國家審計賦能省域經濟高質量發展：機制與實現路徑

曲天任 馬悅 陶菁

[摘要]如何推動經濟高質量發展，增強區域經濟競爭力，是區域經濟研究重點關注的內容。“十四五”規劃綱要中提出的我國經濟社會發展重大戰略任務和建設目標，為省域經濟加快推動高質量發展指明了方向。本文通過對國家審計賦能省域經濟高質量發展的探討，梳理歸納區域高質量發展的內涵及國家審計在省域經濟高質量發展進程中的重要性，立足省域經濟特點，從預防、揭示和抵御三個角度分析國家審計賦能省域經濟高質量發展的機制，探索提出國家審計助力后疫情階段政策落實、深入開展研究型審計、打造高質量審計隊伍等助推區域經濟高質量發展的實現路徑。

[關鍵詞]國家審計? ?區域經濟? ?高質量發展? ?政策跟蹤審計

一、引言

高質量發展是“十四五”規劃綱要中提出的我國經濟社會發展的新的方式，在歷經以規模和速度為主要增長方式的發展階段后，新時期的經濟發展方式要以高質量發展為基本要求。高質量發展是各項政策措施制定的依據，也是開展各項工作的要求，是實現社會經濟高水平發展目標的必然選擇。高質量發展即實現人與社會、人與自然的和諧均衡發展，以創新發展為驅動實現由高速發展向高質量發展的轉變，提升人民的幸福感，構建以實現共同富裕為目標的新的發展之路。高質量發展也是國家為解決當前我國主要社會矛盾所實施的重大戰略部署，“高質量發展”的表述是在2017年黨的十九大報告中首次提出，隨后2018年全國兩會及國務院相關部門通過并制定了一系列高質量發展的政策，在實踐的基礎上，2020年黨的十九屆五中全會將推動高質量發展作為“十四五”時期經濟社會發展的主題。黨的二十大報告中也明確了高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，并提出在區域發展中要著力推進城鄉融合和區域協調發展，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

國家審計作為國家治理體系中重要的組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，在維護社會經濟正常運行、監督規范權力運行、督促國家政策落地生根、防范和化解經濟風險等方面發揮著獨特作用，是經濟高質量發展的重要保障。國家審計通過全過程、全覆蓋的方式在事前、事中和事后全流程的跟蹤監督，對經濟發展過程出現的問題及時反饋，防止影響經濟高質量發展因素的發生。在省域經濟高質量發展的進程中，國家審計圍繞中心任務，科學謀劃審計工作重點，深入研究國家關于省域工作和發展的政策文件，做到既懂政策，又要融會貫通，研究政策背后的邏輯關系和制定原則，并據此制定審計工作總基調。以A省為例，國家審計應圍繞省域經濟全面振興、全方位振興這一工作總方針，在“一主六雙”（指A省包含13個專項規劃的產業空間布局）的區域特有高質量發展戰略下，堅守審計在經濟領域的首要監督定位，對省域經濟振興過程中財政資金收支及績效情況進行全面審計監督，對涉及重大項目、重大建設、重點民生和重大風險等涉及權力運行治理的內容進行全覆蓋審計，全面推動省域中心任務落地生根，助力實現該省“兩確保一率先”（確保經濟增速高于全國平均水平，確保主要經濟指標在東北地區領先，率先實現“十四五”時期A省振興新突破）的高質量發展目標。

二、國家審計在省域經濟高質量發展進程中的重要性

“十四五”國家審計工作發展規劃的主題就是推動高質量發展，依法全面履行審計監督職責。國家審計在進行高質量發展的過程中，立足國家經濟政策方針，通過重大政策跟蹤審計、重大風險審計、自然資源資產離任審計等方式，以高質量審計標準落實經濟高質量發展成果，推動經濟發展成果普惠共享。

（一）重大政策跟蹤審計

涉及重大政策的事項都關乎國家經濟社會、國計民生等方面的重要內容，與高質量發展的目標密切相關。國家重大政策的有效落實，對于提振市場信心、穩定發展預期、加強各類政策協同發力、直達快享、快速見效，推動經濟高質量發展有著重要的促進作用。

