基于百姓獲得感的城鄉(xiāng)規(guī)劃歷史審思與新時(shí)代響應(yīng)策略

楊帆 嚴(yán)劍鋒 封珍珍 崔濤

重慶市萬(wàn)州區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 重慶 404100

堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，是全面貫徹落實(shí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要工作內(nèi)容之一[1]，獲得感是衡量民眾共享發(fā)展的重要體現(xiàn)。然而當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展不充分不均衡問(wèn)題依然存在，城鄉(xiāng)差距持續(xù)高位、社會(huì)分化加劇、環(huán)境污染嚴(yán)重、交通堵塞常態(tài)化、住房保障不足、就業(yè)就學(xué)就醫(yī)難、城市安全隱患多等一系列弱項(xiàng)和短板[2]，導(dǎo)致百姓有效獲得感不足，陷入“經(jīng)濟(jì)有發(fā)展、百姓幸福無(wú)提高”的新發(fā)展悖論[3]。城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)區(qū)域發(fā)展具有龍頭作用，其制度的科學(xué)合理性和落實(shí)的有效性，在上述問(wèn)題尋求破解對(duì)策中顯得十分關(guān)鍵。可見，亟需從百姓獲得感視角反思和調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃制度。

從既有文獻(xiàn)來(lái)看，相關(guān)研究視角還依然停留在經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論指導(dǎo)和物質(zhì)空間技術(shù)組織層面[4]，未建立城鄉(xiāng)規(guī)劃與增添百姓獲得感間的邏輯聯(lián)系，或僅局限于從城市居民幸福指數(shù)、規(guī)劃理念單方面進(jìn)行研究，缺乏將增添百姓獲得感放在整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)制度改革中去落實(shí)的思路。因此，本文以百姓獲得感為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在探討其與規(guī)劃制度關(guān)系的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)剖析現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃制度存在問(wèn)題，提出規(guī)劃制度改革方向和策略，既可拓展城鄉(xiāng)規(guī)劃的理論內(nèi)涵，也可為相關(guān)部門轉(zhuǎn)變社會(huì)權(quán)利觀念和治理方式，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃百姓獲得感的制度安排提供決策參考。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃與百姓獲得感的關(guān)系

1.1 百姓獲得感的內(nèi)涵

2015年習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上提出“把改革方案的含金量充分展示出來(lái)，讓人民群眾有更多獲得感。”此后，習(xí)近平總書記在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)通過(guò)改革增強(qiáng)人民群眾的獲得感[5]。黨的十九大報(bào)告明確“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題……使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。”黨的二十大報(bào)告指出“必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生……不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往”。由此可見，百姓獲得感是衡量全面深化改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。獲得感是基于一定獲得而產(chǎn)生的某種主觀心理感受，即“感由物生、感由心生”。獲得感首先基于一種實(shí)實(shí)在在的得到，不僅體現(xiàn)在物質(zhì)層面，也體現(xiàn)在精神層面，隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在物質(zhì)獲得不斷滿足的同時(shí)，精神層面的“獲得感”也越來(lái)越重要[6]。百姓獲得感的受眾群體應(yīng)指全體人民群眾，因此必須平衡兼顧各層次社會(huì)群體的利益訴求，促進(jìn)人民群眾物質(zhì)利益不斷積累[7]，同時(shí)要讓公平正義落實(shí)到社會(huì)每個(gè)角落，讓每個(gè)人擁有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與百姓利益

