司法體制改革背景下建立法律文書一體化監管機制的重要性研究

劉華錦 艾 偉

重慶市人民檢察院第三分院，重慶 408099

2020 年1 月18 日，張軍檢察長在全國檢察長會議上指出，要嚴肅、規范、優化檢察法律文書。要從服務辦案、服務國家治理的高度，下大力氣提升法律文書質量，讓法律文書這面“鏡子”，映照檢察官更優基本素養、檢察院更佳整體形象。法律文書貫穿案件辦理全過程，法律文書監管是業務監管的重要內容。如何強化法律文書監管，探索出一套“效率高、質量好、效果佳”的監管機制是當前研究業務監管的重要課題之一，既幫助業務監管部門解決當前法律文書監管困境，又能夠助推提升案件監管質效，讓業務監管發揮更佳作用。

一、法律文書監管是案件監管的重要內容

（一）司法體制改革背景下案件監管職能發生重大變化

近年來，司法體制改革不斷向縱深推進，我國《憲法》《人民檢察院組織法》等重要法律相繼修訂，新時代檢察機關法律監督理念、職能和工作格局都具有了全新的內涵，為了適應發展需求，檢察機關機構設置、職責權限、運行方式均發生了諸多變化和調整[1]。2021 年6 月，中共中央印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，對檢察機關充分發揮法律監督職能作用，完善監督體系有著深遠意義。案件管理部門作為檢察業務管理樞紐部門，其自身的職能定位決定了其在新時代背景下承擔了更多檢察權運行內部監管的職能[2]，案件監管是案管部門實現檢察權運行內部監管職能的重要載體，提升案件監管質效，構建高效規范監管機制，成為當下業管部門的工作重點。

（二）法律文書監管在案件監管中發揮引領性作用

1．法律文書在檢察工作中具備重要地位

檢察法律文書作為檢察業務活動的有形載體，能夠直觀反映出檢察工作的各個環節[3]，對國家機關以及法律活動參與者具有約束力。檢察機關在履職過程中，主要通過法律文書推動訴訟活動的有序進行，并對當事人訴訟權利和訴訟義務產生相應的影響，它具備以下3 個特點：（1）主體性。檢察機關主要通過辦理具體案件履行法律監督職能，法律文書具有法律強制力，對參與訴訟活動的機關、個人等具有約束力，在檢察工作中具備主體地位。公安機關偵查活動內部制約機制的設置，既是偵查活動中人權保障的需要，也是公安機關在此階段主導地位影響下的發展趨勢[4]，同理，法律文書作為檢察履職載體，在檢察機關內部制約機制中占據主體地位。（2）基礎性。法律文書是檢察機關辦案、執法最基礎的工具，是反映案件基本情況、訴訟活動等案件全景的主要載體，檢察機關通過法律文書實現具體司法、執法活動，檢察官在案件辦理過程中的每個環節均需制作相應的法律文書，案件辦理流程方可正常地推進。（3）全面性。檢察機關每一項履職活動均會產生相應的法律文書，法律文書既反映司法、執法活動的具體過程和結果，又反映檢察機關在履職中的正確性、合法性和規范性。法律文書的特點決定其在檢察機關辦案、司法活動中具有重要地位。

2．法律文書監管涉及三大案件監管職能

當前，案管部門通過流程監控、案件質量評查、業務數據監管三種方式對案件進行監督管理。流程監控通過查看是否規范制作相應法律文書，判斷檢察官在辦案中是否依法保護當事人訴訟權利，是否嚴格按照《刑法》《刑事訴訟法》等法律規定辦案，辦案活動是否符合內在邏輯要求等。案件質量評查通過對辦案中形成的所有法律文書的查閱和分析，評價案件處理是否正確、法律引用是否準確、辦案過程是否規范以及辦案的效果是否得當。業務數據監管則通過業務數據審核，發現辦案活動是否規范，其中包括是否規范制作法律文書。三種監管方式均涉及對法律文書的監管，法律文書在檢察工作中的主體性、基礎性和全面性特點也決定其必然成為業務監管部門對案件質量進行監管的重要抓手，是業管部門發揮監管職能的有效方式。

3．可有效服務司法辦案，服務領導決策和參考

法律文書是檢察機關司法辦案活動的成果，集中反映辦案人員特別是檢察官的工作質效、業務水平和辦案質量，通過法律文書監管，可有效發現辦案部門在司法辦案活動中存在的問題和不規范現象，及時督促辦案部門予以糾正，實現在監管中服務、在服務中監管的雙贏局面。同時，法律文書監管可發現優質的法律文書，成為評選典型案例、優秀法律文書的“火眼金睛”。通過定期對檢察機關的法律文書進行質量分析，對辦案部門整體履職情況、業務素質、辦案質量、工作經驗進行提煉總結，為領導決策和參考提供有價值的依據。

