權變治理:政府貧困治理的運作邏輯與組織機理
——基于政策文本的扎根理論分析

祖俊濤 董黎明 張向達

(1.東北財經大學,遼寧 大連 116025;2.安徽財經大學,安徽 蚌埠 233030)

一、引言

改革開放以來,為解決區域性整體貧困問題,中國開啟了長達四十多年的反貧困實踐,并最終取得了全面建成小康社會的偉大成就。無論對此作出怎樣的歷史評價,一個不可否認的事實是:這一成績是在政府主導下完成的。最明顯的例證就是,在中央政府的推動下,中國貧困治理經歷了從開發式扶貧到精準式扶貧再到攻堅式脫貧的轉變,從而實現了貧困治理質效的漸進式提升。換言之,中國反貧困工作之所以能夠取得如此成果,是因為貧困治理模式出現了階段性調整,而貧困治理模式調整又與政府治理模式演進密切相關。例如:Park et al.(2010)發現,自2001年始中國扶貧開發工作愈發強調參與式治理的重要作用,通過賦權參與充分調動了多元主體的積極性;周黎安(2014a)指出,開發式扶貧屬于縱向行政發包程度高和橫向晉升競爭程度低的弱勢領域,以致貧困治理質效整體偏低;王剛等(2018)指明,精準式扶貧實施的是“強監控-強激勵”治理情境下圍繞脫貧指標的橫向競爭錦標賽模式;李振等(2020)基于行政發包制和控制權理論構建了“條塊并舉”式發包制,并據此詮釋了精準扶貧時期的基層政府治理實踐;周飛舟等(2020)分析表明,脫貧攻堅本質是一種超常規運作,即“自上而下、政治動員”型的運動式治理;張向達等(2022)指出脫貧攻堅通過在科層運作的基礎上增加政治驅動要素,實現了短時間內改善貧困治理質效的政策目標。

既有研究關于政府貧困治理的論述帶給我們深刻的啟發,比如不同貧困治理階段政府所采取的運作模式是存在明顯分異的,或者說貧困治理模式轉型背后實際是政府運作模式發生了調整。這就帶來一個問題,即什么主導了政府治理模式演變并由此推動了貧困治理模式轉型?已有研究尚未給出明確回答,而僅是對各貧困治理階段政府實行的運作模式進行了分類詮釋。其中一個共識是:脫貧攻堅屬于超常規運作(運動式治理),其他階段政府開展的均是常規運作。常規運作的邊界范圍比超常規運作更廣,除以科層制為核心兼具“策略主義”“非正式運作”和“不出事邏輯”等常態模式外(魏程琳 等,2018),還包括行政發包制、參與式治理與壓力型體制等常見類型,學者們對政府貧困治理的差異化論述主要集中在開發式扶貧和精準式扶貧階段?；诖?本文擬運用扎根理論研究方法,通過構建政府貧困治理的運作邏輯與組織機理模型,重點回答以下問題:(1)驅動政府(貧困)治理模式演變的核心因素有哪些,各影響因素之間存在怎樣的邏輯關聯,進而共同導致了貧困治理模式轉型?(2)各貧困治理階段政府到底采用了何種治理模式組織運作?由此觀之,本文研究不僅為打開中國政府間關系及其治理模式演變的“黑箱”提供了新的理論視角,還能為后續相對貧困治理及其與鄉村振興有效銜接等戰略實施提供理論支撐和策略指引。