城市和鄉(xiāng)村是承載人民生產(chǎn)生活的重要物質(zhì)空間載體，是百姓生活的家園，是群眾人文精神寄托之所。城鄉(xiāng)規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)各項(xiàng)工作中處于統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵地位，是政府調(diào)控城鄉(xiāng)資源配置，主導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一[8]，其直接關(guān)涉公共資源使用過(guò)程中百姓利益分配關(guān)系，是影響百姓“獲得感”的政策手段。主要有兩個(gè)方面緊緊關(guān)乎百姓利益：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)公共物品資源的合理配置和使用。主要指物質(zhì)性設(shè)施和非物質(zhì)性產(chǎn)品通過(guò)其正外部性效應(yīng)和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，既保障城鄉(xiāng)功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也是絕大多數(shù)百姓可以感知和非排他性使用的共同利益，即城鄉(xiāng)規(guī)劃中公共利益的體現(xiàn)[9]。二是在《物權(quán)法》全面實(shí)施及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌運(yùn)行背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃配置空間資源的手段越發(fā)依賴市場(chǎng)，往往需要面對(duì)百姓土地、房屋等財(cái)產(chǎn)性利益協(xié)調(diào)、公權(quán)和私權(quán)矛盾處理、不同社會(huì)群體利益協(xié)調(diào)等權(quán)益關(guān)系處理[10]，而其中規(guī)劃實(shí)施導(dǎo)向下城市征地拆遷、舊城改造、鄉(xiāng)村撤村并點(diǎn)、農(nóng)村居民點(diǎn)集中建設(shè)等無(wú)不關(guān)系到百姓最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。2007年廈門PX項(xiàng)目選址引發(fā)的百名政協(xié)委員聯(lián)名反對(duì)，這恰恰說(shuō)明了城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)百姓利益的忽視。

1.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與百姓權(quán)利

一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃是百姓權(quán)利的重要體現(xiàn)。城市和鄉(xiāng)村是百姓的城市和鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)規(guī)劃是屬于服務(wù)人民的公共政策，每一個(gè)生活在廣袤城鄉(xiāng)大地上的百姓都應(yīng)擁有公平自由發(fā)展的權(quán)利，具備平等參與競(jìng)爭(zhēng)并獲得支配與使用資源的機(jī)會(huì)，享受更有尊嚴(yán)的社會(huì)生活的權(quán)利。當(dāng)然，規(guī)劃公平并非絕對(duì)平等，而是在承認(rèn)現(xiàn)實(shí)差異性的包容下，盡量貫徹公共服務(wù)均等化，維系社會(huì)網(wǎng)絡(luò)延續(xù)，最大化縮小百姓在享有公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的權(quán)利與機(jī)會(huì)差異。另一方面，參與城鄉(xiāng)規(guī)劃是百姓表達(dá)權(quán)利的重要路徑。“生于斯、長(zhǎng)于斯”百姓對(duì)影響其生活環(huán)境的規(guī)劃建設(shè)管理活動(dòng)理應(yīng)擁有參與的權(quán)利，包括知情權(quán)、發(fā)言權(quán)等，尤其在個(gè)人生活環(huán)境或財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到直接影響時(shí)，還應(yīng)擁有規(guī)劃的決定權(quán)或否決權(quán)。規(guī)劃決策實(shí)施過(guò)程的開放性和民主化機(jī)制，恰恰是贏得百姓理解和支持，增進(jìn)百姓精神“獲得感”的核心，讓百姓成為保障規(guī)劃實(shí)施和公共利益，維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威最可靠、最直接的捍衛(wèi)者和監(jiān)督者。

2 基于百姓獲得感的現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃制度考察

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃增長(zhǎng)主義目標(biāo)導(dǎo)向，漠視百姓生活追求

