高質量發展背景下環境保護稅的作用機制及優化路徑

孔荷花

建立健全綠色低碳循環的經濟發展體系是高質量發展的方向。健全的環境保護稅制度對環境污染防御領域的綠色技術創新有一定的促進作用，對推進經濟高質量發展和優化環境具有重要的意義。本文旨在探討環境保護稅在高質量發展過程中起到的作用，以及環境保護稅促進高質量發展的作用途徑、完善環境保護稅的政策建議；通過對環境保護稅進行優化，協調經濟增長與環境保護兩者關系的原則，以期為實現高質量發展提供理論依據。

一、引言

改革開放四十年以來，中國經歷了高速的經濟增長，現在的中國已經成長為世界第二大經濟體。但是高速的經濟增長也給中國帶來了嚴重的環境污染問題，根據世界衛生組織的數據，以PM2.5作為污染衡量指標，在全世界污染最嚴重的100個城市中有58個位于中國。自黨的十九大報告首次提出高質量發展，我國的經濟增長階段正式轉向為高質量發展階段。同時，黨的十九大報告中也為高質量發展指明了方向，即建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。

二、環境保護稅對高質量發展的作用機制分析

（一）強化綠色創新

環境保護稅設立的首要目的不是取得財政收入，而是減輕環境污染和生態破壞，是國家進行生態環境保護和貫徹綠色發展的一項重要的實施工具。首先，環境保護稅的開征可能會給企業帶來一些信號，例如企業的資源利用可能存在效率不高和技術有待提高的問題。在我國的治理實踐中，有些企業可能在污染物排放、資源利用不高等方面的危害認識不足。環境保護稅的實施有助于企業對潛在的創新機會來提高關注度。同時，環境保護稅也對企業創新的外部壓力起到了一定的推動作用。由企業競爭力理論可知，外部壓力在企業激勵創新思維和克服組織懶惰等方面發揮著重要的作用；其次，環境保護稅的實施具有政府正向激勵作用，降低了企業對環境領域投資的不確定性，并且通過對環保型項目的不征稅措施，將環保領域的一部分投資風險分散給了政府，將在一定程度上影響企業的預期，進而對企業在環境領域的創新起到了一定的驅動作用。

（二）促進產業結構升級

產業結構升級是實現高質量發展的必然路徑。環境保護稅利用自身的稅制設計，給予綠色發展企業稅收優惠，引導污染企業發展方向以加速污染企業轉型，推動產業結構升級，進而對高質量發展起到一定的積極作用。環境保護稅的稅制設計是“多排多繳、少排少繳、不排不繳”，因此對于排放應稅污染物少或者不排放應稅污染物的企業可以少繳稅或者不繳稅，這相當于給予這些企業一定的稅收優惠，提高了低污染和無污染企業競爭力。而對于高污染企業來說，環境保護稅的實施會提高企業生產成本，引起企業利潤下降和生產性投資減少，從而可能會倒逼不符合環境標準的落后產能退出。

（三）增加環保投資

環境保護稅的實施提高了企業的排污成本，具體來說環境保護稅的本質就是將企業污染環境的負外部性內化到企業成本中，環境保護稅稅額標準的多少也決定了企業多大程度上把環境成本考慮到投資決策和生產經營中。環境保護稅實施之后，一些地區將環境保護稅稅額標準提高，這就導致部分企業的排污成本增加。對于很難從源頭進行綠色技術創新的企業，它們通過購買減排治污的設備、投資綠色生產方式等方式在企業的末端進行污染治理。在企業末端進行污染治理，減少了污染物向環境的排放，也符合綠色發展理念和高質量發展的要求，這也是這些企業應對環境保護稅的一項重要的舉措。此外，為了減少污染物的排放和降低排污的成本，部分企業將會選擇增加環保方面投資。

三、高質量發展背景下環保稅存在的局限

（一）征稅范圍較窄

自2018年環境保護稅開始實施，雖然環境保護稅收入較為平穩，但其僅占全國稅收收入的0.1%，規模較小，實際上不利于環境保護功能的發揮。

環境保護稅由于是新開征的稅種，開征的時間還比較短，目前處在發展完善階段。環境保護稅征收的對象是污染排放物，對于應稅污染物的范圍，在《環境保護稅法》中的第三條列舉了水污染物、大氣污染物、固體廢物和噪音這四類污染物，沒有包含土壤污染、光污染等污染物。由于征收范圍僅包括四類，作用范圍較窄，對環境保護稅制度的環保功能的發揮不足，特別是現在信息化社會經濟發展比較迅速，商業業態和新型經濟業態不斷涌現，有一些污染物沒有被納入《環境保護稅法》的征收范圍中。