二、研究設計

(一)研究方法

扎根理論是一種從資料和數據中發掘理論的質性研究方法。自1967年Glaser &Strauss首創扎根理論以來,經過數十年的演化與發展,現已形成了經典扎根理論、程序化扎根理論以及建構主義扎根理論三大學派(賈旭東 等,2016)。扎根理論既是一種研究方法,也是一套完整的方法論。從認識論層面來看,扎根理論三大學派是分別建立在實證主義、解釋主義和建構主義認識論基礎之上的方法論“叢林”(Rieger,2019)。方法論來源于認識論,正是由于認識論上的分歧,扎根理論三大學派才呈現出差異化的方法取向。譬如,與“堅持客觀中立、反對理論預設”的經典扎根理論不同,程序化扎根理論認為數據本身就隱含了因果關系,研究者可以帶著預設邏輯進行充分挖掘,因為這是人的主觀能動性的體現,而建構主義扎根理論則試圖整合兩家之所長,指出研究者是主客觀的統一,即在強調理論客觀性的同時,要求發揮人的主觀能動作用。本文意在通過構建政府貧困治理的運作邏輯和組織機理模型,來揭示中國貧困治理模式轉型的內在邏輯與實踐進路,屬于理論建構式和邏輯預設型研究,故采用建構主義扎根理論方法展開理論探索。

(二)樣本選擇

本文試圖從行政治理的角度,審視中國貧困治理模式轉型的內在邏輯與實踐進路,選定1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本為分析樣本。在樣本選擇范圍上,之所以將政策文本作為分析對象,并將其限定在中央層面,是因為中國貧困治理模式轉型是在中央政府推動下完成的,以中央政府的文本表達為考察視角,最有利于我們從中發掘政府貧困治理的運作邏輯和組織機理。同時,樣本選取時間限制在1985年后,一方面是基于貧困治理模式演進歷程的考量:自1986年始中國貧困治理模式經歷了由開發式扶貧向精準式扶貧再到攻堅式脫貧的轉變。另一方面則是出于資料可及性與有效性的考慮:1985年后的政策文本更具完整性和時效性?？梢哉f,本文的樣本選擇是目的性抽樣與代表性抽樣的結合,能夠確保研究的信度和效度。

(三)資料收集

為充實研究素材,我們根據三角驗證法(殷,2010),盡可能地獲取多種信息源的文本資料,來建立可供理論建構的資料庫。從數據來源上看,除中央政府及各部委文件外(91份),還收錄了包括政府權威報道(57篇)以及國家領導人講話(38次)在內的文本資料共計186份,分別占比49%、31%和20%。其中,中央政府及各部委文件主要依托國務院政策文件庫、國家鄉村振興局和北大法寶等政策數據庫進行采集,政府權威報道與國家領導人講話則通過人民網、光明網和中國鄉村振興網等官方網站獲得。此外,為保證扎根方法提煉的核心范疇具有較好的理論飽和度,本文還按照各類文本資料的分布比例,在186份文本資料庫中,分別選取30份政府文件、19篇權威報道和12次領導人講話進行理論飽和度檢驗。

三、范疇提煉與模型構建

(一)初始編碼與聚焦編碼

在初始編碼階段,研究者所要做的是緊緊貼近數據,不進行任何概念上的跳躍,同時保持開放心態,將所有可能的理論方向逐一發掘出來。根據上述初始編碼要求,本文借助數據分析軟件NVivo12,通過逐詞逐句編碼的方式對數據展開全面抽象,讓隱含在數據中的“潛臺詞”浮現出來,并對其進行不斷比較和重新組合,最終生成216個初始代碼與49個核心概念。需要指出的是:在此階段,我們發現了一些出現頻次高和具有指示性的重要編碼,并經過反復對比與數據驗證,認為這些編碼可以作為聚焦編碼的基礎。因此,為便于說明編碼的涌現過程,且兼顧篇幅問題,我們將初始編碼和聚焦編碼得出的部分結果放在一起呈現(如表1所示)。

表1 初始編碼及聚焦編碼過程示例

聚焦編碼是質性編碼的第二個階段,意在使初始階段得到的編碼更具概念化和指向性。為此,本研究再次回到數據,通過對比驗證將初始階段發現的關鍵編碼重新進行歸類整理,并以初始編碼提取的49個核心概念為基礎,進一步將其歸納成范疇,從而為理論建構提供依據。在這一階段,經過聚焦編碼共提煉出26個副范疇,且每個范疇都能在初始編碼和核心概念中得到有效對應,表明聚焦編碼的過程和結果是規范且可信的。表1展示的是基于攻堅式扶貧階段(2016—2020年)相關政策文本得出的編碼結果。