長(zhǎng)期以來(lái)，在“經(jīng)濟(jì)=幸福”悖論主導(dǎo)下，傳統(tǒng)意識(shí)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)越增長(zhǎng)，物質(zhì)獲得越多，百姓幸福感就越強(qiáng)。同時(shí)，以GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展模式及土地財(cái)政和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的不斷刺激，城鄉(xiāng)規(guī)劃已成為一些地方政府吸引投資和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“金手指”。他們熱衷于大都市圈和巨型城市規(guī)劃，片面強(qiáng)調(diào)大城市格局，導(dǎo)致城市粗放型、外延式發(fā)展，重規(guī)模輕內(nèi)涵、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量和重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)的發(fā)展理念依然存在。然而，作為意識(shí)主體，人的需求類別和層次是多樣的，作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)器和產(chǎn)業(yè)聚集地的城市規(guī)模化外延擴(kuò)張[11]，對(duì)百姓生活的基本追求重視不足，如征地拆遷的農(nóng)民面臨著拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置和社會(huì)保障等問(wèn)題困擾。同時(shí)，過(guò)度膨脹的特大城市與中小城市綜合差距的拉大，打破了不同規(guī)模等級(jí)城市互促共進(jìn)的結(jié)構(gòu)平衡，更忽略了與農(nóng)村互促共進(jìn)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，農(nóng)民的收入和生活水平提升獲得感不足。此外，城市擴(kuò)張效應(yīng)帶來(lái)過(guò)高生活成本、激烈社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)、高負(fù)荷工作壓力，日益拉大貧富差距，導(dǎo)致產(chǎn)生城市人際關(guān)系冷漠、百姓生活水平下降等一系列社會(huì)問(wèn)題[12]。更嚴(yán)重的是，一些城鄉(xiāng)規(guī)劃還表現(xiàn)出急功近利的特點(diǎn)，盲目服從GDP增長(zhǎng)需要，隨意破壞生態(tài)本底和資源環(huán)境約束，犧牲子孫后代根本利益滿足擴(kuò)張需要。城鄉(xiāng)百姓在面對(duì)城鄉(xiāng)差距、貧富差距和生存環(huán)境日益惡化的現(xiàn)實(shí)落差，其相對(duì)剝奪感情緒積累，時(shí)間維度上的物質(zhì)增長(zhǎng)并未帶來(lái)百姓獲得感提升。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃“以物為本”理念，對(duì)百姓人性關(guān)懷重視不足

所謂“以物為本”即見物不見人，忽視了規(guī)劃核心是為了生存在物質(zhì)環(huán)境中的人[13]，并非物質(zhì)環(huán)境本身，沒(méi)能將物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃安排與社會(huì)發(fā)展及百姓日常生活所需真正結(jié)合起來(lái)。

2.2.1 規(guī)劃精英主義忽略百姓人性感受

規(guī)劃管理傳統(tǒng)思維中的“精英價(jià)值觀”使當(dāng)前規(guī)劃管理更習(xí)慣于站在政府或社會(huì)精英立場(chǎng)，自上而下把控物質(zhì)空間規(guī)劃方向，僅僅以“物”的存在將人作為資源要素之一[14]。這種精英主義規(guī)劃雖然有利于宏觀把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略問(wèn)題，但缺乏對(duì)以人為中心價(jià)值理性的關(guān)注，無(wú)法從百姓角度和個(gè)體需要思考如何提高生活品質(zhì)。在政府宏大敘事視角和形象工程、政績(jī)工程催化下，城市更多是看上去很美的超高層大廈、造型奇特的標(biāo)志建筑、尺度恢弘的城市中軸和景觀大道、環(huán)城快速、超大廣場(chǎng)，實(shí)際上擴(kuò)車道而壓人行道的“以車為本”、拆舊建新的“城市進(jìn)化主義”、概念炒作的“假古董”、重表輕里的“土豪風(fēng)”等種種怪相，卻真正忽略了生活在這座城市的百姓到底需要什么。