4．是強化隊伍建設，提升執法素能，提高司法公信力的有力推手

法律文書是一面“鏡子”，映照辦案人員的專業素養、辦案水平、執法能力，通過法律文書監管，可以發現檢察機關辦案人員存在的執法不規范、執法能力不足等問題，通過針對性地開展相關培訓，有效提升執法素能，強化隊伍建設。法律文書是社會公眾對司法產生信任或者懷疑印象的重要依據，一份優質的法律文書可提升司法公信力，反之，一份瑕疵法律文書可引發信訪矛盾、檢察輿情等司法信任危機。通過對法律文書進行監管，提升法律文書質量，減少法律文書瑕疵，對提高司法公信力有重要的意義。

（三）當前法律文書監管效果不能滿足監管服務需求

1．監管力度不能達到橫向到邊、縱向到底要求

以某市分院近3 年案件質量評查和流程監控發現的案件質量問題為例，法律文書方面的問題是案件質量的主要問題，主要存在的問題包括：（1）法律文書類別選用錯誤、內容出現錯別字等不規范問題；（2）案件當事人訴訟權利保障不到位、法律監督履職不到位等程序性問題；（3）法律適用錯誤、事實認定錯誤等實體問題；（4）內容說理有歧義、邏輯混亂等釋法說理問題。在監管力度方面，由于案件質量評查和流程監控通過抽查的方式進行，對法律文書的監管在范圍上具有局限性，不能實現對所有法律文書進行全面深度監管，監管效果不佳。

2．未形成系統化監管機制，監管效率不高

案件監管的三項職能流程監控、案件質量評查、業務數據監管中均涉及對法律文書的監管，但目前沒有對法律文書在三項監管方式中區分監管重點和范圍，未形成分類別、有層次、跟不同監管業務側重點匹配的監管機制，未將三種方式中對法律文書的監管進行整合，監管內容有重復交叉，監管效率不高、重復監管、監管滯后等問題較為突出。

3．監管結果運用不到位

當前，對法律文書監管的結果主要運用于服務司法辦案，糾正執法不規范方面。在打造優秀法律文書、構建案件監管機制等方面的運用較少，不能將監管效果發揮到極致。

（四）建立法律文書一體化監管機制成為案件監管必然選擇

法律文書監管是案件監管的重要內容和有力推手，由于當前監管方式力度不足、監管方式具有局限性，監管效果有待提高。針對法律文書監管中存在的問題，需探索建立法律文書一體化監管機制，擴大監管覆蓋面，優化監管方式方法，整合監管力量，實現提升監管效率、質量和效果目標，指導業務部門規范辦案，服務“四大檢察”，助推業務部門提供優質的“檢察產品”。

二、建立法律文書一體化監管機制，提升案件監管質效

（一）檢察機關法律文書的含義

1．法律文書的定義應當與檢察工作相關

由于檢察機關業務監督范圍主要是檢察機關內設業務機構和檢察官的辦案活動，本文所指法律文書系檢察法律文書，即檢察機關在履行法律監督職責過程中制作的所有法律文書。業務監督的本質是對辦案活動質量、效果的監管，為更科學地履行業務監管職責，反映檢察官辦案活動的工作文書也應當納入檢察法律文書的范圍。

2．業務監管部門在履行案件監管職能中，法律文書應當進行科學分類

根據法律文書反映的工作內容不同，如犯罪嫌疑人權利義務告知書能夠反映是否依法保障犯罪嫌疑人訴訟權利和義務，帶有必要性、普適性特點，審查報告反映檢察官辦案全景、對事實證據的分析和把控，具有個體化差異特點，為了匹配不同法律文書的監管內容和深度，需要對法律文書進行科學分類，建議將檢察法律文書分為程序類法律文書、案件處理類法律文書、說理類法律文書等三類法律文書。

