以高水平安全服務高質量發展

〉〉〉〉〉西南政法大學政治與公共管理學院副院長、教授 鄒東升

西南政法大學國家安全學博士研究生 孫雪

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持統籌發展和安全，辦好發展和安全兩件大事，續寫了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡。當前，面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，安全的內涵和外延比歷史上任何時期都要豐富，安全的時空領域比歷史上任何時期都要寬廣，影響安全的內外因素比歷史上任何時期都要復雜。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多，如果得不到及時有效控制，有可能演變為政治風險。沒有安全和穩定，一切都無從談起；任何以犧牲安全為代價的發展都難以持續，都不是真正的發展。因此，必須堅持統籌發展和安全，堅持發展和安全并重，實現高質量發展和高水平安全的良性互動。

一、以高水平安全服務高質量發展的生成邏輯

進入新時代，中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，要想加快實現高質量發展，就需要高度關注高水平安全問題。以高水平安全服務高質量發展具有多方面的重要性和必要性。

（一）面對嚴峻的安全風險，需要高水平的安全保障

人類社會進入風險社會，我們面對著各種嚴峻的安全風險。安全風險具有多元性、新興性、爆炸性、疊加性、傳播性、緊迫性等特點，風險治理需要高水平的安全保障。

1.自然災害多發頻發。我國自然災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失大。2023年上半年，應急管理部公布數據顯示，我國自然災害以洪澇、風雹、干旱、低溫冷凍和雪災為主，地震、地質災害、沙塵暴和森林草原火災等也有不同程度發生。各種自然災害共造成4876.4 萬人次不同程度受災，因災死亡失蹤95人，緊急轉移安置11.3萬人次；倒塌房屋2700間，嚴重損壞1.1 萬間，一般損壞19.7 萬間；農作物受災面積4724.7 千公頃，其中絕收214.1 千公頃；直接經濟損失382.3 億元。據氣象部門統計，2023年7月16日至8月15日，我國暴雨區域集中，極端性強，全國共出現7 次暴雨過程，華北、東北分別遭受3 次暴雨過程襲擊，其中華北多地日降水量破歷史紀錄。面對多發頻發的自然災害，我們必須努力提升自然災害防治能力，將高水平安全作為開展防災減災救災工作的可靠后盾。

受臺風“杜蘇芮”影響，2023年7月29日20時至8月2日7時，北京出現極端強降雨天氣，西部、西南部、南部迎來特大暴雨。8月2日，在北京市房山區的京港澳高速琉璃河出口，受災群眾乘坐沖鋒舟前往轉運車輛乘車點。圖：任超/新華社

2.生產安全風險影響越來越大。由于城鎮化進程持續推進，礦山、化工、交通運輸、消防等行業領域安全風險仍然突出。以消防安全為例，城區高層建筑眾多且密度大、山地建筑結構復雜，消防通道阻塞現象突出，基層火災防控難度大，居民住宅、公共服務設施、人員密集場所、地下空間、地下管網等安全風險急劇增大。如今，生產安全風險影響越來越大，需要以高水平的安全服務為生產安全提供堅實保障。

3.新興風險陸續冒頭。近年來，新型基礎設施建設呈現良好發展勢頭。但是，在帶動傳統基礎設施的數字化、網絡化、智能化改造升級的同時，新型基礎設施建設也帶來了一系列新興風險。另外，對新興產業、新興業態、新興商業模式的安全監管還存在政策漏洞甚至監管“盲區”，容易引發風險隱患甚至造成安全事故。譬如，部分社區出現“無人酒店”“自助外賣”等智能化的商業模式，雖具有運營成本低、管理成本低、維護成本低等優勢，但是這種新興“無人”商業模式也容易引發安全管理“盲區”問題，給安全監管帶來困擾。因此，我們要與時俱進正視新興風險，對觸犯安全、質量底線，嚴重危害人身安全、財產安全，擾亂市場經濟秩序的違法行為，依法進行嚴厲打擊。

