溫州：延伸備案審查的觸角

黃淑淑

2021年6月，永嘉縣楓林鎮(zhèn)人大主席團(tuán)以“決定”的形式糾正了該鎮(zhèn)政府于2016年4月18日印發(fā)的招投標(biāo)管理辦法。這是可知范圍內(nèi)，我省最早一例鎮(zhèn)（街）人大規(guī)范性文件備案審查糾正案例。

2023年2月，平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查鎮(zhèn)政府制發(fā)的一份通知，發(fā)現(xiàn)其存在違反上位法規(guī)定等不適當(dāng)問(wèn)題。鎮(zhèn)人大向鎮(zhèn)政府書(shū)面提出審查意見(jiàn)，鎮(zhèn)政府短時(shí)間落實(shí)糾正措施。該案是溫州市第二例鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件糾正案例。

兩個(gè)案例之間，是溫州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件備案審查工作不斷探索、完善的歷程。

調(diào)查研究“挖”出寶貴經(jīng)驗(yàn)

永嘉縣楓林鎮(zhèn)人民政府于2016年以通知的形式印發(fā)招投標(biāo)管理辦法。該管理辦法施行多年后，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)研究認(rèn)為，該行政規(guī)范性文件已不適應(yīng)當(dāng)今的實(shí)際情況，于2021年6月決定宣布廢止該文件，為鎮(zhèn)（街）人大穩(wěn)步推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

這一糾正案例，是溫州市人大常委會(huì)通過(guò)調(diào)查研究“挖”出來(lái)的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件層級(jí)最低，對(duì)群眾切身利益影響最直接。加強(qiáng)調(diào)查研究、明確工作思路，是推動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸的重要保障。

2022年8月起，溫州市人大常委會(huì)問(wèn)卷摸底全市118 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件備案審查工作情況，并在此基礎(chǔ)上，赴大門(mén)鎮(zhèn)、大荊鎮(zhèn)、楓林鎮(zhèn)等地走訪調(diào)研，挖出了目前可知范圍內(nèi)，我省最早一例鎮(zhèn)（街）人大規(guī)范性文件備案審查糾正案例。

“相比于全國(guó)各地各級(jí)人大常用督促形式糾錯(cuò)的實(shí)踐，其以‘決定’的形式終止規(guī)范性文件效力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案審查完整行權(quán)的嘗試?！睖刂菔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委副主任葉建平說(shuō)。

當(dāng)然，該案在履職過(guò)程中有不少尚可探討的地方?！氨热?，審查程序上，廢止不適當(dāng)規(guī)范性文件的程序是否存在一些瑕疵？審查方式上，是否可以邀請(qǐng)承擔(dān)合法性審查任務(wù)的司法所參與備案審查？”葉建平介紹，圍繞系列問(wèn)題，市人大常委會(huì)法工委抽絲剝繭，深化研究，明確了后續(xù)工作推進(jìn)思路。

因地制宜培育實(shí)踐樣板

開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大規(guī)范性文件備案審查工作,有明確的法律依據(jù)。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，地方組織法第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)具有“撤銷(xiāo)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)。

對(duì)街道來(lái)說(shuō)，地方組織法規(guī)定，縣級(jí)人大常委會(huì)可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作。規(guī)范性文件備案審查是縣級(jí)以上人大常委會(huì)的法定職權(quán)，交由街道人大工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)街道辦事處制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，有利于加強(qiáng)對(duì)街道辦事處的監(jiān)督，符合法律規(guī)定。

龍灣區(qū)只設(shè)街道，平陽(yáng)縣只設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，非常具有代表性。溫州市人大常委會(huì)選取兩地先行先試，為全面鋪開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作打造實(shí)踐樣板。

在市、區(qū)（縣）聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)下，龍灣區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)《街道規(guī)范性文件備案審查工作暫行辦法》，鰲江鎮(zhèn)人代會(huì)通過(guò)《鰲江鎮(zhèn)人民代表大會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定（試行）》，形成一套可復(fù)制、可推廣的制度和流程。

此外，溫州市人大常委會(huì)支持鎮(zhèn)（街）人大依托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展輔助審查、結(jié)合代表進(jìn)聯(lián)絡(luò)站等方式借智借力。如，鰲江鎮(zhèn)人大依托平陽(yáng)縣人大成立的監(jiān)察和法制司法工作咨詢(xún)委員會(huì)開(kāi)展輔助審查，就疑似存在不適當(dāng)情形的，再交第三方輔助機(jī)構(gòu)重點(diǎn)審查。