(二)軸心編碼與理論編碼

軸心編碼是指在聚焦編碼的基礎上,將已經涌現的范疇進一步歸類為核心范疇和一般范疇(賈旭東 等,2020)。其中,核心范疇與一般范疇之間構成了類屬關系,前者能夠得到后者的支持,進而形成核心范疇的維度和屬性。對此,在軸心編碼階段,通過再次聚類整合,最終從聚焦編碼階段發掘的26個副范疇中凝練出6個一般范疇和1個核心范疇。這里我們將一般范疇稱為主范疇并分別明示其意,以便同聚焦編碼階段提煉的范疇相區分,具體見表2。同時,經過軸心編碼的抽象化分析后,本文認為核心范疇已經飽和,研究進入理論編碼的敘事階段,而理論敘事又需要明確主范疇間的邏輯關系,為方便說明將其放入表2一起呈現。

表2 軸心編碼范疇化結果示意及其典型關系結構

理論編碼意在使各范疇間的關系具體化,即以“故事線”的形式將軸心編碼得出的主范疇串聯起來,從而生成連貫的理論化表達。在此階段,根據建構主義扎根理論的主張(不排斥其他兩大學派的理論編碼方式),我們借鑒程序化扎根理論提出的理論編碼工具(卡麥茲,2009)來建立主范疇間的故事脈絡,如下:(1)條件,研究對象所處環境或情境的形成。隨著減貧實踐的不斷推進,貧困治理形勢及其任務目標會發生階段性變化,從而衍生出不同的政府治理情境;(2)行動/互動,研究對象對其所處環境或情境的策略性反應。針對貧困治理形勢及其任務目標出現的變動,政府會通過調整剩余控制權分配組合形態(1)控制權分配系周雪光在“控制權”理論中提出的概念,是指各級政府部門關于剩余控制權的分配組合,且這種分配組合又有著不同形式,由此塑造出相應的政府治理模式。同時,剩余控制權主要包括目標設定權、實施激勵權和檢查驗收權三個維度的內容,這里不再對其一一展開,具體可見表1。需要指出的是,我們在扎根理論編碼過程中,不僅提煉出新的控制權內容(決策部署權),還發現控制權的分配范圍不僅涉及縱向塊塊關系下的不同層級政府,還包括縱向條條關系下的各級政府部門,如貧困治理中各級政府及其部門都分別享有一定的控制權。因此,根據扎根理論研究結果,我們分別對控制權分配的具體內容和邊界范圍進行了擴展,并將其視作政府治理模式的實現路徑,以便闡述本文構建起的理論化表達。的方式,選擇相應的治理模式加以應對;(3)結果,研究對象行動/互動的效果。治理模式和控制權分配形式的政策調適,又會使治理質效與治理風險產生變動,以致治理情境再次演變。

通過梳理主范疇之間的故事線索,不難發現政府貧困治理實質是一個復雜的動態過程,其深刻體現了“權變治理”這一核心范疇的鮮明特征。一方面,從橫向維度看,多種因素的復合驅動構成了政府貧困治理的邏輯進路。治理主體(政府)對其所處治理情境(條件)的策略應對(行動)產生了特定效果(結果),以致治理情境發生接續變化,由此形成政府治理的邏輯閉環;另一方面,從縱向層面看,受多種因素復合驅動的政府貧困治理的關鍵在于動態權衡。在“條件—行動—結果—條件”這一邏輯閉環中,治理主體的策略行動是對其所處的治理情境或前期產生的治理效果進行不斷權衡與適時調整的政策結果。由此,基于上述提煉的核心范疇和主范疇間的故事線,我們可以歸納出政府貧困治理的運作邏輯和組織機理,并以此來揭示中國貧困治理模式轉型的內在邏輯與實踐進路(見圖1)。