（二）當前對法律文書的監管方式和存在的問題

1．當前法律文書監管的方式

（1）流程監控。案件流程監控是指對人民檢察院正在受理或者辦理的案件（包括對控告、舉報、申訴、國家賠償申請材料的處理活動），依照法律規定和相關司法解釋、規范性文件等，對辦理程序是否合法、規范、及時、完備，進行實時、動態的監督、提示、防控。案件流程監控是履行法律監督職能的重要手段之一，當前案件流程監控主要由個案監控、預警超期監控、重點案件監控、流程監控統計等四個部分組成。案件管理部門負責流程監控人員根據這四個部分重點工作內容和要求，對系統內臨期案件、超期案件等其他違法情形作出流程監控通知書，給予案件承辦人預警，給予口頭提醒或者流程監控通知書。流程監控工作，應當堅持加強監督管理與服務司法辦案相結合、全程管理與重點監控相結合、合法合規與雙贏多贏共贏相結合、人工管理與依托信息技術相結合的原則。

（2）案件質量評查。案件質量評查，是指對人民檢察院已經辦結的案件，依照法律、法規、司法解釋和有關辦案規定，對辦理質量進行檢查、評定的業務管理活動。案件質量評查包括專項評查、常規評查和重點評查，評查均由業務管理部門牽頭，常規評查和重點評查每季度各開展一次，常規評查主要針對日常案件，重點評查針對檢察機關梳理的16 類重點案件（審查逮捕案件、審查起訴案件、刑事申訴賠償案件、民事行政訴訟監督案件及其他類型案件）進行評查。專項評查根據年初業務管理部門制作的評查方案確定專項評查或者由業務管理部門根據業務數據分析中異常指標，針對異常數據開展專項評查。

2．監管效果和監管困境

（1）監管效果。一是有助于實現“管辦分離”，即由業務管理部門對案件實行集中統一管理，其他業務部門具體辦理，加強內部監督制約。業務管理部門成立的初衷即為對業務部門辦案活動進行監督和統一管理，律師對于承辦案件在業務管理部門進行統一閱卷、查詢案件辦理進度，避免案外人接觸；業務管理部門對案件實行統一收送案，達到案件統一集中管理目的，避免案件多口徑進入造成統計繁雜。

二是規范案件辦理期限。業務管理部門通過流程監控的方式對案件辦理的期限進行實時監控，保證案件在法律規定辦理期限內辦理。依托人工管理與信息技術監控，對案件實施從受理到審結全程管理并重點監控案件重要節點，將監督管理職責與服務司法辦案相結合，對于將要到期的案件，提前預警提醒，以杜絕在案犯罪嫌疑人超期羈押問題，杜絕超期辦案的違法現象。

三是監督案件質量，規范司法行為。通過案件質量評查的方式，對案件辦理過程中出現的程序瑕疵或者違反法律規定的情形給予監督，通過重點評查和個案專項評查的方式對案件監督，保證案件辦理質量，規范司法行為；通過辦案部門與案件管理部門協助、配合方式開展案件流程監控工作，及時核實情況、反饋意見、糾正問題、加強管理；通過履行訴訟監督職責的部門和紀檢監察機構與案件管理部門協作配合，及時查處案件流程監控中發現的違紀違法問題；通過信息技術部門根據案件管理部門需要提供的技術支持，全面規范案件流程監控工作，更好服務司法規范化。

（2）監管困境。一是部門間協調溝通不夠，流程監控效率低。案件管理部門主要負責各業務部門案件的流程監控工作，程序監督工作涉及各個辦案過程的多個環節，在監控過程中不可避免要和業務部門案件辦案人員溝通協調，有時會制發《流程監控通知書》，但是跨部門之間做出改正提示或者監督通知的執行效果不理想，信息傳達不到位，對程序更正或材料補充的等待造成時間拖沓；案件流程監控會使部分案件節點倒退或者文書導致案件流程更加復雜，對辦案程序細節的監控，相應使辦案人員增加一定工作投入，犧牲部分工作效率，工作中出現程序監督和工作效率之間的矛盾沖突，造成案件流程監控效率過低。

二是監督不深入，程序性監管較多，實體性監管較少。案件質量評查及流程監控只針對文書做形式審查，程序性監督較多，對案件的實體部分缺乏必要的監督，尤其是在對于事實和證據認定、法律適用等方面，由于監督人員缺乏辦案經驗或者其他原因，一般不會對案件實體問題進行審查，不會深入文書內部做實質性審查，在監控和評查時對司法人員辦理案件過程的法律適用問題和事實認定過程不能全覆蓋、多角度監督。監管人員由于自身缺乏辦案經驗或者其他原因，一般不會對案件實體問題進行審查，而如果對案件僅僅停留在程序性、表面性的監督，制約效果將大打折扣，同時由于沒有清晰明確的規章制度，辦案人員會產生案件管理部門對自己的司法辦案權進行干預、影響司法辦案的獨立性的不良印象。