2.2.2 規(guī)劃編制技術(shù)主義忽視百姓真實(shí)需要

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制在宏觀層面注重藍(lán)圖式引導(dǎo)，微觀層面依賴客觀指標(biāo)控制。在目標(biāo)定位上偏重服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，缺少社會(huì)治理和生態(tài)管控內(nèi)容；空間布局采用格式化處理手法，強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)、板塊劃分和快速交通體系整合；在公共服務(wù)設(shè)施配置上，強(qiáng)調(diào)服務(wù)效率，簡(jiǎn)單采用中心化布局而忽略便利性和可達(dá)性問(wèn)題；在城市空間形態(tài)上采用同一范式、統(tǒng)一模板、文化趨同。城鄉(xiāng)規(guī)劃以物質(zhì)空間和工程內(nèi)容為主，導(dǎo)致城市缺乏良性積累和沉淀，產(chǎn)生了職住失衡和鐘擺式交通等一系列問(wèn)題，也失去了原有文化記憶和鄉(xiāng)土氣息。總之，“以物為本”的城鄉(xiāng)規(guī)劃未能成為有效協(xié)調(diào)利益的公共政策，雖讓百姓有物質(zhì)獲得，但生態(tài)環(huán)境、人文記憶等基本需要和公共產(chǎn)品伴隨所得而失去，城市發(fā)展越快，百姓獲得感流失越快。

2.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏微觀尺度研究，百姓生活缺乏社區(qū)歸屬感

從理性視角來(lái)看，百姓作為具備意識(shí)和情感的個(gè)體，對(duì)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與人居環(huán)境理解和關(guān)注點(diǎn)不同，其需要是細(xì)膩的、多元的、豐富而有層次的，活動(dòng)通常固定在一定范圍，形成具有一定認(rèn)同感的社區(qū)生活圈[15]。居民對(duì)其認(rèn)同感和歸屬感多在于所謂的基礎(chǔ)物質(zhì)生活、日常活動(dòng)和鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等微觀層面[16]。從我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系來(lái)看，“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”明確了五級(jí)、兩層、兩類的法定規(guī)劃體系，城鄉(xiāng)規(guī)劃偏重于從整體和系統(tǒng)層面平面上統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)空間的綜合布局和建設(shè)發(fā)展，恰恰缺乏對(duì)以“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”為主的百姓生活圈立體空間環(huán)境、家庭社會(huì)活動(dòng)需要和個(gè)體生命體驗(yàn)的微觀關(guān)注。同時(shí)，從規(guī)劃編制的技術(shù)層面來(lái)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍一般以用地適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以山水、溝壑、道路等自然要素為界劃分，進(jìn)行設(shè)施配置。規(guī)劃缺乏社會(huì)治理角度思考，邊界未與街道、社區(qū)乃至物業(yè)服務(wù)范圍有機(jī)結(jié)合，設(shè)施配置缺乏對(duì)不同群體需求的差異化研究，未滿足公服均等化的內(nèi)在要求，也難以形成包容和公平的城市文化。尤其是規(guī)劃在百姓社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)維系方面呈真空狀態(tài)，在快速城鎮(zhèn)化巨大浪潮中，百姓承受著社區(qū)細(xì)胞的劇變、撕裂和重構(gòu)，市民在陌生的人和雷同的環(huán)境中難以形成認(rèn)同感、歸屬感和凝聚力，中國(guó)鄉(xiāng)村也隨人口空心化逐漸凋敝，失去了往昔活力。簡(jiǎn)·雅各布斯曾在其名著《美國(guó)大城市的死與生》舉例說(shuō)明了此類現(xiàn)象，紐約東哈姆萊特一住宅小區(qū)的長(zhǎng)方形草坪成了居民的眼中釘，并催促相關(guān)部門將其鏟除。社區(qū)工作者不解而詢問(wèn)其因，得到的回答是沒(méi)人關(guān)心他們的真正需求[17]。這種現(xiàn)象在中國(guó)屢見不鮮，規(guī)劃只關(guān)心空間和技術(shù)視覺(jué)秩序，卻背離了社區(qū)普通百姓的真實(shí)生活初衷。