(三)理論飽和度檢驗

經過政策文本的扎根理論分析,本研究初步構建了政府貧困治理的運作邏輯和組織機理模型,下一步則需要對其進行理論飽和度檢驗。為此,根據既定的研究設計,分別從政府文件、權威報道與領導人講話三種類型的初始樣本中,各選取約1/3的政策文本依次開展初始編碼、聚焦編碼、軸心編碼和理論編碼,以此來檢測研究結果的理論飽和度。二次扎根研究結果顯示,基于權變治理的政府貧困治理邏輯與組織機理模型已發展得較為完善,各編碼階段均未發現新的概念和范疇,表明模型建構在理論上達到了飽和,可以宣布停止采樣。

四、模型闡釋與案例說明

以上,我們根據建構主義扎根理論的研究范式,從中央政府及各部委頒發的減貧政策文本中歸納出政府貧困治理的運作邏輯和組織機理,并認為這一理論化表達能夠解答本文開始提出的追問。因此,這里將運用已建立起的理論模型,來揭示中國貧困治理模式轉型的內在邏輯與實踐進路,從而在澄清研究問題的同時,進一步闡述本文構建的理論模型。為便于呈現,我們分別從橫向(“故事線”)和縱向(“時間線”)兩個維度加以說明,見圖2。

(一)“條件—行動”:權變治理的觸發機制

政府主導是中國貧困治理的重要經驗和基本特征(邢成舉,2020),一如改革開放以來中國貧困治理模式發生的幾次轉型,無不是經中央政府自上而下推動完成的。那么,政府主導行動的初始邏輯或者說策略行動的觸發機制是什么?對此我們的答案是,治理主體的策略行動是在對治理情境的階段性變化進行不斷權衡的基礎上做出的政策調適,也即“條件”的變動促成了“行動”的調整。由此觀之,中國貧困治理模式轉型的邏輯起點在于貧困治理形勢及其目標的嬗變。改革開放以后,農村貧困治理形勢急劇變化。一方面,受城鄉不平衡發展的影響,農村出現了大量的貧困人口(2)1978年,中國農村貧困人口高達7.7億,貧困發生率約為95%。參見:《中國統計年鑒-2020》。,且貧困人口溫飽問題日漸凸顯;另一方面,農村社會救助制度發展相對緩慢(如相比1997年城市低保制度建立,2007年農村低保制度才正式實施),且救助標準普遍偏低,此時單純依靠常態化救濟手段(在農村主要依賴五保供養制度)已無法解決大規模農村貧困問題。在此背景下,如何提高貧困治理效率來幫助貧困人口快速脫貧,開始成為政府貧困治理的關鍵所在。為此,中國開啟了有組織、有計劃的大規模農村扶貧開發工作(1986年國務院貧困地區經濟開發領導小組成立),貧困治理自此進入開發式扶貧階段。這一時期,以農村低保為主的社會救助體系逐步完善,并與區域扶貧開發一起構成了農村反貧困的“雙輪驅動”機制。與救濟式扶貧側重于“輸血式”救助不同,開發式扶貧意在通過區域經濟發展來帶動貧困人口脫貧,強調的是“涓滴效應”。