在構建新發展格局的進程中，對政策措施的落實情況進行跟蹤審計，可以有效推動國家政策落地見效。部分地區在政策落實上，仍然存在薄弱環節和短板，影響政策實施效果。以2021年中央直達資金情況為例，財政部安排了涉及27項、2.8萬億元的轉移支付資金，用于養老、義務教育、基本醫療、基本住房等地方基本民生領域，審計署于2021年第二季度對17個省（自治區、直轄市）中央直達資金的分配、撥付、管理和資金使用情況進行了政策跟蹤審計，審計發現部分地區存在預算分配下達不及時、不合規、不精準，資金未及時撥付或閑置以及違規使用等問題，涉及資金477.62億元。國家審計對問題發生的根源進行深入分析，通過延伸審計探究機制體制的深層次原因，加強跟蹤整改力度，促進政策落實保質提效，在維護國家經濟安全保障經濟目標平穩推進上，既當好國家財產的“看門人”，又當好經濟高質量發展的“推動者”。

近年來部分省份（地區）在重大政策落實跟蹤審計上也重點關注了減稅降費政策落實、“六穩六保”政策落實、深化“放管服”改革、清理拖欠民營企業賬款等專項審計，突出了省域高質量發展中政策落實。所以在高質量發展過程中重大政策落實跟蹤審計要進行全過程開展，保障國家政策落地，為高質量發展保駕護航。

（二）重大風險審計

在經濟高質量發展過程中，會遇到很多不確定性因素帶來的風險。在識別經濟發展面臨的風險時，審計人員要更多關注風險相關因素，包括風險是否發生、風險發生的時間、風險產生的后果以及背后的根本誘因等。領導干部進行相關決策時要充分考慮風險因素，具備風險意識，利用技術手段充分分析，提升風險化解的能力，建立風險意識“防火墻”，下好風險防范“先手棋”。利用大數據審計分析手段，對經濟運行的各項指標建立后臺預警機制，做好防范化解重大風險各項工作，堅決守住不發生系統性風險的底線，統籌安全與發展。在科學預判和合理估計的前提下，及時掌握并評估風險成本，對承擔的損失有可預計的估量。

（三）自然資源資產離任審計

自然資源的開發利用是我國生態文明建設中的一項重要內容，高質量發展與自然資源的合理利用、保護開發密切相關。目前各地區基本都建立了相關的制度體系，將自然資源資產離任審計納入到領導干部考核范圍內。自然資源資產指土地、水、森林、草地、海洋、礦產及大氣資源等關乎國計民生的各類自然資源。在經濟發展過程中，部分部門、單位在制定發展決策時，缺乏長遠規劃，造成自然資源過度開采等不合理利用，自然環境遭到破壞，阻礙高質量發展目標的實現。近些年來，國家對環境保護尤為關注，環保督察力度不斷加大，自然資源資產離任審計作為國家審計的重要組成部分，對領導干部權力規范運行、推動生態保護建設起到了重要的監督作用。增強對自然資源資產管理和生態環境保護審計監督力度，促進發展方式綠色轉型，打造綠色產業、高質量產業，才能助力實現以生態文明建設引領高質量發展，建設美麗中國。

三、國家審計在高質量發展中的作用機制

（一）預防機制

高質量發展需要有良好的環境進行保障，審計的監督預防機制可以在發展過程的各環節發揮威懾作用，體現嚴肅性，使項目實施者更重視發展的質量。通過事前科學評估項目及時發現風險點，通過事中及事后的績效審計評價項目的有效性，通過政策落實跟蹤審計及時了解項目實施過程中受益者的滿意程度，及時反饋在發展過程中具有苗頭性問題的出現，起到預防為主、風險可控的作用，從而有效降低風險的發生、節約成本、減少不必要的損失。通過審計預防機制，對于傾向性問題及時跟進，對項目發展過程進行必要的提示，可以從源頭上防控風險的發生或者降低風險發生的頻率。

（二）揭示機制

通過審計的預防機制構建高質量發展的保護屏障后，在發現問題時及時揭示問題，充分核查項目開展過程中的漏洞，以審計威懾力起到警示作用。揭示的方式與項目的復雜程度相匹配，揭示的側重點根據項目的特點有所不同。比如政策落實項目可以從資金使用、完成效果、經濟責任履行、公眾滿意度水平等多方面進行揭示，在自然資源資產離任審計時與領導干部離任（任中）審計相結合進行揭示和評價，在民生項目審計時重點揭示民生工程的具體舉措是否體現民生項目的惠民務實、促進高質量發展的作用。審計的揭示機制在與問責機制的共同作用下，既做到對違法違規項目的懲戒，又做到對其他項目的警醒和威懾，為其提供了借鑒和學習的依據，防止出現同類問題多次出現的情況。