三是覆蓋不全面、系統性不強。流程監控的對象主要針對當前在辦案件，對已辦或者是在系統外辦理案件無法做到全流程監管，達不到案件監管的效果。當前業務辦案部門存在的普遍性問題，即在案件辦理過程時制作相關法律文書，但案件辦結后返回辦案節點增加辦案文書，作為附件上傳至統一業務應用系統，導致對法律文書監管出現空白時段和節段。

四是監管存在滯后性，實時效果不強。法律文書監管主要對象為告知類、說理類、結論性、權利保障類文書，相關文書在制作過程中業務管理部門未提前介入，通常在法律文書制作入卷之后或者已經送達當事人或者法院之后才介入對法律文書的監管。該種方式介入監管具有滯后性，對法律文書監管的實時效果不強。

（三）優化監管方式，建立一體化監管機制，提升監管質效

1．法律文書一體化監管機制概念

法律文書一體化監管機制是指檢察機關案件管理部門應牢固樹立“雙贏多贏共贏”和“在監督中辦案、在辦案中監督”的理念，通過案件受理審查、流程監控、案件評查、業績考評等方式，對“四大檢察”涉及主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程過程中產生的所有法律文書做到一體化監管。內部監督制約是檢察權運行的“內部”保障，而案件管理部門是內部監督制約的職能部門，在檢察權有效運行中起著承上啟下的關鍵作用[5]，案件管理部門的綜合職能決定了法律文書一體化監管實現的可能性。

2．法律文書一體化監管內容

（1）受理前審查。案件受理時，檢察業務管理部門負責收發案件工作人員，參考《最高人民檢察院案件管理辦公室案件統一受理流轉工作規定》的規定，要求送案機關和部門提供相關文書材料，對符合收案要求的案件，設立移送案件材料臺賬，對提交材料登記入冊，轉交相關部門；對不符合收案要求、材料不齊全的案件，制發不予受理案件通知單，在通知單中闡明不予受理案件原因及需要補充的材料。

（2）辦案中監控。依托全國檢察業務統一應用系統，將辦案流程節點均納入監控范圍，及時掌握案件辦理進度，強化案件的結案審核工作。案件辦理過程中，檢察業務管理部門依據《人民檢察院刑事案件辦理流程監控要點》，對在辦案件或者已辦案件開展案件流程監控，一方面每月定期制發流程監控通報，對本院及轄區案件辦理過程中存在問題進行通報；另一方面每年制發四期轄區專項流程監控通報，對轄區辦理類案進行專項督查，對辦理類案過程中存在的問題總結匯總，進行通報。同時對流程監控重點內容進行明確，流程監控的重點為案件程序性內容，重點解決辦案不規范、不完備、不及時等問題，對屬于實體性事項，如事實認定、證據采信、法律適用等，不作為流程監控的內容。

（3）結案時審核。案件審結時，案件承辦部門應當通知案件管理部門，對需審結案件進行結案審核，尤其是對需要移送到其他單位或者部門的法律文書進行審核，重點審查法律文書格式是否符合既定格式要求，案卷材料是否齊備，尤其是對于涉案財物處理方面，要求各案件承辦部門制作涉案財物出庫申請，嚴格履行涉案財物流程，保證涉案財物管理規范。業務部門也應統籌辦案力量，加快工作節奏，有針對性地提出改進措施，最大限度減少各種因素對辦案帶來的影響，杜絕超期辦案現象；依法需要中止、延長、重新計算辦案期限的應當嚴格按照程序審批，案件辦結后及時結束流程和歸檔。

（4）公開前復核。根據《人民檢察院案件信息網上公開工作操作規范（試行）》的規定，案件審結時應當對人民法院所作判決、裁定已生效的刑事案件起訴書、抗訴書、不起訴決定書、刑事申訴復查決定書及最高人民檢察院認為應當在法律文書公開系統發布的其他法律文書進行公開，在案件公開之前要求業務管理部門對公開文書進行復核，重點審查是否對法律文書重點部分作隱匿處理，要求法律文書公開不嚴重影響訴訟進程，不會引發惡意炒作或重大輿情風險。