隨著時間的推移,扶貧開發在解決農村貧困人口溫飽問題的同時,也面臨著新一輪挑戰。一方面,經濟減貧效應日趨減弱,“極化效應”(Hirschman,1958)不斷增強,繼續施行“大水漫灌”式的扶貧手段不但難以使政策和資金惠及剩下的貧困群體,反而會加大地區貧困差距;另一方面,長期依靠區域經濟開發的屬地治理實踐無疑也增加了代理人風險,如瞄準偏離、政策疊加、擠占挪用資金乃至貪污腐敗等偏離失控現象愈發凸顯,這不僅會造成一定的社會緊張、不滿和沖突(3)如《關于對扶貧資金監管中存在的突出問題開展專項治理的通知》(國開辦發〔2008〕33號)明確指出:違規違紀使用扶貧資金的現象時有發生,嚴重影響到貧困地區群眾的切身利益;要嚴厲查處貪污、騙取、截留、挪用、克扣扶貧資金的行為,特別是由此引起群眾群體性上訪、造成嚴重后果的案(事)件。,更制約了貧困治理質效的提升。正是在此背景下,反貧困工作開始轉入“鞏固提升”的精準式扶貧階段(4)中國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。參見:《中共中央 國務院印發<中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)>》。,意在運用技術手段和規則程序來降低治理風險進而改善貧困治理質量,如“六個精準”的提出明顯體現了這一時期的政策取向。與此相對應,精準扶貧在充分發揮其政策功能之時,也使得貧困治理形勢再次發生變化。一方面,強調精準化治理(真脫貧、脫真貧)固然可以有效控制治理風險,但短時間內卻無法提高貧困治理效率,加快脫貧進程;另一方面,伴隨精準扶貧戰略的開展,集中連片特困地區開始成為脫貧成功與否的關鍵所在,這些地區貧困程度深、減貧成本高、脫貧難度大,以致實現脫貧目標時間緊任務重。這意味著扶貧工作從此進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期,急需采取超常規舉措以提升貧困治理質效。

(二)“行動—結果”:權變治理的生成邏輯

如果說“條件”的變化是政府“行動”的觸發機制,那么由“行動”到“結果”的政策過程則體現了權變治理的生成邏輯。從行政治理的角度來看,改革開放以來中國貧困治理模式的轉型實質是政府運作模式發生了調整。在開發式扶貧階段,面對大規模的農村貧困人口,如何快速解決貧困人口的溫飽問題成為政府貧困治理的重心所在。顯然,站在中央政府的角度,通過區域經濟開發將減貧任務層層委托給基層政府執行,從而使貧困治理與屬地經濟建設捆綁在一起形成“涓滴效應”,無疑是一個比較高效的策略選擇。此時委托方關于代理方可能出現的治理風險考量在很大程度上已讓位于其對治理效率的政策需要。然而,怎樣才能確保基層政府如約完成任務呢?一個最基本的前提是,委托人必須具備控制代理人的能力或手段。具體到治理實踐,委托方由中央多部門組成(扶貧開發領導小組),實際擁有主導扶貧開發政策過程的諸種控制權,從而在組織上保證了委托方的權威。這意味著在貧困治理上,委托方完全可以運用激勵措施來促使代理人達成既定目標。此可從政府貧困治理中諸種控制權的分配組合上得到驗證,即委托方保留目標設定權、決策部署權和檢查評估權,并賦予中間方實施激勵權與部分的決策部署權及檢查評估權,以便其在所屬管轄范圍內行使自己的控制權來組織代理方落實任務,以此調動各級代理人的工作積極性。在治理模式上,開發式扶貧主要依托地方經濟增長帶動貧困人口脫貧,并通過控制權分配賦予各級代理人充分的自由裁量權,以高激勵的形式驅使代理人完成任務,從而表現出行政發包制的顯著特征,即在行政組織內部嵌入了市場發包制的“靈魂”(周黎安,2014b)。

