鄉(xiāng)村振興視域下宅基地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度構(gòu)造

米 恒

目前，農(nóng)村部分宅基地閑置、宅基地交易隱形市場(chǎng)等現(xiàn)實(shí)問題，或?qū)е抡貎r(jià)值無法實(shí)現(xiàn)而出現(xiàn)閑置，或?qū)е氯藗優(yōu)閷?shí)現(xiàn)其價(jià)值突破限制進(jìn)行地下隱形交易。鄉(xiāng)村振興旨在促進(jìn)各類要素跨越城鄉(xiāng)地區(qū)間的阻隔實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)、合理配置，這種宅基地“法外”流轉(zhuǎn)狀態(tài)不宜籠統(tǒng)禁止，應(yīng)盡快納入法律規(guī)范體系。過去宅基地制度是立足于中國傳統(tǒng)的二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，今后農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展必須立足于現(xiàn)實(shí)著眼于未來。順應(yīng)新時(shí)代下城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)律，適應(yīng)我國城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的已然質(zhì)變，宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯，社會(huì)各類主體對(duì)其經(jīng)濟(jì)訴求愈加強(qiáng)烈。在遵循我國土地制度的前提下，挖掘農(nóng)戶宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，避免其大量閑置浪費(fèi)，是當(dāng)前推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中宅基地改革迫切需要關(guān)注的核心問題。

一、宅基地改革的內(nèi)在邏輯

在法理層面對(duì)宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系進(jìn)行辨析，搭建起政策與理論溝通的橋梁，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的方式途徑。

我國宅基地的制度設(shè)計(jì)源于新中國成立之初，當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地制度主要著眼于保障農(nóng)民居住的政治功能，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代該制度確實(shí)一直維系廣大農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。[1]“十四五”規(guī)劃和中央一號(hào)文件都不斷強(qiáng)調(diào)探索宅基地“三權(quán)分置”。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)宅基地資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)以及內(nèi)涵范疇可謂眾說紛紜、莫衷一是。但總體達(dá)成共識(shí)的是，在繼續(xù)堅(jiān)持宅基地社會(huì)保障權(quán)能的基礎(chǔ)之上，擴(kuò)大宅基地用益物權(quán)的權(quán)能范圍，實(shí)現(xiàn)宅基地可以在更廣闊的空間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)增值和農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。

至于如何實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要厘清宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利關(guān)系和法律內(nèi)涵。在“三權(quán)分置”下社會(huì)主體取得的權(quán)利采用宅基地租賃權(quán)、宅基地經(jīng)營權(quán)的概念。[2]該主張用資格權(quán)吸納了現(xiàn)行法中的宅基地使用權(quán)，變更了宅基地使用權(quán)概念及內(nèi)涵，將其視為社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的次級(jí)用益物權(quán)，進(jìn)而為宅基地跨越集體流轉(zhuǎn)提供理論依據(jù)。相反有學(xué)者提出，宅基地“三權(quán)分置”政策并沒有改變宅基地基本制度，沒有改變宅基地是農(nóng)民住房用地的性質(zhì)。改革的制度設(shè)計(jì)必須遵循基本立法政策，符合宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，不應(yīng)單純?yōu)檎厥褂脵?quán)賦權(quán)擴(kuò)能。[3]總體而言，學(xué)界對(duì)宅基地權(quán)利定位存在分歧，在宅基地使用權(quán)方面的爭(zhēng)議主要集中在其能否徹底擺脫身份屬性的束縛，實(shí)現(xiàn)完全財(cái)產(chǎn)屬性；在宅基地資格權(quán)方面則聚焦于其是否具有獨(dú)立性以及具體權(quán)利的內(nèi)容。基于宅基地三權(quán)分置政策的理論解讀的不同，后續(xù)宅基地改革路徑存在巨大差別。可見，準(zhǔn)確理解宅基地改革的政策意蘊(yùn)，確保其與法律闡釋的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是宅基地“三權(quán)分置”改革的起點(diǎn)，因此在對(duì)宅基地各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行重構(gòu)之前必須對(duì)其進(jìn)行理論分析與機(jī)制定位。