（三）抵御機制

針對經濟高質量發展過程中存在的問題，審計在揭示后及時跟進督促整改，對問題產生的原因進行科學分析。如果是由于機制體制原因造成的要深入整改，通過落實審計建議彌補制度漏洞和管理缺陷，并加大懲戒違法違規責任的力度。對高質量發展過程中出現的不合理因素要多方面探討，實現通過審計既能發現問題，又能解決問題，提升整改效果，形成審計的免疫機制，對之后的同類項目發展起到高質量引領的作用。例如作為經濟實體的企業在經濟的高質量發展中占據重要地位，其中央企因為數量多、經濟體量巨大，歷來是國家審計的重點對象。自2003年以來，國家都將對央企的審計結果公告向社會大眾公布，以接受來自各界的關注和監督，形成了良好的社會監督機制。審計公示制度對企業的形象和企業價值都有重要的影響，尤其是在當前信息化時代，輿情和公關意識有了普遍提升，違法違規的問題被披露，對企業生產經營及企業聲譽都會造成負面影響。因此促使企業從長遠角度考慮，確立經濟高質量發展的經營思路，促進企業經營者及公司管理層加強守法合規的經營理念，完善公司治理體系，進一步推進企業提升高質量發展水平。

四、國家審計助推高質量發展的實現路徑

（一）助力后疫情階段國家及省市各項政策落實

新冠肺炎疫情給世界各國的經濟發展都帶來了巨大的困難，同樣也給我國省域高質量發展和相關審計工作帶來了巨大的挑戰，隨著疫情進行常態化管理，支持省域經濟恢復發展的政策接連出臺，為省域經濟高質量發展提供了政策支持，對恢復生產經營起到了重要的作用。從國家審計的角度，應及時梳理國家及地方政府和相關部門發布的助力經濟發展的各項政策文件，及時掌握各項促進經濟恢復發展優惠政策，形成相關政策文件庫，充分利用非現場審計方式在審前階段掌握全面的政策措施，對政策產生的效果及時分析，防止由于政策掌握滯后使項目無法享受優惠政策和相關資金，影響高質量發展的水平。

（二）深入開展研究型審計聚焦高質量發展前沿

高質量的審計有助于提升社會經濟高質量發展的水平。提升審計質量一個很重要的方式就是廣泛開展研究型審計。2021年審計署對全國審計機關積極開展研究型審計進行了安排部署，2021年1月審計署印發《關于印發全國審計機關2021年度工作要點的通知》提出“要積極推進研究型審計”。同年6月，中央審計委員會辦公室、審計署關于印發《“十四五”國家審計工作發展規劃》的通知提出要“積極開展研究型審計，系統深入研究和把握黨中央、國務院重大經濟決策部署的出臺背景、戰略意圖、改革目標等根本性、方向性問題，不斷提升審計工作政治性和前瞻性”。同時，審計署各特派辦和各地審計機關也積極嘗試并采取多種途徑開展研究型審計實踐活動。采取研究型審計的方式，有助于密切關注與高質量發展相關的政策措施、行業動向，選擇可以深度研究的前瞻性課題，以高質量審計賦能經濟高質量發展，促使各方聚焦主責主業緊扣核心要素，集中人力物力解決發展過程中遇到的困難和問題。國家審計不僅要發現問題、研究問題，歸根到底還是要助力解決問題、促進發展，通過研究實現問題的精準性錨定，提高審計的效率性和效益性。

（三）聚焦領導干部經濟責任審計落實高質量發展目標責任

高質量發展是國家長遠發展的選擇，經濟高質量發展使經濟結構更為合理，提高生產力水平和經濟增長效率，滿足人民群眾對美好生活的需要。領導干部作為高質量發展具體實踐的執行責任人，對其的審計，要聚焦主責主業，圍繞經濟高質量發展過程中履行經濟責任的真實性、合法性和效益性進行科學的評價。在執行過程和結果上監督領導干部的權力運行、判斷決策、財政收支、風險管理和內部控制等方面，同時要對發展過程中出現的失誤、錯誤問題按照具體情況分析評價，做到“三個區分開來”，激發廣大領導干部推進高質量發展的熱情和主動性。在實踐中可以結合省域具體實際情況，區別判斷領導干部是由于先行先試出現的失誤，還是由于明知故犯造成的責任，對領導干部精準畫像、分類型賦值打分。在高質量發展的目標下，對領導干部日常行政管理、權力運行、重大經濟決策、社會發展目標、經濟和自然環境協調發展及廉潔自律水平等方面進行評估，可以結合實際制定相應的二級、三級細化指標項，選取重點關注指標點延伸審計，督促領導干部履職落實國家重大政策，科學設計并構建高質量發展下的領導干部經濟責任審計框架，在審計過程中有章可循，有據可依。