2.4 城鄉(xiāng)規(guī)劃公共利益主體虛化，百姓利益難以剛性保障

我國(guó)規(guī)劃法律規(guī)定，對(duì)公共利益實(shí)體界定模糊，僅存在于城鄉(xiāng)規(guī)劃總體而抽象規(guī)定層面，公共利益內(nèi)容的價(jià)值判斷具有主觀性，易受彈性要素影響，難以用恒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。同時(shí)，公共利益主體泛化、虛化，缺乏明確規(guī)定。同時(shí)，受中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程影響，現(xiàn)代意義城市出現(xiàn)時(shí)間短，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想根深蒂固，未真正形成市民階層和市民社會(huì)，百姓對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃參與動(dòng)力不足、意識(shí)淡薄。一般情況下，當(dāng)規(guī)劃涉及自己切身利益時(shí)，老百姓才會(huì)選擇主動(dòng)參與[18]，而對(duì)其他無(wú)關(guān)自己直接利益的，不論規(guī)劃導(dǎo)向和結(jié)果如何，一般百姓似乎更愿意選擇沉默，“事不關(guān)己，高高掛起”。在傳統(tǒng)思維中，政府是維護(hù)公共利益理所當(dāng)然代表，盡管以政府利益代替公共利益法理不足，但并不妨礙這種觀念對(duì)規(guī)劃工作事實(shí)主導(dǎo)。在政府管理實(shí)踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為空間利益協(xié)調(diào)手段，往往是政治平衡結(jié)果，成為“不斷在政治斗爭(zhēng)中重塑的橡皮泥”。[7]只有當(dāng)公共利益與政府利益一致時(shí)，政府便借以公共利益之名出現(xiàn)，而兩者相互矛盾時(shí)，其結(jié)果必然是公共權(quán)益避讓政府利益。尤其是在快速城鎮(zhèn)化背景下，在面對(duì)土地財(cái)政刺激和消化遺留問(wèn)題時(shí)，政府往往更愿意選擇犧牲公共利益換取當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)穩(wěn)定。以WX市為例，僅2013-2015年期間，就有16起事件涉及公共、公用設(shè)施用地和公園廣場(chǎng)用地調(diào)整為居住、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地，其中涉及公園廣場(chǎng)用地調(diào)為其他用途的13件，面積約25.8公頃。而以上規(guī)劃修改，在公告公示中竟未有一起收到過(guò)市民意見，均順利通過(guò)。可見規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性和延續(xù)性已受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，公共利益難以得到剛性約束。

2.5 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制實(shí)施封閉運(yùn)行，百姓參與權(quán)未有效落實(shí)

自城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)生之日起，規(guī)劃就伴隨著濃重的政府干預(yù)色彩。隨著資本主體發(fā)展和市民意識(shí)覺(jué)醒，盡管政府干預(yù)形式和程度有所改變，但城鄉(xiāng)規(guī)劃中政府干預(yù)思想是貫穿始終的，因此現(xiàn)代城市規(guī)劃理所當(dāng)然屬于政府行政職能，這一點(diǎn)從規(guī)劃法律對(duì)規(guī)劃編制主體的安排也可確認(rèn)。加之城鄉(xiāng)建設(shè)資金主要由政府平臺(tái)籌集和安排，更加強(qiáng)化政府主導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識(shí)，而在現(xiàn)行管理體制下則更多體現(xiàn)為政府長(zhǎng)官意志的表達(dá)。即便是由企業(yè)主導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，也因規(guī)劃建設(shè)部門作為審批主體的干預(yù)，讓城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施均處于政府管理封閉運(yùn)行狀態(tài)，基層百姓參與機(jī)會(huì)減少。從目前規(guī)劃法律來(lái)講，盡管法律規(guī)定了公眾參與相關(guān)原則，但其內(nèi)容仍顯寬泛和籠統(tǒng)，具體配套性文件規(guī)定不健全。公眾參與程序由政府部門主持，百姓僅僅停留在“被動(dòng)參與”和“事后參與”的低級(jí)程度，其參與范圍、深度、內(nèi)容、形式等均可被輕易掌控和把握，百姓提出的建議意見處理通常被酌情采納，甚至視而不見。同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)復(fù)雜且專業(yè)性較強(qiáng)的公共政策，一般百姓受制于專業(yè)壁壘、信息掌握不對(duì)稱等因素，很難提出有價(jià)值的參考建議，尤其在區(qū)域和城市競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，政府在規(guī)劃實(shí)效和公眾參與成本控制背景下，更愿意選擇低度參與的合法外衣下，快速推進(jìn)規(guī)劃編制管理工作[19]。最終，百姓喪失了參與規(guī)劃的積極性，權(quán)利意識(shí)淡化，一旦規(guī)劃決策影響到其切身利益時(shí)，往往導(dǎo)致信訪、復(fù)議和訴訟等大量積累[26]。政策封閉和專業(yè)壁壘導(dǎo)致百姓在面對(duì)政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)規(guī)劃過(guò)程中，難以實(shí)現(xiàn)更高尊嚴(yán)和價(jià)值，精神獲得感無(wú)法得到落實(shí)。

