從硅谷銀行破產看美歐存款保險制度

李洋

(中國建設銀行股份有限公司天津市分行 天津 300203)

當地時間2023年3月10日，美國加利福尼亞州金融保護和創新部宣布關閉硅谷銀行(Silicon Valley Bank)并由聯邦存款保險公司(FDIC)接管該銀行；短短2天后，紐約監管機構宣布了另一家資產規模千億級銀行Signature Bank關閉的消息，并將其主要資產轉移至由FDIC運營的Signature Bridge Bank，N.A.。該信息引發了市場對于資產規模相當或低于2500億美元閾值[1]的中小型銀行的信任危機。一般而言，銀行發生擠兌倒閉，儲戶可獲得資金主要來源于以下幾個方面，存款準備金、央行再貸款、存款保險賠付等。下文主要列舉美國、歐盟及其成員國等主要經濟體的存款保險制度，簡要分析其中的異同。

1 美國存款保險制度

1.1 保險制度概況

自20世紀經濟大蕭條以來，美國制定了多項存款保險制度，以期在相關機構破產時保障儲戶存款權益，緩釋極端事件對金融系統的沖擊，穩定市場對金融體系的信心。根據保險覆蓋范圍的不同，共涉及3家保險機構，依次為保障銀行賬戶權益的聯邦存款保險公司(FDIC)、保障信用社賬戶權益的國家信用合作社股份保險基金 (NCUSIF)，以及保障證券投資賬戶權益的證券投資者保護公司 (SIPC)。

1.1.1 聯邦存款保險公司 (FDIC)

該公司于1933年依據《Bank Act of 1933》成立，以應對大蕭條時期銀行業危機，是美國存款保險制度的重要組成部分。經過長期的發展，其職能逐步由為銀行提供存款保險擴展至監督和檢查被保險機構、管理處置破產銀行、促進各個國家之間的溝通和協調等，成員銀行遍布全美，2022年末，在保銀行4706家。FDIC為每家被保險銀行的每位存款人提供保額 250,000美元的保險，存款人可通過其官網查詢開戶行是否由該公司提供保障。FDIC負責管理存款保險基金(DIF)，該基金的資金來源包括被保險機構繳納的保費及DIF投資于美國政府債券的收益，資金用途包括銀行破產處置及DIF運營所需費用。

1.1.2 國家信用合作社管理局(NCUA)

該機構成立于1970年，由美國國會創建，負責監督管理該國信用合作社，并為其提供存款保險，保障信用合作社體系穩健運行，其前身為隸屬農業信貸管理局的聯邦信用社管理部，該部門成立于1934年，主要負責農業面臨的財務問題及與信用合作社有關法規的制定，在創立NCUA前，信用合作社的監管由FDIC負責。如今，NCUA負責監管擁有超過1.3億會員的4700多家信用合作社，被保險標的資產約1.68萬億美元[2]，其負責運營的國家信用合作社股份保險基金(NCUSIF)為該項保險制度提供資金保障，每位存款人保額為250,000美元。

1.1.3 證券投資者保護公司(SIPC)

SIPC是一家于1970年依據《證券投資者保護法》設立的非營利性公司，其是美國投資者保護體系的重要組成部分，將在參保公司陷入財務困境或破產時，向在參保公司持有賬戶的每位投資者提供最高價值50萬美元的資產賠付，資產形式包括證券和現金，其中現金賠付限額為25萬美元。SIPC董事會由7人組成，其中5名需經參議院批準并由總統任命，剩余兩人分別由財政部長和聯邦儲備委員會任命，但SIPC不是政府機構，并不具備調查或監管職能，僅在參保公司出現狀況時介入，其在2008年雷曼兄弟破產后迅速接管標的資產，并成功幫助超過11萬名客戶挽回經濟損失。SIPC賠付資金來源于其設立、運營的SIPC Fund，該基金通過向參保公司收取保費，并投資于存款、政府或機構債券，實現基金規模的增長。

1.2 保險保費測算依據

1.2.1 聯邦存款保險公司 (FDIC)