4.社會安全風險影響日益嚴重。當前，各種社會風險的隱匿性、擴散性、連鎖性、互動性、耦合性、非單一性不斷增強，一個很小的“表情”“語言”“動作”都可能引發社會個體矛盾糾紛甚至網絡輿情，影響社會安全與穩定，而且社會風險容易與經濟風險、社區矛盾等其他類型風險矛盾相互交織，引發群體性事件或者個人極端事件，甚至可能上升為國家安全問題。因此，要密切關注各類涉穩動向，充分做好涉眾投資、房地產領域等重點領域穩控化解工作，加強網絡輿情應對處置，常態化開展公共安全隱患排查整治工作，督促落實行業監管責任和企業主體責任，加強旅游景區和大型活動治安管理，嚴防發生重大安全事故。

（二）安全服務滯后于安全發展形勢，亟待高水平安全服務

如今，安全環境結構異質性增加，安全生產方式多樣性增強，安全形態復雜性增大，安全風險性增高，亟待更高水平的安全服務，以保障高質量發展。

1.安全服務因社會發展主要矛盾發生變化亟須調整更新。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。其中，安全需要就是人民日益增長的美好生活需要中的一部分，滿足人民的安全需要才能更好滿足人民其他美好生活需要。各級政府和部門要主動融入高質量發展和現代化建設大局，履行安全責任，防風險、保安全、護穩定、促發展；同時，還要充分發揮從事防災減災救災工作的社會組織、城鄉社區應急志愿者在維護人民群眾生命財產安全中的重要作用，筑牢防災減災救災的人民防線，進一步推進社會應急力量健康發展。

2.政府重大決策風險評估的安全服務水平有待完善優化。盡管《重大行政決策程序暫行條例》《關于加強新形勢下重大決策社會穩定風險評估機制建設的意見》等政策規定相繼出臺，但在實踐中仍存在運行不規范等問題。譬如，《重大行政決策程序暫行條例》指出，“重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性”，“開展風險評估，可以委托專業機構、社會組織等第三方進行”。但在實踐中，部分風險評估公司、專業機構等存在“惡性競爭”“標準不健全”的情形，影響風險評估質量，進而影響黨和政府決策質量和水平，容易引發安全事故和社會事件，需要進一步提升政府重大決策風險評估的安全服務水平。

（三）高水平安全符合中國式現代化的發展要求

中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。高水平安全既符合中國式現代化的發展要求，也為以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興提供持續安全服務。

1.高水平安全堅持以人民為中心的發展思想。黨的二十大報告提出：“維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。”現代化建設成果中就包含了安全成果。高水平安全服務立足已有的安全基層基礎基本能力，堅持人民至上，生命至上，是對以人民安全為宗旨理念的貫徹。

2.高水平安全是保障全體人民的安全。共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，也是一個長期的歷史過程。高水平安全保障的是全體人民的安全，不是少數人民的安全；是全域的安全，不是局部地域的安全；是全行業的安全，不是個別行業、崗位的安全。保障全體人民安全，有利于維護和促進社會公平正義，促進全體人民共同富裕，防止兩極分化，進而保障社會安全穩定與發展。

3.高水平安全兼顧物質文明與精神文明。物質富足、精神富有是社會主義現代化的根本要求。高水平安全為不斷提升人民群眾的物質基礎、不斷夯實人民幸福生活的物質條件保駕護航，同時為大力發展社會主義先進文化、加強理想信念教育、加強社會主義核心價值觀宣傳、促進物的全面豐富和人的全面發展提供了安全服務保障。

4.高水平安全倡導人與自然和諧共生。人與自然是生命共同體，無止境地向自然索取甚至破壞自然必然會遭到大自然的報復。高水平安全兼顧經濟利益與生態保護，遵循可持續發展理念，努力協調人與自然的關系，為生產發展、生活富裕、生態良好提供了保障。

5.高水平安全是全球的共同安全。我國不走一些國家通過戰爭、殖民、掠奪等方式實現現代化的老路，那種損人利己、充滿血腥罪惡的老路給廣大發展中國家人民帶來深重苦難。打造高水平安全，是堅持走和平發展的道路，樹立共同、綜合、合作、可持續的全球安全觀，加強安全領域合作，維護全球戰略穩定，完善參與全球安全治理機制，既在堅定維護世界和平與發展中謀求自身發展，又以自身發展更好地維護了世界和平與發展。