2.6 城鄉(xiāng)規(guī)劃許可程序復(fù)雜要求高，妨礙百姓發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)

隨著城市建設(shè)由增量向存量轉(zhuǎn)型，規(guī)劃管理對(duì)存量更新的管理盲區(qū)影響越發(fā)增大，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中“一書兩證”的制度設(shè)計(jì)是圍繞建設(shè)性規(guī)劃管理目標(biāo)，一旦項(xiàng)目建設(shè)竣工，規(guī)劃便再無(wú)審批依據(jù)。尤其是在以物權(quán)法和房地產(chǎn)管理法律法規(guī)為基礎(chǔ)的現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度和稅收（增容土地稅費(fèi)）制度影響下，建成區(qū)產(chǎn)權(quán)碎片化、主體多元化存在，任何改造更新都將面臨巨大的協(xié)調(diào)成本、法律風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)代價(jià)[20]。百姓對(duì)老舊住宅電梯加裝、停車位整理完善、環(huán)境優(yōu)化提升等住區(qū)功能完善和品質(zhì)提升訴求基本上都在大量協(xié)調(diào)、信訪和對(duì)峙中破滅。從規(guī)劃管理程序設(shè)計(jì)來(lái)看，對(duì)現(xiàn)有建筑改造一般僅限于“四原”原則的渠道，即原土地面積、原建筑、原功能、原高度。而涉及其他改造行為中，因產(chǎn)權(quán)證明、地形圖、方案審查、施工圖設(shè)計(jì)審查等一系列材料、程序和報(bào)建成本，導(dǎo)致百姓以個(gè)人能力跑手續(xù)舉步維艱，基本無(wú)法拿到最終審批結(jié)果。以重慶WX市為例，自2013年以來(lái)報(bào)請(qǐng)的12起電梯加裝申請(qǐng)中，沒(méi)有一起得到審批，已經(jīng)擅自加裝的均被當(dāng)?shù)匾?guī)建支隊(duì)查處；另有15件既有建筑立面改造，僅對(duì)方案進(jìn)行審查，因物權(quán)關(guān)系等法律障礙無(wú)法正式審批。居住區(qū)更新改善的百姓期盼，在目前的規(guī)律框架下基本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響了百姓發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

3 基于增添百姓獲得感的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度重構(gòu)

3.1 堅(jiān)持以人民為中心的規(guī)劃思想

全面落實(shí)規(guī)劃以百姓獲得感為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，徹底扭轉(zhuǎn)以GDP為核心城市規(guī)劃擴(kuò)張主義目標(biāo)，以人民對(duì)美好生活的向往作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的終極目標(biāo)和最高原則，尊重人民、尊重自然、尊重法制和尊重歷史人文。將城鄉(xiāng)規(guī)劃由外延擴(kuò)張型轉(zhuǎn)為內(nèi)涵提質(zhì)型規(guī)劃、由粗放式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為精細(xì)化發(fā)展、由重城輕鄉(xiāng)轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。規(guī)劃應(yīng)致力于構(gòu)建互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)體系框架，努力消除城市交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、上學(xué)難、就業(yè)難等城市病，并通過(guò)基本教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障和就業(yè)等綜合進(jìn)行共享式布局發(fā)展，讓所有城市百姓包括農(nóng)民工等新移民平等共享城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會(huì)和良好生活環(huán)境，真真切切感受到品味經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的利益獲得感。