DIF每季都要對被保險銀行進行評估，確定其保費費率及保費基數，被保險銀行按季度繳納保費。保費費率與風險相關，初始費率為100美元8.3美分(8.3bps)[3]，該費率一直持續到1950年，后經過修訂，費率需根據銀行規模及結構復雜程度使用不同評分卡得出數據。保費基數為包含被保險存款的總負債規模，1935年到2010年，保費基數與銀行的國內存款總額相當。根據2010年《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》(《多德-弗蘭克法案》)的要求，FDIC于2011年修訂了其法規，將銀行的保費基數定義為其平均合并總資產減去平均有形權益，并沿用至今。根據FDIC公布的近年來參保5年及以上機構費率(Total Base Assessment Rates)情況統計數據顯示，2023年各類型機構[4]保費水平較往年有所增長，同期費率水平與機構規模成反比，且與CAMELS評級水平成負相關關系。

《聯邦存款保險法》要求FDIC董事會每年為DIF設定目標準備金率(DRR)。自2011年開始，FDIC公布的DDR水平一致維持在2%。根據FDIC公布的數據，截至2022年末，DIF規模為1282億美元，實際準備金率1.27%，較2022年3季度增長0.01%，較年初增長0.01%。2020—2022年實際準備金率總體呈小幅下降趨勢，且下降速度放緩與存款增速放緩相一致，2020年首季度及全年較2019年明顯下降，主要原因為疫情防控期間美國一系列經濟刺激計劃及寬松金融環境所引發的大規模貨幣增量所致。

1.2.2 國家信用合作社管理局(NCUA)

NCUA引入了權益比率(Equity Ratio)概念，用于衡量NCUSIF資本化程度，其計算方法為等同于被保險標的金額1%的存款加上累計經營業績(不包括累計未實現投資損益凈額)與投保信用合作社被保險標的總額的比率。當該比率低于或預計在六個月內低于1.20% 時，NCUA董事會將評估并制定恢復計劃，主要涉及繳納保費。當年末權益比率超過正常經營水平(Normal Operating Level, NOL)時，將考慮基金分配。

根據NCUA公布的數據，近5年NCUSIF的權益比率均在1.2%以上，在其官網可查詢到的最近一次與繳納保費有關的信息為2010年9月的一份名為NCUSIF Premium Analysis的文件，當時的權益比率為1.176%，保費比率為12.42個基點，保費基數為被保險標的總額。近5年NOL進行過一次調整，2021調低預期主要基于經濟形式及NCUSIF預期表現。

1.2.3 證券投資者保護公司(SIPC)

保費費率由SIPC董事會發布，2023年這一費率將維持在0.15%水平，保費基數自2009年4月起由原先的為參保公司從證券業務中獲得的總收入調整為營業凈收入。2020年，為了進一步提振投資者信心、增強市場活力，SIPC將基金規模目標由25億美元調增至50億美元，預期SPIC Fund規模將進一步擴大。

通過對三家存款保險執行機構進行對比可以看出，美國存款保險制度框架較為健全，覆蓋了存款賬戶、投資賬戶，但各機構之間的保障水平存在差異，單從基金規模及制度復雜程度來看，FDIC在應對突發事件時較其他兩家機構更具優勢，SPIC整體情況與其保險標的市場規模、風險存在一定的錯配，在應對大型機構清算案件時，或影響其賠付效率。

2 歐盟及其成員國存款保險制度

2.1 保險制度概況

歐盟成立后不久即通過立法確定存款保險制度的法定地位，其法律基礎為1994年頒布的《存款保險計劃指令》(DGSD)，該指令由歐盟委員會下屬負責歐盟金融服務政策的金融穩定、金融服務和資本市場聯盟總局(DG FISMA)制定。DGSD為各成員國存款保險制度(DGS)核心要素下限取值給出了指導意見：被保險銀行的每位存款人存款保險保額不低于10萬歐元； DGS賠付期限不超過7個工作日；成員國DGS資金規模達到被保險存款總額的0.8%(Target Level)，特殊情況經歐盟委員會批準可降至0.5%；被保險存款不包括金融機構存款、年預算超過50萬歐元的政府機構存款等；歐洲銀行管理局負責包括保費測算方法、壓力測試指標等要素設計指導意見的制定。