（四）密切關注民生審計使人民群眾充分享受高質量發展的成果

民生審計與群眾日常生活聯系緊密，事關百姓切身利益，經濟高質量發展的一個重要體現就是人民群眾在發展過程中實實在在感受到幸福感和獲得感。國家審計在民生項目審計過程中應以資金鏈為線索，根據各具體民生項目開展資金鏈全過程分析，從項目立項、資金調撥、資金使用、結余結轉等全過程進行跟蹤審計，分析項目的真實性，以及是否存在資金擠占挪用、項目未實際開展或消極拖延等情況。通過資金投入、支出的分析，以及項目實施后受益者的獲得感、滿意度情況，評價項目實施的效果是否達到高質量發展的水平，監督資金使用效率，促使充分發揮財政杠桿對經濟高質量發展的杠桿撬動作用。在促進經濟高質量發展的進程中，應兼顧區域經濟社會發展和生態改善，實現審計促進經濟發展、群眾充分享受經濟社會發展成果的雙重效益。

（五）防范化解重大風險審計守住高質量發展底線

國家明確提出要堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰，高質量發展也必須筑牢安全發展底線，維護好社會經濟運行的良好環境。作為國家治理的重要組成部分，國家審計在防范和化解重大風險方面起著重要的監督和保障作用，對于風險的識別、預警、處置，以及風險化解后的制度改進及程序完善上都發揮著免疫系統的作用，能夠增強組織抗風險能力，保護經濟高質量發展不受到重大沖擊，提升國家治理體系和治理能力的現代化水平。比如審計署每年發布的中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告中都會公布對重大項目和重點民生資金專項審計的結果，接受公眾監督，以便在經濟發展過程中，及早識別、預警和防控諸如地方政府債務風險、民生資金運行風險等可能影響全局性、系統性的重大風險的發生。又如在部門間跨區協同監管中，國家審計助力地方政府的隱性債務風險得到緩釋，促進地方債務管理更加規范。同時提出針對地方政府專項債違規使用問題建立處罰機制，強化對違法違規使用專項債資金的硬約束作用。國家審計除了針對相關問題提出審計意見，還持續跟蹤整改情況，充分發揮了專項債在高質量發展中的穩基礎、促發展的托底作用，為防范化解重大風險提供了有力的支撐。

（六）打造高質量審計隊伍促進高質量發展

高素質的人才隊伍是實現高質量發展的必要因素，離開高質量的人才談高質量發展猶如緣木求魚，宋代陸游詩中曾經說過：“汝果欲學詩，工夫在詩外。”其實審計工作也是如此，審計人員除了需具備財務、審計、法律、工程等專業學科素養外，也應該充實溝通交流、協調配合、管理分析等多方面能力。復合型審計人才在推動經濟高質量發展中需要學習包括國家治理、政府管理、財政投融資、社會保障及金融服務、民生社保、企業營商、自然環境及體制創新等方方面面的知識，這些都要在工作實踐中不斷學習。國家在推進經濟高質量發展中制定了各種配套法律法規及文件解釋，審計人員對這些政策法規文件的解讀和執行尺度的理解也需要在實踐中深入理解，這關系到高質量發展的落實程度和實施效果，也關系到審計意見能否得到被審計單位的主動接受、充分認可，從而提高審計整改水平。對于部分人才大省，可以利用省域范圍內高校及科研機構眾多的優勢，充分利用當地審計人才及專家團隊力量，探索建立審計虛擬研究室、專家智庫工作坊等團隊，緊跟國家及省市政策導向，打造研究交流平臺，研究適合省域經濟高質量發展的實踐項目，發揮審計高質量團隊的智庫作用。

五、結論

高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，也是區域經濟發展的重大歷史機遇。地方審計機關應圍繞省域中心工作，聚焦主責主業充分發揮經濟監督核心作用，賦能省域經濟發展，把經濟發展的目標貫穿到審計工作的全過程、各環節，聚焦重點難點問題，密切關注民生項目，促使廣大人民享受高質量發展成果，在防范化解重大風險中，找準國家審計的發力方向，打造高素質審計隊伍，做實做強研究型審計，為實現區域經濟高質量發展提供高質量的審計保障。

（作者單位：長春新區審計局 東北師范大學經濟與管理學院 長春職業技術學院，郵政編碼：130102，電子郵箱：125840487@qq.com）