建設(shè)備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊

備案審查系統(tǒng)向鎮(zhèn)（街）延伸，是暢通備案審查工作“最后一公里”的基礎(chǔ)性、支撐性工作。溫州市人大常委會(huì)積極申報(bào)，試點(diǎn)建設(shè)運(yùn)行省人大備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊。

歷經(jīng)4 個(gè)月的打磨，2023年3月，備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊順利完成了建設(shè)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）備案審查工作存在人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單、工作人員配置不足等實(shí)際情況，該模塊大幅簡(jiǎn)化工作流程，僅設(shè)置報(bào)送、接收、審查、審核四個(gè)環(huán)節(jié)，相較市級(jí)模塊，減少了10 余個(gè)步驟。

3月29日，平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)人民政府通過(guò)該模塊，上報(bào)了今年制發(fā)的《關(guān)于印發(fā)鰲江鎮(zhèn)人民政府投資小額標(biāo)準(zhǔn)限額以下項(xiàng)目邀請(qǐng)招標(biāo)和直接發(fā)包暫行辦法的通知》以及相關(guān)材料。鰲江鎮(zhèn)人大在系統(tǒng)上予以接收并進(jìn)行審查。這是全省第一個(gè)通過(guò)浙江備案審查系統(tǒng)鎮(zhèn)街模塊報(bào)送和審查的鎮(zhèn)（街）規(guī)范性文件。截至5月底，溫州已通過(guò)該模塊備案了44 個(gè)鎮(zhèn)（街）規(guī)范性文件。自6月10日起，該功能模塊已在全省范圍內(nèi)啟用。

溫州市人大常委會(huì)法工委主任張勝海指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接管理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，存在著制發(fā)規(guī)范性文件的客觀需求，“推動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）延伸，依法糾正不適當(dāng)?shù)摹t頭文件’，將有力促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提高依法履職的能力和水平，進(jìn)一步夯實(shí)法治溫州建設(shè)基層基礎(chǔ)，更好保證國(guó)家法制統(tǒng)一。”

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平陽(yáng)縣：統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作

完善制度機(jī)制，提升專(zhuān)業(yè)保障。溫州市平陽(yáng)縣人大常委會(huì)已形成法制監(jiān)察司法工委綜合審查、全面把關(guān)，工（專(zhuān)）委協(xié)同、定向“初審”，多方“會(huì)審”、重點(diǎn)研判，以及“第三方”參與、權(quán)威審查等備案審查協(xié)作機(jī)制。吸納律師、政府部門(mén)法規(guī)科室負(fù)責(zé)人為縣人大常委會(huì)法律咨詢(xún)委員會(huì)成員，委托溫州大學(xué)法學(xué)院開(kāi)展輔助審查，為規(guī)范性文件備案審查工作打造“多級(jí)智囊”。

全面覆蓋對(duì)象，強(qiáng)化分類(lèi)指導(dǎo)。根據(jù)備案審查工作進(jìn)程，平陽(yáng)縣人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)督對(duì)象實(shí)施“分類(lèi)指導(dǎo)”。如，對(duì)尚未納入備案審查范圍的縣監(jiān)委，平陽(yáng)縣人大常委會(huì)及時(shí)掌握上級(jí)對(duì)監(jiān)委規(guī)范性文件備案審查工作的要求，主動(dòng)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，下好“先手棋”。

開(kāi)展“向內(nèi)監(jiān)督”，維護(hù)人大權(quán)威。2022年，平陽(yáng)縣人大常委會(huì)首次針對(duì)常委會(huì)制定的規(guī)范性文件啟動(dòng)內(nèi)部合法性前置審核，由法制監(jiān)察司法工委對(duì)即將出臺(tái)或?qū)徸h的文件進(jìn)行審核并提出建議。目前，已對(duì)包括《平陽(yáng)縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于政府重大投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督辦法》在內(nèi)的多個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)行審核。

創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，延伸審查觸角。平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)在制度建設(shè)、系統(tǒng)操作、糾錯(cuò)案例等方面先行先試。今年4月21日，鰲江鎮(zhèn)十九屆人大三次會(huì)議審議通過(guò)了《鰲江鎮(zhèn)人民代表大會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定（試行）》，探索出一套“報(bào)備—審查—糾錯(cuò)”完整閉環(huán)流程。

崔璐璐