3．構建法律文書監管網絡

對法律文書監管要以問題為導向，樹立系統思維和法治思維，通過內外結合監管的方式實現對法律文書監管的網格化、系統化。

（1）多樣化實現內部監管。一是實時流程監控。建立健全常態化的辦案期限自動預警和提醒機制，重點加強對案件辦理期限、法律文書擬制、規范系統應用等方面的監控，通過強化對文書打印前核查、嚴格用印審批等方式加強法律文書監管，通過流程監控實現對案件辦理過程中產生的法律文書進行監管，保證每一個節點產生制作的法律文書構成要件符合高檢院的相關規定，內容表述案件事實全面。二是積極開展案件評查。以重點案件評查、常規評查和專項評查交叉的方式實現對辦理案件評查的全覆蓋，通過案件辦理后的案件評查發現、整改案件辦理中出現問題，保證案件辦理質量，同時引入部分評價指標組合，實現對特定主體、特定訴訟環節辦案質量的評價。三是定期進行法律文書評比。對案件辦理中出現的數據性、程序性、實體性法律文書開展法律文書評比活動，將評選出的優秀法律文書在系統內部通報，作為互相提高及學習的經驗。

（2）引進外部監管方式。一是案件信息公開。檢察機關對符合法律規定的起訴書、抗訴書及相關通知類文書定期通過法律文書公開系統向社會公開，通過此種方式達到引入社會力量對文書內容進行監管的目的。二是文書通報機制。通過人民監督員辦公室，定期組織人大代表、政協委員、法律專業人士對案件過程中產生的法律文書進行通報，并對法律文書內容進行監督。三是通報業務分析研判。檢察機關按季度、年度對業務數據進行系統分析研判，通過分析發現數據指標異常的案件類別，通過開展業務數據通報等工作對檢察機關工作作出客觀評價。四是引入案件質量評查機制。司法辦案具有一定的復雜性，有時單純根據案件結果尚不能得出辦案質量存在問題的結論。如捕后不訴案件，既可能是審查逮捕質量問題，也可能是審查起訴質量問題，還可能是法律、司法解釋發生變化等客觀原因。根據所辦案件該指標的高低，決定是否對其開展質量評查，以確定個案是否存在質量問題。

（3）探索“智慧監管”。依托“智慧檢務”，在辦案系統中打造法律文書智慧監管平臺，設置法律文書監管、糾正、預防、服務、結果運用等功能，根據不同類別法律文書的特點，預設監管內容和監管標準，將某一時間段內辦案活動中產生的法律文書進行分流，實現程序類法律文書由系統自動監管和糾正，案件處理類和說理類法律文書由案管工作人員進行監管。通過“智慧監管”，有效發揮全面科學監管、形成監管合力、提升監管質效、服務檢察工作等效果。

三、法律文書一體化監管機制的展望

（一）完善“四三一”監管機制，提升法律文書監管質效

法律文書監管貫穿于案件從受理到辦結的各個階段，被監管的文書類型涉及程序、實體各個方面，以問題為導向，樹立系統思維監管理念，對案件建立“四三一”監管模式，對法律文書各個階段進行監管，保障監管全覆蓋。其中，“四”是對四個階段重點監控即對案件受理、辦案過程、結案審核、文書公開復核四個階段進行監控，達到文書制作實時了解動態、文書送達靈活轉變方式、文書公開實時復核內容；“三”是對三項重點實時監管即對案件數據、案件程序、案件實體重點進行監管，運用大數據報表對案件數據進行監管，確保案件數據準確，及時對案件流程進行監控，保證案件程序走向正確，建立定期案件評查制度，嚴格把控案件質量；“一”是建立一項長期機制，通過建立此類工作機制，對法律文書實時監管，提升監管質效。

（二）將法律文書監管作為提升案件質量的重要手段

一是對法律文書實行重點監控，推行重點案件評查，形成評查報告，在重點評查中推送優秀和瑕疵案件；二是根據法律文書監管內容及結果建立優秀評選機制，對法律文書監管內容實行定期通報，對監管法律文書進行通報，和業務部門建立長期反饋機制，為提升業務部門法律文書質量提供引導，助推檢察業務發展，同時為案管部門監管提供方向，進一步提升文書監管有效性；三是開展優秀精品案件推送工作，對案件評查過程中發現適用法律正確、社會效果好的典型案例進行打造，推進案件辦理縱深化，助推檢察機關樹立典型、提升司法公信力；四是針對監管中發現的問題實行系統引導，對不規范問題進行督促整改，對辦案不當、司法不公問題予以糾正；五是根據監管導向，提出隊伍管理建設意見，打造過硬檢察隊伍。

（三）將法律文書監管作為檢察官業績考評指標導向

通過案件流程監控及案件評查，可以對法律文書在實體、程序及辦案效果方面存在的問題及產生的效果綜合反映，根據法律文書監管對辦理案件進行評價，最終作為檢察官業績考評指標的一個導向，對檢察官司法辦案進行綜合考評，以促進司法質效得以良好提升。