我國家庭教育政策執行困境及其破解路徑
——基于政策網絡理論視角

李 瑞

山西師范大學教育科學學院，山西 太原 030031

家庭是每個孩子的第一所學校，家長則是第一位老師，可見家庭教育在個體早期成長的過程中起基礎性作用。我國家庭教育立法走的是自下而上的路線，即在地方先行立法，地方自主探索，然后從國家層面對家庭教育立法。為了將家庭教育更好地落實，2022 年1 月1 日起，我國施行的《中華人民共和國家庭教育促進法》使家庭教育走上了有法可依的新階段。但是，相關家庭教育政策在執行過程中存在諸多問題，仍有待進一步優化與完善。本文擬基于政策網絡理論視角，對家庭教育政策執行問題進行探究。

一、家庭教育政策網絡

（一）政策網絡理論及適切性分析

從1970 年開始，政策網絡（Policynetworks）是西方社會公共政策領域的重要課題。政策網絡作為一種載體，用來調節和分配社會資源，各利益主體在政策網絡中尋找解決問題的途徑，直至產生共同目標的互動行為。［1］政策過程是群策群力進行科學論證的過程，公共政策的制定和執行有賴于政策網絡系統中各方協商互動。不同的政策網絡互動會導致不同的政策結果，政策網絡互動越充分，公共政策過程的效率越高，越有利于政策目標的實現。政策網絡中各行動主體為了獲取最大的利益偏好，他們之間不斷產生妥協、博弈與聯合。政策網絡的形成主要有對重要資源的占有、把握更大的權力、共享信息、互換意見、協調利益等等。［2］總之，政策網絡理論認為公共政策是國家與其他行動者之間復雜多樣、互相博弈和依賴的過程。在“政府—學校—市場”多元格局背景下，家庭教育政策是一項跨部門、跨領域、多主體的綜合性強的政策議題。家庭教育政策的執行形成了政府、專家、家長、學校等多行動主體共同參與的網絡，這些表現符合政策網絡多主體交互影響的特征，為此采用該理論有利于更好地厘清家庭教育政策執行所面臨的困境。本文借鑒羅茨（Rhodes）對政策網絡的劃分，分析研究家庭教育政策。

（二）我國家庭教育政策網絡結構

政策社群主要由國家層面的政府部門組成，擁有豐富的政策資源，享有政策制定和政策頒布權。家庭教育政策社群中的行動者主要包括國務院、全國婦聯、教育部、中央文明辦、民政部、文旅部、國家衛生健康委員會、中國科協、中國關心下一代工作委員會等。府際網絡由各級地方政府和相關主管部門為代表構成，主要包括各省、市一級政府。該行動主體的職責在于為地方謀取利益，遵從上級部門的指示，是家庭教育政策的響應者、執行者，起到監督與落實政策的作用。在整個家庭教育政策網絡體系中，府際網絡扮演多重角色，既要把來自政策社群的政策效果達到最大化，貫徹落實其政策目標；又要聽取專家建議。生產者網絡主要包括學校、家長、家庭教育指導服務機構等。專業網絡為特定利益團體服務，這部分群體通過自己的專業知識影響政策制定。家庭教育專業網絡中的行動者主要有家庭教育專業學者、相關研究機構、中國家庭教育學會等。議題網絡數量較多、成員多樣化，主體間交流也更為頻繁，包括記者、公眾、網絡媒體等，議題網絡合作松散，約束力和集合度低。因此政策議題被采納的程度低，長期以來，充當中央及地方政策的傳播者。

二、政策網絡視角下家庭教育政策執行困境

（一）政策社群內部聯動機制不完善導致執行困難

我國家庭教育工作由多個部門分工合作、聯合推進，主要有全國婦聯、教育部門、民政部門等等。這種工作模式有利于發揮各部門優勢，統籌和集聚資源，也恰恰迎合了家庭教育工作內容復雜、涉及面廣的特點。然而，在實踐中，由于各部門之間職責劃分模糊，又缺乏統籌聯動機制，政策執行力度低，各自為政現象明顯，［3］阻礙了家庭教育事業的步伐。從實際情況來看，婦聯作為群眾主體，有責無權，沒有實際制約其他部門的行政權力，也沒有物質資源同其他部門做交換，難以推動家庭教育工作。因此，有學者指出，婦聯代表行政組織，并非行政部門，家庭教育工作的開展應有教育部門承擔。