3.2 重塑城鄉(xiāng)規(guī)劃人本理念

新型城鎮(zhèn)化是“人”的城鎮(zhèn)化而非“物”的城鎮(zhèn)化，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃中既要見“物”更要見“人”，必須全面將以物為本轉(zhuǎn)化為以人為本的發(fā)展理念，將滿足人的需要、突出人的地位、實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)作為人本規(guī)劃的最終歸宿。人的需求既有物質(zhì)的更有精神層面的，規(guī)劃應(yīng)徹底拋棄以“技術(shù)控”和“一本規(guī)范走天下”為編制手段，簡(jiǎn)單對(duì)工程性物質(zhì)空間進(jìn)行簡(jiǎn)單化復(fù)制和模式化生產(chǎn)方式。更多注重與政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、生態(tài)學(xué)和文化等方面的糅合，除了要在物質(zhì)空間的安全性、公共服務(wù)均等化、環(huán)境健康性等方面下功夫外，更應(yīng)突出規(guī)劃的社會(huì)軟環(huán)境支撐，包括城市歷史記憶的保護(hù)、人文環(huán)境的塑造、百姓交往空間構(gòu)建和生命個(gè)體差異需求的尊重。從百姓視角出發(fā)，真正回歸城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，并有效發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在經(jīng)世濟(jì)民方面的作用，讓百姓更有尊嚴(yán)和存在感生活，從物質(zhì)獲得感向精神獲得感方向升華。

3.3 聚焦社區(qū)級(jí)微觀規(guī)劃研究

圍繞百姓日常生活的社會(huì)機(jī)構(gòu)和新常態(tài)下基層社會(huì)治理作用，以社區(qū)管理范圍為基本單元，補(bǔ)充完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，將社區(qū)規(guī)劃研究納入。社區(qū)規(guī)劃應(yīng)注重從個(gè)人的微觀視角體察百姓的衣食住行、生老病死、安居樂(lè)業(yè)等日常生活需要。規(guī)劃首先應(yīng)將學(xué)校、醫(yī)院、銀行、購(gòu)物等公共服務(wù)配套作為百姓家庭生活的延伸體，提供便民利民、可達(dá)性高、種類齊全的公共服務(wù)。同時(shí)，社區(qū)規(guī)劃應(yīng)致力于創(chuàng)造生機(jī)勃勃的生活氛圍，如增加圖書館、茶館、綠地廣場(chǎng)、公共活動(dòng)空間等，用閑暇停留場(chǎng)所讓居住與斯感受到片刻安逸和輕松，享受慢節(jié)奏生活，促進(jìn)人與人的交流，在交往活動(dòng)中鞏固鄰里關(guān)系，維系和拓展社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其次，社區(qū)規(guī)劃應(yīng)注重社會(huì)空間和人文空間融合，培育包容性的社區(qū)文化，既尊重本土文化延續(xù)，又包容外來(lái)移民文化，創(chuàng)造人文關(guān)懷和諧社區(qū)。關(guān)注不同群體尤其弱勢(shì)群體的差異化需求，讓生活在社區(qū)的每個(gè)生命擁有體面而有尊嚴(yán)的生活，增強(qiáng)社區(qū)百姓的信任感、歸屬感和獲得感。