二、宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利性質(zhì)辨析

(一)分離與依存：資格權(quán)與使用權(quán)關(guān)系辨析

宅基地“三權(quán)分置”改革在保有原有權(quán)利的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)出資格權(quán)，對(duì)于其與使用權(quán)關(guān)系的論述，大多數(shù)學(xué)者選擇將資格權(quán)定位為農(nóng)戶所擁有的蘊(yùn)含身份屬性，體現(xiàn)社會(huì)保障功能的一種權(quán)利，而將使用權(quán)定位為剝離身份屬性，還原財(cái)產(chǎn)屬性的一種私權(quán)利。“三權(quán)分置”政策意義上的“宅基地使用權(quán)”是一種不包含身份屬性的權(quán)利，其單純承擔(dān)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。資格權(quán)與使用權(quán)相分離，資格權(quán)只是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的前提條件，并不是宅基地使用權(quán)的組成部分。原本宅基地的基本保障功能由“農(nóng)戶資格權(quán)”實(shí)現(xiàn)，“宅基地使用權(quán)”側(cè)重體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。[4]由此，宅基地使用權(quán)跳出了權(quán)利身份屬性的桎梏，為其在更廣闊的空間進(jìn)行流轉(zhuǎn)掃清了理論層面的障礙。

在實(shí)踐中，浙江義烏模式通過將宅基地使用權(quán)在本市范圍內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)組織之間轉(zhuǎn)讓，逐步解綁了宅基地的身份枷鎖。四川瀘縣采取農(nóng)戶與社會(huì)主體共建共享的模式，農(nóng)戶與社會(huì)主體簽訂共建共享協(xié)議，建成之后，社會(huì)主體獲得部分農(nóng)房所有權(quán)和對(duì)應(yīng)面積的宅基地使用權(quán)，并可以通過登記獲得對(duì)世效力。[5]可見，剝離了身份屬性的宅基地使用權(quán)可以解放農(nóng)戶房屋使用權(quán)，有利于盤活閑置的宅基地。事實(shí)上，就宅基地“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶資格權(quán)而言，確立農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)是一種手段而不是最終目的，其首要功能是通過資格權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體成員居住權(quán)的保障性權(quán)利。農(nóng)戶的集體成員資格是其取得宅基地使用權(quán)的前提，只有通過資格權(quán)這一紐帶農(nóng)戶才可以順利取得宅基地使用權(quán)，正是基于這一紐帶關(guān)系，宅基地資格權(quán)和使用權(quán)在屬性上很難做到?jīng)芪挤置鳎髯钥梢猿袚?dān)完全獨(dú)立功能。

(二)宅基地使用權(quán)性質(zhì)的界定

農(nóng)村居民其集體成員的資格既可視為一種福利，也可看作一種居住保障，宅基地在保障居住的同時(shí)對(duì)其用途又有著非常嚴(yán)格的法定限制，即僅限于建造住宅保障本集體成員的居住權(quán)。農(nóng)戶無權(quán)超出該使用范圍對(duì)宅基地進(jìn)行支配。所以，探討宅基地使用權(quán)的屬性定位必須將宅基地的主體身份和用途考慮在內(nèi)。宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的是保證農(nóng)戶的居住權(quán)益，福利保障是其天然屬性，宅基地流轉(zhuǎn)范圍受到嚴(yán)格限制，正是體現(xiàn)了其特定福利身份屬性。