二、以高水平安全服務高質量發展的管理邏輯

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，首次把統籌發展和安全納入“十四五”時期我國經濟社會發展的指導思想，并列專章作出戰略部署，突出了國家安全在黨和國家工作大局中的重要地位。不謀全局者，不足謀一域。我們必須牢固樹立大局意識，把國家安全和公共安全工作放到全面建設社會主義現代化國家新征程中去思考和定位，進一步提高各級領導干部統籌發展和安全能力，系統性思考、整體性謀劃、協同性推進以高水平安全服務高質量發展。

（一）安全管理原則是統籌發展和安全

統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的重大原則和歷史經驗。同時，推進國家安全體系和能力現代化，維護國家安全和社會穩定，也需要提高各級領導干部統籌發展和安全能力。

1.統籌發展和安全是防范和化解重大風險的寶貴經驗。統籌發展和安全是對歷史上大國興衰經驗的深刻總結，是對中華人民共和國成立70多年來推進社會主義現代化建設經驗的深刻總結，是對發展和安全辯證統一關系的深刻認識和把握，是著眼于在不穩定不確定發展環境中更好推進中華民族偉大復興的重要戰略部署。沒有安全，就不可能實現經濟社會可持續發展，已經取得的成果也可能失去；發展是安全的保障，是解決一切問題的基礎和關鍵，中國能夠擺脫積貧積弱，始終依靠的是用發展來解決問題。必須堅持統籌發展和安全，增強機遇意識和風險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，主動塑造有利于發展的安全環境，堅決守住不發生系統性風險和重大安全風險的底線。

2023 年5 月16 日，國務院抗震救災指揮部辦公室、應急管理部、云南省人民政府在云南麗江等地聯合舉行高山峽谷地區地震災害空地一體化聯合救援演習。圖為參演人員在麗江演習現場對受損建筑物進行排險加固。圖：陳欣波/新華社

2.統籌發展和安全旨在實現高質量發展和高水平安全良性互動。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的重要講話中指出：“新的征程上，我們必須增強憂患意識、始終居安思危，貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，深刻認識我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，深刻認識錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾新挑戰，敢于斗爭，善于斗爭，逢山開道、遇水架橋，勇于戰勝一切風險挑戰！”新征程上，要堅持統籌發展和安全，做到發展不停步、安全不懈怠，實現高質量發展和高水平安全良性互動。

（二）注重安全管理對象的系統性

在打造高水平安全的過程中，需要注重安全管理對象的系統性，不斷提高系統思維，全力應對風險挑戰。

1.注重掌握系統觀念。萬事萬物是相互聯系、相互依存的。我們要把握好全局和局部、當前和長遠、宏觀和微觀，不斷提高系統思維能力，將系統觀念運用于思考如何提高安全水平。譬如，國土空間規劃要實現“多規合一”，必須克服各類規劃在空間規模、結構、品質、安全、權益、區域協同發展等方面長期存在的不科學、不協調、不可持續的慣性思維邏輯。

2.注重防范系統性風險。系統性風險事關發展全局，事關中國特色社會主義事業的前途命運，事關人民群眾的根本利益。防范化解系統性風險要求各級領導干部牢固樹立總體安全發展理念，時刻留心和著眼局部的風險隱患，在關鍵的細處出手，堅持預防重于控制的原則，盡可能以最小的力氣把危機扼殺在萌芽期。同時，要善于在紛繁復雜的各類風險中抓住關系全局的主要矛盾風險，抓住最有可能引發系統性風險的危機事件，進而抓住戰略重點，實現關鍵突破，贏得戰略主動，防范系統性風險，避免顛覆性危機，維護好發展全局。