3.4 強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃法定地位

面對(duì)公共利益主體虛化及現(xiàn)代市民社會(huì)尚未完全形成的現(xiàn)實(shí)，只有通過(guò)規(guī)劃法定化強(qiáng)制約束對(duì)公共利益的侵蝕，保證“一張藍(lán)圖干到底”。一方面完善城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督法律法規(guī)，實(shí)施規(guī)劃任務(wù)考核的一票否決制并與地方實(shí)績(jī)考核掛鉤，探索將規(guī)劃實(shí)施情況納入對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)的離任審計(jì)，規(guī)劃違法行為與紀(jì)律問(wèn)責(zé)及刑法相結(jié)合。另一方面，進(jìn)一步建立健全部—省—市—區(qū)的垂直規(guī)劃督察體系，鼓勵(lì)社會(huì)化督察介入，突出城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)空間節(jié)點(diǎn)，實(shí)施全方位、全過(guò)程、全域覆蓋、常態(tài)化的督察機(jī)制，通過(guò)衛(wèi)星遙感和圖斑對(duì)比等技術(shù)手段，增強(qiáng)規(guī)劃督察及時(shí)性、客觀性和公正性，真正確保“有權(quán)不能任性”，以全面依法行政保障規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

3.5 構(gòu)建共同締造的規(guī)劃參與格局

“知屋漏者在宇下，知失政者在草野”，百姓是城鄉(xiāng)規(guī)劃利益的相關(guān)者，也是城鄉(xiāng)空間的主人翁和直接體驗(yàn)者，規(guī)劃編制是否科學(xué)，百姓的評(píng)價(jià)和聲音至關(guān)重要。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)從加強(qiáng)社會(huì)凝聚力的高度積極推進(jìn)公眾參與。首先，應(yīng)從法律角度保障公眾參與權(quán)利，不僅是城鄉(xiāng)規(guī)劃法作原則規(guī)定，更應(yīng)在地方法規(guī)、部門規(guī)章中明確公眾參與的具體方式、程序、意見采納保障機(jī)制、救濟(jì)渠道等，對(duì)公眾參與程序進(jìn)行剛性保障，變被動(dòng)參與為主動(dòng)參與、變淺度參與為深度參與。其次，優(yōu)化公眾參與能力和質(zhì)量，一方面加強(qiáng)市民規(guī)劃知識(shí)宣傳、培訓(xùn)等技術(shù)支持，讓百姓對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃增進(jìn)了解，掌握基本規(guī)劃知識(shí)；另一方面通過(guò)派駐社區(qū)規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃師等到群眾中去，或發(fā)揮社區(qū)組織作用，用群眾語(yǔ)言翻譯規(guī)劃信息，也為增強(qiáng)百姓參與意識(shí)和規(guī)劃的理性認(rèn)識(shí)提供應(yīng)有保障。將共建共治共享的城市治理向規(guī)劃參與參與延伸，切實(shí)提升百姓的被尊重感、主人翁感，最終提升百姓獲得感。

3.6 簡(jiǎn)化住區(qū)更新規(guī)劃許可

適應(yīng)城市存量更新將成為發(fā)展主流的新常態(tài)，抓住城市發(fā)展轉(zhuǎn)型契機(jī)，穩(wěn)妥推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理由“建”向“管”改革。協(xié)同配合房屋土地、物權(quán)、稅費(fèi)等方面法律法規(guī)的制度重構(gòu)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下以價(jià)格杠桿為主導(dǎo)分配機(jī)制，將城鄉(xiāng)規(guī)劃圍繞從增量向存量轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，從理念、理論到技術(shù)規(guī)范進(jìn)行一系列的變革，將規(guī)劃制度設(shè)計(jì)延伸到建成后的管理。同時(shí)，簡(jiǎn)化完善住區(qū)功能一類更新改造流程和前置，在確保安全的前提下，順應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)的大潮流，更多的將事前審批轉(zhuǎn)為事中指導(dǎo)和事后監(jiān)督，以增加百姓的現(xiàn)實(shí)獲得感。