在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的背景下，宅基地使用權(quán)的用途向多元化擴(kuò)展，其復(fù)合利用和經(jīng)營性價(jià)值日益凸顯。事實(shí)上，宅基地福利保障屬性與財(cái)產(chǎn)屬性并不是非此即彼互不相容的關(guān)系，當(dāng)前宅基地三權(quán)分置改革試圖在宅基地財(cái)產(chǎn)屬性與保障屬性之間尋求兼容重合地帶，在保障村民居住權(quán)的前提下充分發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，進(jìn)而彌合宅基地立法規(guī)定與目前鄉(xiāng)村發(fā)展中的矛盾。當(dāng)前宅基地制度改革試點(diǎn)過程中，在法律方面以穩(wěn)妥為主，突破不大,繼續(xù)秉持宅基地使用權(quán)蘊(yùn)含身份屬性。在政策層面尋求變革，開啟了賦予宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性的嘗試，綜合平衡福利和保障屬性的基礎(chǔ)上，給予宅基地使用權(quán)在特定空間內(nèi)相對(duì)的自由度，使其可以在有限度的條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，進(jìn)而在一定程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而這種有限度的流轉(zhuǎn)同時(shí)又不能危及農(nóng)戶居住權(quán)益，因此，宅基地使用權(quán)是一種戴著鐐銬的復(fù)合型權(quán)利，其可以定位為受福利屬性所羈絆的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

三、宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利內(nèi)容之展開

依據(jù)宅基地“三權(quán)分置”改革的政策導(dǎo)向，宅基地使用權(quán)可以涵蓋住房保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值兩項(xiàng)屬性，其權(quán)利內(nèi)容有所擴(kuò)充，必然對(duì)之前宅基地權(quán)利體系帶來沖擊。因此，必須重新填補(bǔ)宅基地各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容，給予其更明確具體的含義。

(一)明晰宅基地集體所有權(quán)的內(nèi)容

鑒于《民法典》第九十九條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。筆者建議，將過去抽象空洞的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地所有權(quán)各項(xiàng)內(nèi)容予以具體化，明確宅基地所有權(quán)的主體有利于充實(shí)其各項(xiàng)權(quán)利。

確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用行為的管理權(quán)利。既然農(nóng)戶所居住的宅基地是向集體提出申請(qǐng)并且無償獲得的，他們?cè)谡加惺褂谜貢r(shí)就應(yīng)當(dāng)遵守鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊整體土地利用規(guī)劃。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)依照宅基地整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)對(duì)農(nóng)民宅基地的使用方式進(jìn)行有依據(jù)的治理。居民應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)集體分配而取得相應(yīng)面積的宅基地進(jìn)行使用，不能私自超出集體分配面積而私自多占用集體土地。對(duì)于宅基地利用過程中私自超出分配面積侵占集體土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收取宅基地超占部分的使用費(fèi)，嚴(yán)重違反鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村莊整體土地利用規(guī)劃可以要求農(nóng)戶恢復(fù)原狀，情節(jié)嚴(yán)重拒不配合的集體有權(quán)無償收回宅基地。

確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地的收回權(quán)利。宅基地是農(nóng)戶居住權(quán)的兜底保障，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在無法融入城市條件下還可以返鄉(xiāng)安居，因此，對(duì)閑置宅基地的強(qiáng)制收回要在穩(wěn)定農(nóng)民居住權(quán)的前提下穩(wěn)妥進(jìn)行。詳言之，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地實(shí)行強(qiáng)制退出的前提是，農(nóng)民進(jìn)城工作，整個(gè)家庭也逐漸融入城市生活，他們與農(nóng)村宅基地之間的聯(lián)系也越來越少。

明確集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督權(quán)利。農(nóng)村集體對(duì)本轄區(qū)內(nèi)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押應(yīng)具有知情權(quán)和管理權(quán)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)定相關(guān)的備案程序。考慮宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可能使農(nóng)戶失去居住保障，部分試點(diǎn)地市增設(shè)了集體審查同意或者提供最低限度合法居住場(chǎng)所證明這一程序。但本文將宅基地使用權(quán)定位為財(cái)產(chǎn)與福利雙重屬性，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中因其用途及期限受到一定程度限制。土地的用途不變，土地流轉(zhuǎn)有固定的期限，從而確保農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)之后基于資格權(quán)仍然有較為確定的居住保障。

