實現制度型開放的關鍵

田予

制度型開放是既涉及國內改革，又涉及對外開放的全局性舉措，需要各有關方面共同協調實施。十九屆四中全會決議明確提出：“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百周年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”我體會，中央提出國家治理體系和治理能力現代化的本質是制度現代化，實現制度現代化的一個必要條件是實行制度型開放。

實現制度型開放是與WTO等國際通行規則接軌的原則與條件

WTO馬拉喀什宣言的緒言指出：參加烏拉圭回合多邊貿易談判的124個政府和歐洲共同體“決心通過使各自的經濟融入建立在開放的市場導向政策及烏拉圭回合協議和決心所列各項承諾基礎上的世界貿易體制，以鞏固烏拉圭回合的成功結果”。這表明實行市場經濟體制是實行中國對外開放的制度基礎，也是WTO國際通行規則體系的制度根基。

WTO作為國際貿易組織，其規則背后是一系列所有成員必須共同恪守的重要的價值原則，各成員只有信守這些原則，才可能履行其加入國際貿易組織的承諾。基于市場經濟機制，WTO規則體系中逐步形成了各成員在對外開放中的非歧視、開放、互惠、公平、透明等原則。

在WTO160多個成員中，只有我國實行的是社會主義市場經濟，具有三個顯著特征：第一、黨對經濟工作發揮全面領導作用；第二、國有經濟在國民經濟中起著主導作用；第三、政府在經濟資源配置中發揮重要作用。這是我國社會主義市場經濟體制的本質特征，也是美西方等國家和一些WTO成員對我國實行的社會主義市場經濟體制與資本主義市場經濟體制的差異認識不清，并且在衡量標準上產生嚴重分歧的主要原因。由于WTO對各個成員的經濟體制具備什么條件才是實行市場經濟尚未形成具體標準，美西方國家利用這一特點，以區域性國際規則安排替代多邊性國際規則，企圖將我國排斥出一些重要的區域性國際規則體系。

從2017年開始，美、日、歐盟連續發表了8個聯合聲明，其中2018年5月的第三次聯合聲明提出七項市場導向條件。① 2020年2月20日，美國向WTO提交了《市場導向條件之于世界貿易體系的重要性》，其中提出八項市場導向條件。② 我國尚未明確提出市場經濟體制應具備什么條件。分析美、日、歐盟提出的市場經濟體制條件，各成員有可能在三個條件上形成共識：（1）企業是自主經營、自負盈虧的獨立市場主體，各類市場主體應具有平等的市場地位；（2）政府基于競爭中性政策的基礎地位實施對經濟的管理；（3）政府對市場的管理主要是通過健全法律體系，維護公平競爭的市場秩序。這三項條件是市場經濟體制的最本質體現。

基于前述分析，各成員對外開放應遵循的五項原則與各成員經濟體制應具備的三項市場導向條件，應當構成各成員須遵循的開放的市場導向經濟體制的核心內容。

盡管我國是WTO成員中唯一的社會主義市場經濟國家，但只要不違反市場經濟體制的五項原則和三項條件，在市場主體地位平等方面深化國有企業改革；在競爭中性方面深化國家經濟監管體制改革；在政策、法律、規章透明度方面深化法治改革，形成社會主義市場經濟體系，就能夠實現國內外規則相銜接的制度型開放。

實現制度型開放需要深化國有企業改革

（一）WTO等相關國際通行規則中關于市場主體地位平等的原則與條件，以及市場主體地位平等的相關政策。

GATT關貿總協定第1條和第2條明確規定了最惠國待遇和國民待遇，這兩項待遇構成了非歧視原則的核心內容。CPTPP第十七章17.4條同樣規定了非歧視待遇和商業考慮的內容。這些規定的本質都在于明確了各經濟體各類市場主體的地位應該是平等的。

習近平總書記在2022年中央經濟工作會議上著重強調：“要從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來。”“十四五”規劃第四十章第一節明確提出：“外商投資在市場準入前和準入后都應該享有非歧視的國民待遇，促進內外資企業公平競爭。”確認內外資企業市場地位是平等的，關鍵在于國有企業和民營企業的市場地位要平等。“十四五”規劃第十九章第四節同樣明確指出：“依法平等保護民營企業產權和企業家權益。保障民營企業依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護（簡稱“二平三公”）。”最近中央再次強調，將激活市場主體活力作為穩定經濟增長的最重要措施，給予民營企業與國有企業平等的市場地位。