根據EBA及各成員國DGS管理機構公布的數據，2021年末歐盟整體Target Level達0.82%，但各成員國DGS的發展水平不同，這主要是因為成員國DGS制度建立時間相較歐盟DGSD頒布時間有早有晚，導致規則設定、制度模型、計價貨幣存在差異[5]。2015年11月，歐盟委員會提出建立歐洲存款保險計劃，旨在統一歐元區DGS標準，強化銀行聯盟關系，但暫未落地實現。

2.2 保險保費測算依據

根據DGSD的有關要求，EBA負責保費測算方法的制定及修訂，其測算方法兼容通用性與個性化，既包括具有一定強制性的基礎保費(或稱應繳保費)的測算方法，也包括最低保費、保費豁免等可選項供成員國在實踐中自主選擇，并確定保障計劃的實繳保費金額。因實繳保費測算多由基礎保費測算衍生而來，下文僅對基礎保費測算方法做簡要介紹，參保機構年度保費測算公式如下：

式(1)中：Ci=參保機構‘i’年度保費金額；CR=保費費率(年內各參保機構取值相同)；ARWi=參保機構‘i’風險權重；CDi=參保機構‘i’被保險存款總額；μ=調節系數(年內各參保機構取值相同)。

2.2.1 保費費率CR

該參數與成員國設定DSG的Target Level水平、預期達標剩余年限、已繳納保費有關。假設一國DGS于t年初落地并開啟繳費且無欠費情況，Target Level設定為TL，并計劃用T年達到預期目標，各年度被保險存款規模為CDt，則各年目標保費規模為CDt*TargetLevel。根據要求，各年度CR計算過程如下(此處不考慮ARWi和μ影響，在參數μ的介紹中會證明)

各年(yi)實際保費規模和保費費率的一般表達式如下所示：

后續年度表達式可依此推算，從模擬測算過程可以看出，在給定Target Level和達成目標年限的基礎上，各年度CR與當年被保險存款規模、前一年度繳費水平相關。在無欠繳保費的前提下，根據上述通式，我們可以更加清晰地了解該測算方法背后的邏輯，如果CDyi=CDyi+1，那么各年保費積累水平剛好均為TL的，因此該保費測算方法背后的邏輯是使得保費積累速度更加平滑，并朝著T年累計TL這一目標水平不斷邁進。

2.2.2 參保機構‘i’風險權重ARWi

該參數與參保機構的資本結構、流動性、資產質量、商業模式等因素高度相關，EBA制定了5大類8小項測評指標，指標權重占比75%，成員國可根據相關規則及本國參保機構具體情況，通過提高指標權重或增加分項指標方式自由分配剩余的25%權重。根據EBA公布數據顯示，大類指標涵蓋Capital(18%)、Liquidity and funding(18%)、Asset quality(13%)、Business model and management(13%)和Potential losses for the DGS(13%)。

結合測評得分，參保機構將被賦予50%～200%的ARW數值，數值與參保機構風險水平成正相關關系。關于ARW參數在實際中的應用，下文將結合調節系數μ一并舉例說明。

2.2.3 調節系數μ

該參數的設置主要是考慮緩沖各成員國參保機構風險權重特性及被保險存款規模的影響，收窄各年度保費波動水平，增加保費積累的平滑度，以最終實現既定目標。以下舉例說明該參數在實踐中的計算過程，假設一國DGS于某年初落地并開啟繳費且無欠費情況，當年保費費率為CR，該國共有n家參保機構，各機構被保險存款規模CDi，則保費具體情況如下：

調節系數μ=未經風險調節保費總額/風險權重調節保費總額，通過推導，可以得出調節系數μ的一般表達式如下：

通過以上測算過程可以看出，ARW取值決定了成員國某一時點各參保機構在同一風險評估標尺下每單位被保險存款對應保費數額，以及各參保機構保費占總保費的權重，調節系數μ則通過調節年度保費規模以保障成員國年度保費水平滿足設定要求。該測算方法下，成員國年度目標保費規模恒定，各參保機構保費貢獻度取決于其自身風險狀況及參保存款規模。