進入精準式扶貧階段,如何控制代理人風險以提升貧困治理質量是政府治理的首要目標。一方面,在治理模式上。與開發式扶貧相比,精準式扶貧意在運用技術手段與程序規則實現精準治理和科層運作(5)例如:建立精準扶貧工作機制(“六個精準”),強調數字技術在扶貧統計和貧困監測中的運用,以實施精準化治理;強化“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的管理體制,實行黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制,以促使各級代理人層層落實目標任務。參見:《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見>》。,前者重在提高治理質量,后者則指向降低治理風險。另一方面,在控制權分配上。除擬定“十二五”整村推進戰略目標外,中央政府還出臺了包括扶貧開發建檔立卡工作機制、全國扶貧開發信息化建設規劃、扶貧開發工作考核辦法、貧困縣考核機制等在內的政策方案(6)參見:《國務院扶貧辦關于印發<扶貧開發建檔立卡工作方案>的通知》(國開辦發〔2014〕24號),《國務院扶貧辦關于印發<全國扶貧開發信息化建設規劃>的通知》(國開辦發〔2014〕42號),《中共中央組織部、國務院扶貧辦印發<關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見>》,《關于印發<扶貧開發工作考核辦法(試行)>的通知》(國開發〔2012〕1號)等。,通過制定一系列規章制度掌握了決策部署權、實施激勵權和檢查評估權,其目的在于壓縮各級代理人的自由裁量權,以加強監管考核的方式促使代理人按章辦事。與之相對應,為進一步提升貧困治理質效,確保實現全面建成小康社會,中國開啟了為期五年之久的“脫貧攻堅”戰,扶貧開發轉入集中作戰的歷史新階段。首先,將“脫貧攻堅”視為一場戰役,并將其當作重大政治任務來抓,不僅代表了中央的最高意志,也在科層制運作(精準扶貧管理體制)中增加了新的政治驅動要素,即“常規其內、運動其外”(徐明強 等,2019)。其次,中央政府成為新一輪扶貧開發工作的委托方,負責大政方針和重大決策部署(如“十三五”脫貧攻堅規劃),并通過層層簽訂“責任書”和建立專門考核體系的方式強化檢查評估權和實施激勵權,如“責任到人”、督查巡視、第三方評估、中央約談、事后追責以及晉升激勵(如“就地提拔”)等(7)參見:《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<脫貧攻堅責任制實施辦法>》,《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法>》,《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發<脫貧攻堅督查巡查工作辦法>的通知》,中央紀委辦公廳印發《關于2018年至2020年開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理的工作方案》,《關于印發<中央財政專項扶貧資金管理辦法>的通知》(財農〔2017〕8號)等。,以強約束、強激勵的形式驅使各級代理人落實責任,呈現出運動式治理“自上而下、政治動員”的鮮明特征(周雪光,2012)。

(三)“結果—條件”:權變治理的軸心變量

以上,我們詳細分析了權變治理的觸發機制和生成邏輯,也就是從“條件”到“行動”再到“結果”的產出過程,這里將進一步闡述主導整個政策過程的核心要素,或者說初始“條件”及其后續變化的肇因何在?由圖2可知,無論是從條件到行動,還是由行動產生結果,治理主體的政策過程均是圍繞“治理質效-治理風險”這對軸心變量展開的。即行動是基于上一階段“治理質效-治理風險”的變動而做出的策略反應,結果是本階段預期實現和最終呈現的關于“治理質效-治理風險”的調控效果,并衍生出下一階段策略行動的參照“條件”,由此構成了權變治理的邏輯閉環。需要說明的是,本文的治理質效是指政府組織內部代理方完成委托任務時的治理效能,既包括行政發包制及“集權-分權”模型(周雪光,2011)中提到的降低治理成本和提升治理質量,還有提高行政效率的要求,而只提治理質效是因為其本身就與成本高度相關(一般來說質量同成本正相關,效率和成本負相關);治理風險是指代理方在執行任務時可能出現的“道德風險”(代理人風險),如政策疊加、敷衍、附加、阻截、利用、抵制、扭曲等偏離行為,它會直接導致治理質效下降,進而引發社會不滿、緊張和沖突等情況(社會風險)。譬如:在開發式扶貧階段,面對改革開放以后出現的大規模貧困人口,如何扭轉以往救濟式扶貧(1978—1985年)貧困治理效率和社會滿意度偏低的現狀(8)參見:《國務院貧困地區經濟開發領導小組第一次全體會議紀要》。,最大程度地調動扶貧工作和群眾的積極性,以快速解決貧困人口溫飽問題,成為新階段下政府行動的初始條件。同時,扶貧開發也會使“治理質效-治理風險”再次發生變動,進而轉化為下一階段貧困治理工作的前提。