（二）府際網絡家庭教育指導服務供給不足

在各地推行相關政策后，公共形式的力量逐漸參與到家庭教育事業的建設中來，家庭教育指導服務成效立竿見影。但家庭教育公共服務體系建設仍存在諸多不足，最突出的問題在于資源匱乏，這必將影響其覆蓋范圍，不能保證人人受益，且各地政府以及有關社會組織所提供的指導服務與各個家庭的需求之間不相匹配，家長的需求呈現日益復雜的發展態勢。例如，有學者通過考察青島市政府的家庭教育公共服務，發現家庭教育服務供給在內容、方式、渠道、實效性上，都難以滿足家長們的需求。在內容上，一是將不屬于家庭教育內容列到家庭教育指導范疇內。例如，學生上各類興趣課、家長參與學校教學管理等等；半數管理者則將對困難家庭的經濟幫扶也列入了家庭教育工作。二是針對當前所提供的指導，從家庭教育的內容、方法，以及兒童身心發展中的問題，均偏離家長實際需要。［4］可見，我國家庭教育指導服務還有很大提升空間。

（三）生產者網絡：家長學校難以滿足家長需求

家長學校是教育公益事業的重要組成部分，其規范化運行對于推動家庭教育事業具有重要意義，但是家長學校的治理面臨著諸多困境。一是家長學校制度保障體系短缺。一方面，其外部的領導體制不完善，家長學校在政府層面缺乏政策依據，對于統籌負責以及跨部門如何協作等沒有相應的政策說明。家長學校管理權隸屬婦聯還是教育部，現行政策表述中存在沖突。另一方面，其內部運行規章制度不全。家長學校內部機制的設置、管理人員的構成、指導老師的選聘、評估等方面均無明確的方案細則。二是家長學校課程有效供給乏力。實際表現為家長學校課程建設科學性、時效性不強，課程供給數量不足以覆蓋到所有家長、質量參差不齊、教學形式單一，課程供給與家長需求不匹配。三是家長深度參與缺位。大部分家長只是為了響應學校號召，象征性參與。在家長學校運行中，社區、學校和教師更傾向于采取“控制—干預”策略，把家長視為家長學校的直接管理對象，缺少平等對話關系。［5］

（四）專業網絡智庫建設薄弱

建設一支高質量家庭教育指導隊是家庭教育工作開展的最后一公里，但是在具體實踐中，我們卻面臨著十分棘手的問題。加之城鄉差距這一現實制約因素，無疑是雪上加霜，種種現實因素導致家庭教育工作開展呈現多種樣態。目前，家庭教育指導服務專職人員短缺、專業化程度低。有學者通過調查家庭教育指導服務機構發現，家庭教育指導師中大部分是來做兼職工作的。此外，有調查顯示，全國只有12 位老師所在院校開設有家庭教育專業課程。大部分高校教師的研究方向多集中于鄉村教育、安全教育等教育學領域。其次，從專業知識和實踐的角度來看，在職培訓的指導內容層次較淺，缺乏相應專業知識體系。從以上情況來看，專業智庫建設亟待解決。

（五）議題網絡缺少話語權且結構松散

議題網絡中參與者眾多，彼此所做出的承諾以及彼此的依賴程度不同，網絡結構不穩定，參與成員之間的關系較為松散。參與者缺乏必要的集中，資源不足且權力很弱。當某一公共事件發生時，網絡群體就某一政策問題形成松散的議題網絡，只要具有關于政策問題的相關知識，就能自由參與到問題的建構中，就某一關注的問題發表意見或采取行動，其行動一般由公共問題或某一興趣而發生聚合或離散。