(二)構(gòu)建宅基地資格權(quán)的權(quán)能

資格權(quán)是宅基地三權(quán)分置改革中政策設(shè)計(jì)新增加的權(quán)利，宅基地三權(quán)分置中的資格權(quán)屬于政策話語，對(duì)宅基地資格權(quán)的解讀，應(yīng)當(dāng)將政策的文義及邏輯與宅基地相應(yīng)法律權(quán)利構(gòu)造相對(duì)照，從而探究其權(quán)利內(nèi)容。宅基地三權(quán)分置改革既然將宅基地資格權(quán)與所有權(quán)、使用權(quán)相并列，說明其承載獨(dú)立的社會(huì)職能，在宅基地權(quán)利體系中具有獨(dú)特的意義，不應(yīng)該被并入宅基地使用權(quán)之中。從“資格權(quán)”的文義以及政策表述上來看，宅基地資格權(quán)是一種具有身份屬性的權(quán)利，主要承載著農(nóng)戶居住權(quán)益的社會(huì)保障職能，內(nèi)容涵蓋以下兩個(gè)方面：

一方面，農(nóng)戶基于宅基地資格權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)無償分配一定面積的宅基地使用權(quán)。由于農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員，與農(nóng)村集體所有土地緊密相連，宅基地資格權(quán)具有成員權(quán)屬性，農(nóng)戶憑借自身的資格權(quán)可以向本村集體組織申請(qǐng)無償取得宅基地使用權(quán)。鑒于宅基地和村民最基本住房訴求相聯(lián)系，農(nóng)村集體在收到村民宅基地申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)公平地保障每一位集體成員居住權(quán)。概言之，農(nóng)戶依據(jù)資格權(quán)請(qǐng)求分配宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循一戶一宅以及宅基地面積法定原則，以戶為單位，每一戶根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)分配特定面積的宅基地。宅基地福利保障屬性決定其分配時(shí)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持無償取得原則。在分配過程中，宅基地資格權(quán)一般只能行使一次。

另一方面，村民將自家宅基地流轉(zhuǎn)之后，其仍然擁有資格權(quán)，在特定條件下依舊可以通過行使資格權(quán)恢復(fù)并保有宅基地使用權(quán)。依據(jù)一戶一宅的原則，宅基地資格權(quán)伴隨著“戶”而存在，因此，擁有資格權(quán)的農(nóng)戶終生有權(quán)依據(jù)資格權(quán)而請(qǐng)求獲得的宅基地使用權(quán)。這主要是因?yàn)橘Y格權(quán)人作為土地集體所有的一員，其基于資格權(quán)獲得的宅基地使用權(quán)，在法律性質(zhì)上應(yīng)屬于一項(xiàng)自物權(quán)。當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”的改革，賦予資格權(quán)更大范圍的權(quán)利內(nèi)容，尤其是當(dāng)宅基地跨越村一級(jí)實(shí)現(xiàn)更大空間范圍流轉(zhuǎn)時(shí)，資格權(quán)依然能夠成為維系村民與宅基地使用權(quán)之間的紐帶，并且為二者構(gòu)建起法律關(guān)系，保證相關(guān)村民在一定條件下重新獲得使用權(quán)。對(duì)宅基地資格權(quán)這種權(quán)能構(gòu)建，可在不改變現(xiàn)行立法規(guī)定，充分保障農(nóng)民居住權(quán)益的前提下，暢通宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，盤活閑置土地，給農(nóng)戶帶來切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益。

(三)擴(kuò)展宅基地使用權(quán)的范疇

當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下，為提高農(nóng)村整體土地的利用效率，可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的相關(guān)權(quán)利輻射范圍，促使其在一定范圍內(nèi)可以適度擴(kuò)張。宅基地使用權(quán)可以從村民單純居住用途延伸至符合政策與城鄉(xiāng)規(guī)劃要求的個(gè)人居住和商業(yè)經(jīng)營相結(jié)合的復(fù)合型用途。在向集體經(jīng)濟(jì)組織備案之后，可以考慮允許農(nóng)戶嘗試開發(fā)自家的宅基地的相應(yīng)經(jīng)營性用途，促進(jìn)宅基地的集約節(jié)約利用。同時(shí)可以探索在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)交易、抵押。中央宅基地“三權(quán)分置”改革政策僅明確提出禁止在宅基地上建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，在中央沒有對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)范圍作出明確性限制的條件下，各地區(qū)可以根據(jù)本地實(shí)際情況對(duì)宅基地使用權(quán)嘗試一些試點(diǎn)性探索。資格權(quán)依據(jù)集體身份取得，一戶一宅，并且在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，依據(jù)一定條件和期限，請(qǐng)求恢復(fù)并保有宅基地使用權(quán)，保障農(nóng)戶的居住權(quán)益。在資格權(quán)實(shí)現(xiàn)保障功能的前提下，通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)用途等居住保障性條件限制，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓人的范圍擴(kuò)展到設(shè)區(qū)的市甚至更大范圍內(nèi)，既不至于使農(nóng)戶完全喪失宅基地，為其免除一定的后顧之憂，又可以給農(nóng)戶帶來經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑設(shè)想