（二）稅收征管規范有待提升

環境保護稅的征管力度在一定程度上體現著執法剛性，以及帶給企業的壓力水平。因為環境保護稅的征稅較為特殊，是對其排放的污染物量進行征稅，所以針對排污檢測由環保部門負責。征收上，則由稅務機關和環保部門協同治理。稅收協同治理體系是稅務機關與其他有關部門為加強稅收管理而進行的一種部門間合作的模式，但目前仍處于實施的初級階段，還存在不足和不完善之處。在實施環境保護費改稅的過程中，同樣存在著環境保護部門與稅務部門權責劃分不清、稅務部門重視不夠等問題，這將會削弱環境保護稅對稅收政策實施效果的影響。

四、完善環境保護稅的政策建議

（一）擴大征稅范圍

從制度設計的角度看，稅收對象的界定應該更加簡明，稅收范圍應該更加廣泛。一方面，根據“污染者付費”原則界定了環境保護稅的納稅人和征收對象。企業、事業單位和其他生產經營者向環境直接排放應稅污染物的，成為環境保護稅納稅人，直接排放到環境中的應稅污染物為納稅對象；另一方面，在成熟的條件下，穩步推進環境保護稅擴圍。特別是一些社會高度關注的污染物排放問題，在科學論證的基礎上，應將其納入環境保護稅的征收范圍。為實現上述制度調整，建議對環境保護稅法進行進一步的修改，例如《環境保護稅法》第三條中，可以適當擴大征稅范圍，快遞物流行業配送的一次性包裝物等，目前也逐漸成為受困擾的環境污染物。

（二）優化稅率設置

在綜合考慮經濟發展階段和經濟社會承受能力的基礎上，應該適度提高環境保護稅稅率的下限，優化設計《環境保護稅法》中第三條所附的環境保護稅稅目和稅額表，可以考慮適當對各種污染物的稅率進行結構性調整，特別是提高空氣污染物排放的稅率水平，以助力碳達峰碳中和。因為同一環境保護稅率不能使經濟產出和社會福利最大化，故而中國各級政府就需要在社會福利和經濟產出之間進行權衡。中國正處在從高速增長轉向高質量發展的轉型時期，環境保護稅率需要相應地從經濟產出最大化提高到社會福利最大化，這也反映了從“增長為增長”向“增長為民生”的轉變。此外，《環境保護稅法》第一條規定，征收環境保護稅是為了保護環境，但中國各級政府在確定具體的環境保護稅率時還需明確，征收環境保護稅更重要的作用是增進人民福祉，協調經濟與環境的關系，實現經濟新常態下的高質量發展。

（三）完善環境保護稅協同治理機制

實施區域協調的環境管理政策。環境治理具有強烈的外部性，地方政府征收的環境稅收收益將會外溢到周邊地區，造成周邊地區政府搭便車或盲目模仿的現象。區域環境保護稅適用稅額的差異可能造成污染企業的轉移，但污染企業的轉移并不是治理污染的長久之計。因此，建立和完善政府間信息溝通機制和利益協調機制，可以促進地方政府在地方政策制定中有明確的目標，突出重點，明確目標，實現污染協調控制，加快產業結構的綠色轉型。

具體在立法層面，建議修改《環境保護稅法》中第十五條的相關內容，將稅收和環保稅相關信息共享平臺的等級層次提升到省級水平，建立統一的省級環境保護稅收信息共享機制，提高環境保護稅收征管的統一性和透明度，降低政企合謀發生的可能性。通過增強執法力度，發揮環境保護稅的制度優勢，向企業施加了更強的環境合法性。所有的稅收制度都應該通過稅收立法轉變為稅收征管實踐的基礎，所有的稅收征管實踐都需要由基層人員來實施。因此，要深化環境保護稅制改革，不僅要完善制度設計，優化立法，更要注重從征管技術層面完善環境保護稅制。要結合智能稅務管理建設，加強稅務管理部門與環保部門的征管合作，提高環保稅收合作的水平和效率。特別是要通過現代信息技術和政府公共信息平臺，實時共享環保稅收征管和處罰信息，加強稅務機關與環保部門的合作，加強環境治理政策協調，降低部門間政策協調的成本，實現污染監測、環保稅收征管、環境行政執法等協同效應，最大限度地發揮各項政策效應。

（作者供職單位：河北經貿大學）