一方面,在區域經濟開發的驅動下,農村貧困人口的溫飽問題雖得以有效緩解,但隨著經濟減貧效益的下降,解決溫飽問題不平衡、不穩定、標準低的狀況亦相應凸現(9)參見:《國務院關于印發中國農村扶貧開發綱要(2000—2010年)的通知》(國發〔2001〕23號)。,貧困治理質量反而被削弱了,以致治理質效整體偏低;另一方面,通過層層發包將治貧任務委托給地方執行,固然可以快速提高貧困治理效率,但長期依靠地方治理的行政發包制,也會產生一系列執行偏離問題(代理人風險),甚至出現損害群眾利益的現象(擠占、挪用、截留、貪污扶貧資金等),不僅會造成嚴重的消極影響(社會風險)(10)參見:《國務院扶貧辦<關于貧困地區反對鋪張浪費有關問題的通知>》。,更制約了貧困治理質效的提升。正是考慮到開發式扶貧引起的“治理質效-治理風險”的變化,精準扶貧戰略才應勢而生,扶貧工作自此進入“鞏固提升”的新階段,其目的在于改善治理質量并降低治理風險。同樣,精準式扶貧開展的策略行動,必然也會對“治理質效-治理風險”產生新的影響,從而塑造出下一階段貧困治理的前置條件。一方面,在精準扶貧戰略的指引下,貧困治理質量雖有顯著提升,但貧困治理效率卻相對減緩(11)例如:在貧困治理質量上,農村貧困標準由2010年的2300元增長到2015年的2855元,貧困發生率亦由之前的17.27%下降至5.7%;但從減貧速度來看,當年減貧人數分別為4328萬(2011年)、2339萬(2012年)、1650萬(2013年)、1232萬(2014年)、1442萬(2015年),則反映出貧困治理效率相對減緩的現狀。參見:《中國統計年鑒-2020年》。。尤其是到2015年底,貧困治理開始進入“坑硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期,面對減貧成本更高、脫貧難度更大的剩余貧困群體,亟需創新治貧思路以提高效率,確保實現全面建成小康社會目標;另一方面,強調程序和規則的科層運作,固然能夠有效控制代理人風險,但并不能徹底消除執行偏離問題,扶貧工作中仍存在一些不科學、不適應、不持續的現象(12)參見:《國務院關于農村扶貧開發工作情況的報告——2013年12月25日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上》。,一定程度上降低貧困治理質量。正因此,為進一步提升治理質效和降低治理風險,扶貧開發轉入“脫貧攻堅”階段,并取得了消除絕對貧困的歷史成就,進而使后續貧困治理由集中作戰向常態推進轉變(13)這意味著,2020以后的扶貧工作將由集中動員的運動式治理向長效推進的常規化運作轉變。參見:《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》,《中共中央 國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》等。。

五、結論與討論

基于1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本,本文運用建構主義扎根理論研究方法,通過構建政府貧困治理的運作邏輯與組織機理模型,闡釋了中國貧困模式轉型的內在邏輯和實踐進路。研究結論主要包括:其一,中國貧困治理模式之所以發生轉型,是因為政府的運作模式出現了階段性調整,所反映的是“權變治理”的鮮明特征。從政府治理的角度看,從開發式扶貧到精準式扶貧直至攻堅式脫貧,中國貧困治理模式所發生的幾次轉型,本質是政府治理模式由行政發包制向科層制乃至運動式治理的過渡。其二,從治理情境到策略行動再到治理效果,多種因素的復合驅動構成了政府貧困治理的邏輯進路。治理主體對其所處治理情境(治理形勢與治理目標演進)的策略反應(治理模式和控制權分配方式調整)會產生特定效果(治理質效及治理風險變動),以致治理情境發生接續變化,從而形成“權變治理”的邏輯閉環。其三,受多種因素復合驅動的政府貧困治理,其核心在于動態權衡。在“權變治理”的構成要素中,治理情境、策略行動和治理效果之間互成因果,也即治理主體的策略行動不僅是對本階段治理情境的權衡應變,也是關于上階段治理效果的政策調適,或者說政府治理模式的選擇是隨著政策過程演進不斷調整的。其四,“治理質效-治理風險”是政府貧困治理的軸心控制變量。一方面,“治理質效-治理風險”變動會導致治理情境發生改變,進而促使政府采取針對性策略加以調整;另一方面,策略行動的產生又會引發“治理質效-治理風險”再次變動,由此衍生出新的治理情境和策略反應。