探索“使用權(quán)”流轉(zhuǎn)方式是宅基地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)和核心，當(dāng)前放活宅基地使用權(quán)仍然處在試點(diǎn)階段，為了避免貿(mào)然放開致使宅基地流失的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中設(shè)置具體的條件和期限。

(一)宅基地法定租賃權(quán)之提倡

如前文所述，宅基地使用權(quán)雖然具有財(cái)產(chǎn)屬性，但因資格權(quán)而取得，所以延續(xù)了身份的限制。為了克服宅基地使用權(quán)的身份屬性的桎梏，在穩(wěn)妥的條件下擴(kuò)大其流轉(zhuǎn)范圍，筆者主張引入宅基地法定租賃權(quán)，所謂宅基地法定租賃權(quán)是指通過法律的形式規(guī)定宅基地在抵押、買賣等過程中雙方享有的權(quán)利義務(wù)。宅基地法定租賃權(quán)的“法定”是指即宅基地雙方當(dāng)事人就相關(guān)權(quán)利協(xié)商一致的基礎(chǔ)內(nèi)容是法律規(guī)定的內(nèi)容和期限。而所謂“租賃”則反映了該種權(quán)利并非物權(quán)性而是債權(quán)性利用，只是該種債權(quán)性利用因“法定”產(chǎn)生了物權(quán)化效應(yīng)。宅基地法定租賃權(quán)的設(shè)置，不僅為農(nóng)村宅基地交易、抵押等行為提供了法律保障，確保宅基地保障屬性不動(dòng)搖，而且突破了宅基地使用權(quán)身份限制，明晰了宅基地相關(guān)權(quán)利義務(wù)方相關(guān)的法律關(guān)系，賦予受讓人物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利形態(tài)，使其享有更加明晰具體且具有法律保障的權(quán)利內(nèi)容。

首先，宅基地法定租賃權(quán)為宅基地在更廣闊的地理空間進(jìn)行流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。借助宅基地法定租賃權(quán)，農(nóng)村集體之外的人員在取得房屋所有權(quán)的同時(shí)，以債權(quán)的外在形式，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)物權(quán)化實(shí)質(zhì)內(nèi)容，通過法定租賃權(quán)的適用可以不再限制宅基地使用權(quán)的主體身份。部分地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革允許宅基地跨集體流轉(zhuǎn)，但對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象和范圍仍有嚴(yán)格限制。宅基地法定租賃權(quán)因其法定性可以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民宅基地的保障，同時(shí)因?qū)α鬓D(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值增值。由此可見，借助宅基地法定租賃權(quán)可以使宅基地使用權(quán)擺脫多年以來一直纏繞的身份束縛。