（三）注重安全管理主體的整體性

任何一個要素都不能離開整體去進行研究。打造高水平安全，必須注重安全管理主體的整體性。

1.注重安全保障的整體性。推動高質量發展，需要政府各職能部門具有全局意識、大局意識，通盤思考如何打造高水平安全。以城市安全為例，城市安全涉及社會的各個方面，保障城市安全運行，不能只謀劃城市某一領域、某一行業、某一方面的安全內容，而需要相關政府部門、行業等從整體出發，設計覆蓋全面的安全運行保障機制。

2.注重安全政策的整體性。高水平安全的打造需要有健全的安全政策體系作為保障。以網絡信息安全為例，隨著科學技術的發展，一些新興網絡科學技術（如ChatGPT等）被運用在生產生活中，但目前相關政策管理體系較為欠缺，為安全監管帶來諸多不便，需要盡快建立健全的安全政策體系。

3.注重安全責任的整體性。近期，一些地區和行業領域接連發生重特大事故，暴露出安全發展理念不牢固、責任落實不到位、隱患排查整治不力等問題，必須全面壓實屬地責任、監管責任、主體責任。2022年4月，國務院安全生產委員會制定部署安全生產十五條措施，進一步強化安全生產責任落實，堅決防范遏制重特大事故。

（四）注重安全管理場域的協同性

打造高水平安全，必須更加注重安全管理場域的協同高效，推動各方面建設有機銜接、聯動集成。

1.注重安全服務主體的高度協同。以高水平安全服務高質量發展，需要政府職能部門、社會力量之間具有高質量的協同性。一是安全服務部門需要協同配合。各個安全服務部門要在政策、信息、數據等方面實現共享協同，共同助力保障高質量發展。二是多元社會力量需要協同配合。因為多數社會力量只擅長某一領域安全服務，而安全服務需求具有綜合性、多樣性的特點，所以需要社會力量在技能、救援等方面進行相互協同配合，更好保障高質量發展。三是社會力量與政府部門之間需要協同配合。要不斷優化社會應急力量與消防、應急、退役軍人事務、共青團、基層政府等在宣傳培訓、裝備訓練、技能提升、表彰獎勵等方面實質性的共建共享政策。

2.注重安全服務過程的高度協同。安全服務是全過程、全生命周期的服務，具體可分為在預防準備、監測預警、應急管理、恢復重建等過程中的安全服務。要實現以高水平安全服務高質量發展，需要避免幾個誤區。第一，忽視預防準備過程的安全服務。尤其是對企業類的安全而言，許多企業長期存在“重經濟利益、輕安全投入，重形式安全、輕內在安全，重表面安全、輕本質安全”的問題，必須糾正錯誤觀念，重視預防準備過程的安全服務。第二，認為應急管理只是政府部門的事情，與自己無關。由于安全服務是社會化問題，又由于“一方有難，八方支援”是中華民族傳統美德，因此，當有安全服務需求的時候，不能僅靠政府力量，而需要每個人積極參與，投入到安全服務過程之中。

3.注重跨區域安全服務的高度協同。黨的二十大報告指出：“完善國家安全力量布局，構建全域聯動、立體高效的國家安全防護體系。”要實現跨區域的高水平安全，一方面，需要各區域政府部門、行業、社會力量等主體進行合作，實現數據、信息、政策等共建共治共享；另一方面，需要細化自然災害、安全生產、安全執法等方面的政策、規則、標準，同時相關部門進行協同配合，推動區域高水平安全，進而實現高質量發展。

三、以高水平安全服務高質量發展的治理邏輯

黨的二十大報告提及“安全”一詞累計91次，重點在“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，“增進民生福祉，提高人民生活品質”，“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”等章節中進行了部署。其中，“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”為“十四五”時期以高水平安全服務高質量發展提供了治理邏輯。從“善政”到“善治”，需要依靠良好的治理創新效能來實現以高水平安全服務高質量發展。

（一）貫徹總體國家安全觀

黨的二十大報告提出：“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩定。”打造高水平安全，必須堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進國際安全為依托，統籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，統籌維護和塑造國家安全，夯實國家安全和社會穩定基層基礎，完善參與全球安全治理機制，建設更高水平的平安中國，以新安全格局保障新發展格局。重點是要不斷健全國家安全體系，不斷增強維護國家安全的能力，為打造高水平安全提供國家層面的保障。