本文的理論貢獻有三。其一,通過構建政府貧困治理的運作邏輯與組織機理模型,從政府治理的角度揭示了中國貧困治理模式轉型的內在邏輯和實踐進路。針對治理形勢及其目標的不斷變化,政府會采取調整剩余控制權分配組合形態的方式,選擇相應的治理模式加以應對,由此帶來的治理質效和治理風險變動,又會使治理形勢及其目標發生再次演變,從而構成了政府貧困治理的邏輯閉環。以此觀之,正是政府治理模式由常規運作轉向超常規運作的策略行為,推動了中國貧困治理模式的范式轉型,或者說貧困治理模式的轉變本質是政府運作模式的調整。其二,基于政策文本的扎根理論分析,發現了決定政府治理模式演變的軸心控制要素——治理質效與治理風險變動,并以此刻畫出中國政府“權變治理”的基本特征。無論是從治理情境到策略行動,還是由行動產生治理效果,以致治理情境和策略行動接續演進,“治理質效-治理風險”始終是主導整個政策產出過程的軸心變量。也就是說,“治理質效-治理風險”變動是導致政府治理模式在常規運作與超常規運作之間不斷調適的核心因素,集中反映出權衡應變的典型特征。其三,拓展了控制權理論的邊界范圍和具體內容,為打開中國政府間關系的“黑箱”提供了新的研究思路。在權變治理核心范疇下,作為政府治理模式的實現路徑,控制權分配不僅涉及四個方面的內容,且其分配范圍也不再局限于縱向塊塊關系下的不同層級政府,還擴展到縱向條條關系下的各級政府部門,即各級政府及其部門享有的控制權多寡,是中國政府間“集權-分權”悖論關系的本質所在(周雪光,2014)。

本文的政策啟示在于:其一,政府治理模式并非一成不變而是權衡應變的。在實際運作中,各級政府及其部門可根據當前治理質效和治理風險狀況,通過適時調整下級政府及其部門享有的控制權空間來改變組織運作模式,以規范代理人行為使之按章辦事(控制代理人風險),進而提升公共服務供給質效(化解社會風險)。其二,政府治理模式演變主要是為了改善治理質效。這就需要執政者必須熟悉不同運作模式在質效提升與風險防范上的比較優勢,只有這樣才能遴選出符合當下治理形勢的組織運作模式,并視后續治理質效和治理風險變動情況不斷調適,以最大限度地提升治理質效。換言之,政府治理模式并不是隨意變動的,而是要從全局出發對其進行階段性調整,最終達成整體功效最大化,即通過局部發展來推動整體發展。譬如,從開發式扶貧到精準式扶貧再到攻堅式脫貧,政府先后采用了行政發包制、科層運作和運動式治理模式,不僅實現了由追求效率到注重質量再到質效雙提升的轉變,還以積小成大、循序漸進的方式解決了絕對貧困問題。當然,本文研究也存在一定的不足之處。一方面,基于長期減貧政策文本提煉的權變治理核心范疇,僅是從動態視角概括了政府治理的基本特征,缺乏對某個時間段內政府運作機理的深入探討;另一方面,本文所提煉出的理論模型是建立在政策文本之上的,因而研究結論缺乏堅實的一手資料或個案支撐。總之,有關中國政府治理模式的研究依然有待系統推進和持續完善,下一階段可嘗試綜合運用多種研究方法(如實地訪談、案例跟蹤等),構建出更為完整的理論框架。