其次，宅基地法定租賃權(quán)適用的過程中農(nóng)戶房屋不僅在用途上有一定限制而且還應(yīng)當(dāng)附有期限。宅基地法定租賃人只能延續(xù)宅基地的生活居住用途，不能擅自將其用來經(jīng)營盈利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于福利保障的目的，無償將宅基地分配給農(nóng)民居住，宅基地自身功能屬性蘊(yùn)含著對(duì)其用途限制。宅基地如果被轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營用途，就違背了宅基地制度設(shè)立本意。同時(shí)，宅基地法定租賃權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的期限，期限屆滿后，資格權(quán)依然伴隨著農(nóng)戶，農(nóng)戶基于資格權(quán)從而享有住房保障的最后一道防線，避免了住無所居的風(fēng)險(xiǎn)。筆者建議，宅基地法定租賃權(quán)最長年限應(yīng)與國有土地住宅用地最高期限相同，設(shè)立70年是宅基地法定租賃權(quán)最長年限，同時(shí)，農(nóng)戶可以與法定租賃人自由協(xié)商較短的期限。設(shè)立最長年限可以更充分穩(wěn)定發(fā)揮宅基地各項(xiàng)功能，讓市場(chǎng)主體充分信任宅基地使用權(quán)長期性和持續(xù)性，進(jìn)而保證其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

最后，宅基地法定租賃權(quán)效力的設(shè)定。在期限范圍內(nèi)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)處于形式上的隱身狀態(tài)，法定租賃權(quán)人享有農(nóng)房的所有權(quán)和實(shí)質(zhì)意義上宅基地的使用權(quán)，同時(shí)需要向農(nóng)戶和農(nóng)村集體分別支付租金和收益金; 此時(shí)農(nóng)民集體組織和農(nóng)戶應(yīng)保障法定租賃權(quán)人宅基地的各項(xiàng)合法權(quán)益，宅基地法定租賃權(quán)期限屆滿后，資格權(quán)與農(nóng)戶并未分離，農(nóng)戶依然可以申請(qǐng)其住房保障。

(二)宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地的構(gòu)建

當(dāng)宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)的過程中改變其用途，將土地轉(zhuǎn)化為商業(yè)等經(jīng)營性用途時(shí)，需要依據(jù)法定程序把宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地，然后依據(jù)集體建設(shè)用地相關(guān)規(guī)則對(duì)該土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，宅基地制度以保障農(nóng)民居住權(quán)益為根本宗旨，如果農(nóng)民宅基地的用途發(fā)生根本改變，則該土地的性質(zhì)需要重新定位，概言之，不作居住使用的土地已經(jīng)不能再稱之為宅基地，需要將它轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地。個(gè)別地區(qū)已經(jīng)率先做出嘗試，開始將宅基地的用途擴(kuò)展為商業(yè)開發(fā)領(lǐng)域，例如，通過租賃或者共建共享等方式將閑置的宅基地改造為餐飲、民宿等，事實(shí)上已經(jīng)讓宅基地承擔(dān)著商業(yè)開發(fā)的用途，由此可見，在宅基地流轉(zhuǎn)以后用途改變的具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要穩(wěn)定社會(huì)主體的權(quán)利預(yù)期，將宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地的全過程納入法治化的規(guī)范管理。

宅基地改變用途的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶主導(dǎo)，具體到宅基地流轉(zhuǎn)方式、價(jià)格以及用途等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)戶與社會(huì)主體的協(xié)商意見。農(nóng)村集體在宅基地流轉(zhuǎn)過程，其職能主要定位于宏觀土地規(guī)劃的審核以及土地流轉(zhuǎn)程序性審批。由于宅基地用途發(fā)生改變，為充分發(fā)揮宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，接受集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)當(dāng)不受身份限制。所以，宅基地改變用途的流轉(zhuǎn)是在農(nóng)戶和社會(huì)主體就土地流轉(zhuǎn)達(dá)成一致以后，向農(nóng)村集體提出申請(qǐng)，請(qǐng)求將宅基地使用權(quán)退還給集體組織，經(jīng)集體審查符合土地整體規(guī)劃之后，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)，再流轉(zhuǎn)給社會(huì)主體。宅基地轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)按照在全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，依照商業(yè)用地最長使用年限確定，即最長期限應(yīng)當(dāng)不超過40年，具體年限可由農(nóng)戶與社會(huì)主體協(xié)商。農(nóng)戶在整個(gè)流轉(zhuǎn)的過程中并未喪失資格權(quán)，流轉(zhuǎn)合同期滿后集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)回歸為宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶可以根據(jù)資格權(quán)重新獲得居住保障，避免因宅基地流轉(zhuǎn)而致使農(nóng)民失去土地。