（二）規范可能存在的違反市場主體地位平等的有關規則。

1994年自《公司法》生效之日起，《公司法》成為各類不同所有制企業共同適用的一般法。但國家針對國有企業頒布了全面、系統的特別法，其主要內容包括：國有企業綜合性規定、國有企業產權登記、國有企業資產交易和產權轉讓、國有企業資產評估、國有企業清產核資、國有企業投資、國有企業改制、國有企業內部治理、國有企業股權激勵、國有企業內部控制與監督等等。這些特別法規賦予了國有企業與其他市場主體不同的地位和功能，概括來說，主要包括以下內容：第一、賦予國有企業特殊使命，即是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。第二、規定了國有資產可以在國有企業之間無償劃轉，形成了國有企業特殊產權結構。第三、規定了國有企業公司治理體制，重大的資產交易、產權轉讓、資產評估、清產核資、企業改制等事項的最終決定權實質上歸于國資委。第四、規定了國有企業考核和責任追究制度，以落實國有資產保值增值責任。第五、賦予國有企業主要業務布局在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。因此，要在立法上實現各類市場主體的市場地位平等，深化國有企業改革，盡量促使民營企業享有與國有企業平等的市場主體地位。

（三）不違反市場主體的市場地位平等原則與條件，國有企業應該深化改革的主要內容。

1.深化改革國有企業特殊使命的實現方法。

國有企業承擔著不同于民營企業、外商投資企業等其他類型企業的特殊企業使命。為了更好地實現這一特殊使命，從實現市場主體平等以及實現方式兩方面進行深化改革。將國有企業這一特殊使命與各類企業都應承擔的ESG合規責任統一協調起來。在國有企業特殊使命的實現方式方面，應該盡量采取法治的方法。以頒布相關法律的方式，引導國有企業、民營企業等各類市場主體一起，共同努力實現這一使命。

2.深化改革國有企業產權結構，促使各類市場主體享有平等的產權結構。

《公司法》第三條規定：“公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。”第四條規定：“公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選舉管理者等權利。”《公司法》第三、四條的規定構成了國有企業、民營企業、外商投資企業等各類市場主體與企業股東之間共同適用的產權結構。目前，民營企業、外商投資企業的產權結構是完全依據公司法規定形成的。應該通過深化改革，依據《公司法》的相關規定，保證各類市場主體享有平等產權保護。

3.深化改革民營企業產權保護制度。

建議將國有企業和民營企業統稱為“國有企業”和“民有企業”。在改革開放初期，立法上一般稱“國營企業”和“私營企業”。隨著經濟體制改革的深入，國家越來越重視全民所有制企業所有權和經營權分離的改革，逐步將“國營企業”改稱為“國有企業”。隨著“兩個毫不動搖”的提出，如果能將“民營企業”名稱從立法上改為與“國有企業”相同的“民有企業”，不僅是名稱的改變，更重要的是能夠促使人們改變思想意識，促使民營企業在產權方面與國有企業一樣，受到平等的保護，有利于完善“民營企業”產權保護的相關立法。

實現制度型開放需要在競爭中性方面進一步深化經濟體制改革

根據OECD編撰的《競爭中立：維持國有企業與私有企業公平競爭的環境》，“競爭中性是指在經濟市場中運行的任何實體均不存在不當競爭優勢或劣勢”，“政府必須確保經濟主體（國有企業以及其他市場參與者）之間的公平競爭”。 OECD還進一步論述了實現競爭中性必須奠定的“八大基石”①。在我國實行社會主義市場經濟的情況下，國家如何在對經濟的監管過程中既依靠國有經濟的主導力量，又貫徹競爭中性，具有很大挑戰性，國家需要對經濟監管體制深化改革。

正確區別國家對國民經濟和國資國企兩類不同性質的管理行為

1.通過主體承擔不同的管理任務區別兩類管理行為。

國家“十四五”規劃第六篇第十九章第一節中指出：“……增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本和國有企業”，“發揮國有經濟戰略支撐作用，推動國有經濟……向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業集中，向前瞻性戰略性新興產業集中”（以上內容簡稱“三做一支撐”）。

“三做一支撐”的任務涉及國有企業、國資委、國民經濟管理部門三類主體，但三類主體在“三做一支撐”中的管理任務應當是不同的，需要正確區別。第一，“三做一支撐”企業經營任務應當由國有企業通過市場公平競爭的方式承擔。《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》將主營業務處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的國有企業歸類為商業類企業，意在促使這類國有企業通過市場公平競爭方式實現“三做一支撐”的戰略任務。第二，“三做一支撐”的戰略性任務應當由國資委作為國有企業出資人，通過監管職能引導國有企業實現“三做一支撐”戰略性任務。第三，國民經濟管理機構可以制定相應的產業政策，促使“三做一支撐”戰略性任務的完成。

2.通過頒布不同的法律法規區別兩類管理行為。

國資委應主要依據《公司法》等企業法律規范對國資國企進行監督管理，關于國資國企的相關特別規定應盡量由國資委頒布。國務院各經濟管理部門主要是依據國家為宏觀調節和規范經濟活動而制定各類經濟法律規范，對國民經濟進行監督管理。除非確有必要，應盡量避免由國民經濟管理部門頒布只適用于國企而不適用于民營企業、外商投資企業的法律法規。

國資委要正確履行對國企監督管理

2015年9月13日，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》指出：“要準確把握依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。”科學界定國資委作為國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單的關鍵。