（二）健全安全政策體系

一是要健全國家安全體系。這就要求我們站在維護國家安全的角度對公共安全工作進行籌劃，將公共安全體系建設納入國家安全體系框架：堅持黨中央對國家安全工作的集中統一領導，完善高效權威的國家安全領導體制；強化國家安全工作協調機制，完善國家安全法治體系、戰略體系、政策體系、風險監測預警體系、國家應急管理體系，完善重點領域安全保障體系和重要專項協調指揮體系，強化經濟、重大基礎設施、金融、網絡、數據、生物、資源、核、太空、海洋等安全保障體系建設；健全反制裁、反干涉、反“長臂管轄”機制；完善國家安全力量布局，構建全域聯動、立體高效的國家安全防護體系。二是要健全新興風險政策體系。一方面，需要出臺防范新型基礎設施建設引發新興風險的安全管理政策，加強5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網等領域產生的新興風險在風險評估、責任監管、立法等方面配套政策的制定，提升安全管控水平。另一方面，需要加大對新興產業、新興業態、新興商業模式的安全調研力度，加快推進在安全監管、安全標準等方面的政策體系建設。

（三）提升公共安全治理水平

一是要堅持源頭治理。黨的二十大報告指出：“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。”這就要求我們在實踐中堅決貫徹安全第一、預防為主的方針，做深做實應急預案、應急演練、常態管控、監測預警、工程預防等基層基礎工作，在各行業領域廣泛、深入開展安全文化建設，帶動全社會形成更好的安全環境、養成更自覺的安全行為，大力推動安全關口前移，實現安全管理重心下移、力量下沉、保障下傾。二是要踐行標準化治理。《中華人民共和國安全生產法》將“加強安全生產標準化、信息化建設”以法律形式確定，標志著我國安全生產標準化建設真正有法可依，安全生產工作邁入了系統化、程序化、規范化的發展軌道。2021 年10 月，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》，為未來15 年我國標準化發展設定了目標和藍圖，其中強調要“加強公共安全標準化工作”。此外，要不斷推進安全生產風險專項整治，細化重點行業、重點領域、新興行業、新興領域、新興模式等在生產安全、執法監管、問責處罰、安全服務等方面的各項標準化工作，規范安全管理水平，助力提升企業安全水平。

（四）提升現代化安全治理能力

一是要推進安全治理數字化轉型。數字技術賦能公共安全治理，即數字技術通過信息感知、反饋、分析、決策和干預等環節，對社會治安、應急管理、信息安全等帶來的治理體系重塑和治理能力提升，是數字技術迭代與公共安全問題應對不斷交互影響的過程。由于人類認知和理性限制，數字技術的研發和應用本身具有不確定性和復雜性，需要提升政府和社會的數字管理使用水平。譬如，為落實礦山智能化“減人、增安、提效”的目標，要推廣應用煤礦災害監測與智能預警技術和智能化采掘運輸技術。二是要構建現代化城市安全治理體制機制。各地要聚焦自身主要問題和突出風險，推動城市運行安全管理形成齊抓共管保障機制，探索城市治理風險清單管理和智慧安全管理新模式，不斷完善城市應急處置體系，有效發揮城市減災預警功能。三是要提升安全數字化管控能力。在安全預防方面，要以數據監管、技術監管為手段，強化對市場主體的算法評估和審查，防止違法獲取、傳播和交易數據。同時，可依托相關網絡平臺，加強對數字犯罪有關法規和案件的宣傳，提升社會數字化風險防范意識。在安全治理方面，要強化公安、應急管理、網絡電信、金融、司法等部門的信息互通和政策協同，加強對網絡運營商的行政檢查和指導，不斷提高數字犯罪管控能力。要切實守住網絡安全底線，進一步強化安全管理責任、落實安全制度要求、提升安全保障能力、提高自主可控水平。

討論題：

1.如何深刻認識以高水平安全服務高質量發展的生成邏輯和管理邏輯。

2.結合實際，談談如何更好實現以高水平安全服務高質量發展。