3 制度對比及啟示

美國和歐盟及其成員國均建立了較為完善的DGS保障機制，包括制度體系、監管體系、信息披露規則、補充保險制度等。保費測算方面，無論是FDIC的CAMEL評級還是DG FISMA的ARW評估，均體現出基于風險定價的基本原則，鼓勵參保機構提升自身風險管理水平以降低成本。核心指標設置方面，美國和歐盟均以可賠付資產與被保險標的總額的比值作為核心要素(以下簡稱保費覆蓋率)，制定相關政策，不同之處在于，歐盟將DGS管理機構可獲得的授信等金融資源囊括到可賠付資產的定義中，執行層面，歐盟設定的保費覆蓋率目標水平0.8%相較美國法定目標水平2%差距較大，且被保險標的規模與美國存在較大差距，2021年末，歐盟成員國綜合保費覆蓋率為0.82%，但各成員國之間的發展存在較大差異，美國同期水平為1.26%。存款人存款保險保額方面，歐盟為不低于10萬歐元，美國為最高25萬美元。

存款保險制度是一項金融業基礎性制度安排，也是維護金融穩定的重要組成部分，其能夠在參保機構發生經營危機或面臨破產倒閉時向其提供救助或直接向存款人支付部分或全部存款，保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序。該項制度背后的邏輯落腳點依然是保險基本原理，即通過足夠多的機構參與并繳納保費緩釋極少數機構的破產風險。該項制度能夠有效地增加中小型金融機構的信譽度，促進金融業健康發展，但各參保機構仍需提高自身經營風險能力，避免發生擠兌這類違約概率較低但違約損失率極高的風險事件，一旦出現風險，當局并不一定會為其全部兜底。同時，存款保險并不能夠緩釋系統性風險，從實踐來看，一旦行業失信于民，恐慌蔓延將造成大面積風險傳染，大概率需要成本較高的行政手段干預才能維護市場穩定，化解信任危機。

回顧硅谷銀行倒閉的經過，雖然有美聯儲激進加息、流動性迅速惡化等政策環境影響，但其倒閉的深層次原因在于自身資產負債管理上的嚴重缺陷及內部關鍵崗位的管理混亂。資產端投資債券占總資產比例的56%，其中超70%以上為久期較長的持有到期債券，而負債端卻擁有占比46%的不計息活期存款。2022年末財報顯示，其持有債券未實現損失已高達15.6億美元，在利率上行區間，債券浮虧是不可避免的，但一旦發生負債端的快速流出將迫使銀行不得不出售持有債券，浮虧也將變為實虧。2022年4月硅谷銀行首席風險官(CRO)離職后到2023年1月期間，CRO職位一直缺失，而美聯儲在2022年3月邁開加息步伐，可以說銀行在沒有CRO掌舵的情況下度過了利率上升和經濟放緩期，更加巧合的是，SVB銀行的首席行政官(CAO)Jospeph Gentile正是在2008年金融危機中倒閉投行雷曼兄弟固收部的CFO，雖然不能將SVB的倒閉歸“功”于某一個體，但其暴露出了該銀行內部關鍵崗位的管理混亂。

黨的二十大報告指出，世界進入新的動蕩變革期。此次事件從一家中小銀行的倒閉演變成一場信任危機，即使是資產規模超5000億美元的全球系統性重要銀行瑞士信貸也難逃被低價收購的命運，并不是其不具備償付能力、持有資產沒有價值，而是市場和監管機構已不再信任其具備充足的流動性以及經營風險的能力。金融是國之重器，必須堅持統籌發展和安全，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，主動發掘適合自身客群結構的流動性管理方法增強發展韌性，筑牢信任根基，把握好“穩”與“進”的辯證關系，才能維護好國家的金融穩定和金融安全。無論是主動資產管理，優化債券投資策略及久期結構，還是資產負債結構管理，尋求低利率風險資金彌補核心資產負債缺口，抑或是逆周期資本管理，提高宏觀經濟形勢研判能力，均可作為利率風險管理和流動性風險管理的著力點，同時也是提高金融業全要素生產率的可選項，進而為走好中國特色的金融發展之路、實現中國式現代化貢獻源源不斷的金融力量。