1.健全國資委對國企國資的監管體制。

依據《公司法》的相關規定，國資委作為出資人對國有企業享有財產權主要是財產收益權，其它占有、使用、處分三項財產權屬于國有企業獨立的法人財產權；國資委作為出資人對國有企業享有的管理權除對國有獨立企業有權獨立行使外，對其他形式的國有參股、控股企業、國資委都只能作為公司股東，與其他股東一樣按股權份額通過股東會、董事會間接行使。

在實際監管過程中往往發生難以依據《公司法》科學界定對國有企業監管邊界的問題。例如，每個國有企業的資產是企業享有的獨立法人財產，其企業資產的保值增值屬于企業經營管理權范圍內的事項。國資委基于每一個國有企業保值增值建立嚴格追責制度，實際上難以操作，超越了國資委享有的資產收益權的邊界，而且按市場經濟規律也是很難做到的，往往成為掣肘國有企業發展的重要原因之一。

2.健全國資委對國企的監管體制。

國資委對國有企業的管理重點，應該從對每個國有企業的微觀管理，轉為更加注重作為全部國有資本的監督管理，促成國有資本在國民經濟體系中合理流動優化配置，并進一步通過對國有資本的統一監管，使得國有資本整體上保值增值。

實現制度型開放需要在政策法律規章透明度方面深化法治改革

法律作為人們的行為準則應該具有可預期性。為了保障國際規則的可預期性， WTO和CPTPP都形成了透明度原則。透明度原則一般包括兩層含義：第一，要求國際協定、協議各成員的各種現行政策法規應該及時公布、為成員有效知曉；第二，要求各成員公正、統一地實施上述的有關政策法規。

我國法律規則體系中的法律淵源大體包括：第一，作為法律行為規則制定依據及本質體現的黨和國家的政策。根據我國《立法法》，法律淵源中并不包括黨和國家的政策，但黨和國家的政策是國家制定各項法律淵源的依據，是法律淵源的“靈魂”，本文仍將其作為法律淵源之一予以分析。第二，作為行為規則在全國或地方普遍適用的法律法規。第三，作為對法律法規補充規范的部門和地方規章。第四，作為對法律法規及規章在司法體系中如何適用做出解釋的司法解釋等。為了符合透明原則，建議從以下兩個方面深化改革：

（一）將一些重要經濟領域中以政策、規章為主的適用體系轉變為以法律法規為主導的適用體系。

規章是指國家行政機關在其職權范圍內，為執行法律、法規，需要制定的，或屬于其行政部門、區域具體行政管理事項而制定的規范性文件。《立法法》對法律、法規、規章都有明確、嚴格的立法程序規定。在我國改革開放的初級階段，由于國家的經濟體制從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，改革以“摸著石頭過河”的方式進行探索。因此，在一些重要領域里以指導性、原則性、號召性的政策和具有靈活性的規章為主是比較適合和匹配的做法。但上述做法的弊端較為明顯：第一、相關政策規則缺乏公開、透明，缺乏可預見性問題的產生。第二、政策和規章常常替代法律，直接成為適用的行為準則，違反《立法法》的規定。第三、政策和規章效力有時高于法律法規。在實踐中，由于政策和規章常常更適應變化中的現實情況，法律法規的效力必然會受到影響。

隨著我國經濟高質量發展與高水平對外開放，以政策、規章為主導的法律淵源體系的弊病愈來愈突出，已經難以適應法治化發展的需求。因此，客觀上需要向以法律法規為主導的適用體系轉變，這樣才能逐步提高規則的預期性，不違反透明度原則。

（二）依法加強法律法規的效力，以統一、公正實施的法律體系推動國內統一大市場的建設。

目前，前述四種法律淵源各自在其適用范圍內實施，實施過程中常常產生不協調、不統一的問題，由此加大了國內行業或地區之間的矛盾和壁壘。為了化解矛盾和消除壁壘，建立國內統一大市場，必須依法加強法律法規的效力，建立統一、公正實施的法律體系：第一，黨和國家政策體現人民性，是其他三類法律淵源的靈魂，具有指導性、原則性、號召性，但應在法治化的基礎上，及時、準確地轉變為法律法規。第二，全國性和地方性法律法規是體現黨和國家政策最直接的方式，應當成為指導人們行為最基本的行為規則。第三、部門和地方規章在各自行政權限范圍內對法律法規的實施作出補充規定，司法解釋對法律法規及規章在司法中如何適用做出解釋，二者均不能超越法律法規授權范圍，與法律法規相抵觸。只有嚴格確定各類法律淵源的法律效力，才能形成統一、公正的法律實施體系，建立統一大市場，不違反透明原則。

綜上所述，從經濟全球化發展角度看，各經濟體市場經濟體制的發展是擴大對外開放的基礎。主動對標WTO開放的市場經濟體制的五項原則和三項條件，深化我國國內經濟體制改革，促使國內規則與國際規則相銜接，是中央推動的全局性、基礎性的治國理政重大舉措，對于實現我國制度現代化和中華民族復興具有重要戰略意義。

（編輯 季節）