同時，在議題網絡中，針對同一個問題，存在著尖銳的意見分歧，難以達成一致。他們能夠理解別人對于某一政策問題的看法，并指出其中存在的問題，但這并不意味著達成共識。

三、政策網絡視角下提升家庭教育政策效果的路徑

（一）完善家庭教育指導服務體系，加強家庭教育學科建設

為推進家庭教育指導服務體系成熟化，必須盡快解決當下問題。目前，我國家庭教育地方立法在家庭教育指導服務機構方面有待進一步細化，例如準入資格、從業人員如何培養與認定等。因此家庭教育立法還應繼續向前推進，保證每一個環節都合法化。第一，加強家庭教育市場監督與管理，并設置市場準入制度；第二，明確家庭教育指導服務從業人員職業標準；第三，設置相應的評價機制，定期進行考核與評審，同時將政府工作的評價考核以及評估結果透明化，形成人人監督的氛圍，以此保證家庭教育政策真正落到實處。從事家庭教育指導工作需要一定的專業基礎，具備夯實的家庭教育知識。因此，鼓勵高校推動家庭教育學科建設，加強家庭教育理論研究，培養專業化人才，通過系統化培訓，為我國家庭教育指導事業提供支持。

（二）明確政府角色定位，落實政府的促進職責

政府是推動家庭教育政策執行的重要一環，中央政府制定大政方針，地方政府根據中央政策，制定、細化地方相應政策。政府在橫向上需要各個職能部門協調溝通，致力于共同的政策目標，各部門間的整合能夠提高治理效率。首先，要明確各部門職責分工，構建運轉高效的部門統籌聯動機制，建立發展規劃制度和經費保障制度，以此保障家庭教育指導服務正常運行。其次，教育行政部門要積極參與家庭教育的工作，加強管理和指導，這是家庭教育工作進一步提升的關鍵，同時明確司法行政部門、民政部門等具體職責。認識是行動的先導，正確的認識才有正確的行動。政府要認識到家庭教育在“大教育”中的地位，其是家庭教育、學校教育、社會教育的基石。并且家庭教育指導服務作為我國公共服務體系的組成部分，對建設學習型社會、終身教育體系的促進作用不可小覷。

（三）提高議題網絡的關注度與政策的公眾參與度，構建家校社協同育人體系

提高社會議題網絡對家庭教育的關注度，可以在更大程度上得到社會重視。在政策制定和執行中，建立多渠道溝通機制，降低信息不對稱性，讓政策網絡中非官方主體有機會和官方政策制定者互動。家長可利用工作之余，在互聯網自主學習家庭教育公開課、家庭教育欄目等，家長要多關注如何讓孩子更好成長，科學且合理的教育有助于孩子形成積極的思想價值觀念。政府要發揮引領作用，積極建構家校社一體化家庭教育網絡系統。若三者能形成適切的合力將更有助于實現育人目標，實現個性化發展。我國在多部文件中數次提及家校社三位一體的社會支持網絡。各主體發揮好自身優勢，為困境中的群體提供幫扶。例如廣播電視可以家庭教育政策提供政策宣傳。鼓勵和支持社會志愿服務組織積極開展家庭教育志愿服務活動，形成全社會重視家教的氛圍普及家庭教育相關的知識、危機干預等指導服務。

（四）提供特殊家庭教育支持，促進家長學校規范發展

我國倡導教育公平，以教育公平相關理論為行動引導，遵循差別原則和補償原則，改善不利群體的教育境況，將公平而有質量作為教育追求的目標。為此，家庭教育指導服務應向特殊家庭給予適當的政策傾斜，為特殊家庭提供資金上的精準幫扶。家長學校旨在提升家長教育素養，其正常運行離不開制度保障，首先，我們要完善家長學校制度體系，健全家長學校內部管理制度，明確教育部門、指導教師、學校等責任主體在家長學校治理中的職責，保障家長學校辦學經費來源，家長學校屬于家庭教育指導服務體系公益事業的一部分，政府應當承擔主體責任，滿足公益事業建設的需求。最后，依據國家相關政策法規，建設以家長為中心的課程體系，以家長需求為出發點，從目標、內容和結構出發，重新建立家長學校課程，這是提高家長教育素質的重中之重。最后，打造一批專業本領過硬的家長學校教師隊伍，家庭教育指導師是家長學校專業的師資力量，高校應義不容辭地擔當起這個任務。此外，制定行業制度，完善家庭教育指導教師的培訓、認定和準入制度，保障家長學校高質量運行。