和救濟方面起不到應有的保障作用時，公民對鄰避項目的抵制是無可避免的

（1）法律對于鄰避項目的環評方面的規定還不夠完善。2014 年《環境保護法》規定了政府建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價，并且政府須對本區域的環境質量負責，并將環境保護目標完成情況納入考核評價制度中。2018 年《環境影響評價法》也明確指出，建設項目的環評文件未經審批部門審查或審查后未予批準的，建設單位是不能開工建設的，若擅自開工建設，不論是否造成污染損害，都應處建設項目總投資額1%以上5%以下的罰款，同時責令停止建設，并可責令恢復原狀。上述規定雖然為預防鄰避項目潛在的環境風險提供了法律依據，提高了未評先建和未批先建的違法成本，但是對于環評弄虛作假的情況，追責力度卻遠遠不夠。《環境影響評價法》對于環評弄虛作假的處罰力度，對建設單位只處50 萬元至200 萬元的罰款，對建設單位的法定代表人、主要負責人只處5 萬元至20 萬元的罰款，這種處罰力度對于一個投資上億元甚至十幾億元的大項目而言，只能說是九牛一毛，而且對基于虛假環評報告已獲批施工建設的鄰避項目，后續應如何處理，法律并無相應的規定。根據生態環境部2019 年發布的《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》，對于弄虛作假的環評報告是應當予以撤銷批準的，但如果存在《行政許可法》第六十九條第三款規定的“可能對公共利益造成重大損害的”情形，則不予撤銷。《行政訴訟法》中對基于虛假環評報告而作出行政許可的情形，若撤銷會給國家、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決確認行政行為違法，但不予以撤銷，對公民造成損害，給予賠償就解決了。因此在實操中，在巨大利益的誘惑面前，相關法律法規并未能對部分虛假獲批的情形起到預防和打擊的震懾作用。

（2）被鄰避項目侵權的行政訴訟主體難以組建形成。某些鄰避糾紛可能會涉及到公民的相鄰權，在這部分鄰避糾紛中，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第十八條規定，提起行政訴訟的主體要么是業主委員會，要么是專有部分占建筑物總面積過半數或占總戶數過半數的業主。但業主委員會的成立是長期以來基層治理中的老大難問題，業主委員會的成立需業主大會開會決定，而召開業主大會需有專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加，需要有熱心業主進行充分動員才能促成業主大會召開。因此市民在鄰避糾紛中的維權渠道并不暢通，容易激化矛盾[3]。

三、鄰避現象的法律治理

（一）從源頭上對鄰避現象進行法律規制

鄰避項目涉及到政府決策，對于防范鄰避糾紛的發生要從源頭上進行法律規制，在一開始制定鄰避項目的決策時，要嚴格按照決策的法定程序執行，即根據2019 年國務院發布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）進行依法決策。《條例》是我國首部對重大行政決策程序進行統一規定的行政法規，其制定是為了從決策源頭上規范重大行政決策行為，提高決策質量和效率，健全科學、民主、依法決策機制。

因為黨的十八屆四中全會明確了依法決策需包含專家論證、風險評估、公眾參與、合法性審查、集體討論決定這五大法定程序，因此在實操中，對于《條例》的執行需特別注意這五個環節的關鍵點和風險點。根據《條例》，進行依法決策程序，首先是要擬定鄰避項目的決策方案草稿，然后進行決策論證，在論證這個環節必須要根據實際情況考慮是否需要專家論證和風險評估，論證完形成決策征求意見稿，向社會公開征求意見，在采納公眾意見后形成鄰避項目的決策草案及其說明，并送到法制部門進行合法性審查，審查鄰避項目的決策草案的內容和程序是否合法，最后經決策機關集體審議決定，向社會公開鄰避項目的實行方案并進行追蹤[4]。因為《條例》還不夠具體完善，在實際操作中需要根據《條例》的指引，使用法治思維和法治方式推動鄰避項目民主科學依法落成。

決策機關在決定啟動對鄰避項目的決策程序的時候，很容易出現一個風險點。通常鄰避項目的決策方案草稿要經過專家論證和風險評估，并征求好公眾意見，最后才對鄰避項目的決策草案是否合法進行審查。然而，如果該鄰避項目在一開始就已經是錯誤的，那么接下來的專家論證、風險評估和公眾參與都會變成一種行政浪費。所以在一開始起草鄰避項目的決策方案草稿的時候，建議多做一步工作——先找法律顧問或法制機構進行初步法律審查。

決策機關就鄰避項目在向社會公眾公開征求意見的時候，《條例》只是規定了決策機關需公布決策草案及其說明等材料，并無規定需公開哪些具體材料，因此決策機關應盡可能把與鄰避項目利害相關材料，包括專家論證報告和風險評估報告都要向公眾公開，并通過各種途徑方式讓公眾了解[5]。例如分批組織群眾參觀鄰避項目，到現場了解其實際運作；聯合人大、政協的委員，先與其對鄰避項目的選址和運作等進行溝通，然后三方再一起找到鄰避項目選址地方涉及到的街道干部和社區干部或村的黨委書記、村委會主任，一起對鄰避項目進行討論，讓這部分人先到鄰避項目的現場進行考察，回來之后再給當地群眾進行宣傳，再分批組織當地群眾到鄰避項目的現場進行參觀，這樣很容易消除群眾對鄰避項目的抵觸心理。

（二）進一步完善與鄰避現象相關法律規范

在涉及公民相鄰權的鄰避糾紛中，要解決部分小區沒有業主委員會或難以組織過半數業主作為主體參加行政訴訟的問題，應積極推行物業管理委員會制度。物業管理委員會制度現時在部分地方是實行的，廣州和杭州都有相應條例進行規定（《廣州市物業管理條例》《杭州市物業管理條例》），物業管理委員會是臨時性組織，成立目的主要是負責籌備成立業主大會并選舉業主委員會，在業主委員會產生后解散，其起到“籌委會”的作用，在緊急情況下有權利組織業主共同表決物業管理重要事務或商討參加訴訟。

另外，繼續完善《環境影響評價法》《行政許可法》《行政訴訟法》等相關法律法規，進一步提高未評先建、未批先建和虛假環評的違法成本，對基于虛假環評報告已獲批施工建設的鄰避項目，法律上應有相關后續處理的規定。

（三）在鄰避現象的多元主體中構建利益共同體

把鄰避項目的建設與當地人民的利益聯系在一起，發動群眾積極性主動響應推進項目的落成。例如給鄰避項目所屬當地劃撥土地指標，用來保障當地產業發展；或給予資金投資，在周邊打造旅游景點或旅游村；或把鄰避項目本身都作為一個旅游景點融進當地進行建設，這樣不僅改善當地環境景色，還帶動當地的經濟發展，并優先把鄰避項目的就業機會提供給當地群眾。