發達市場經濟國家勞動關系三方協商機制的經驗與啟示

李杏果

（中國勞動關系學院 公共管理學院，北京 100048）

三方協商機制是政府、雇主組織和工會就經濟社會政策和勞資關系協調等進行信息溝通、協商談判和促進合作的制度安排，是國際勞工組織大力提倡的社會對話形式。我國的勞資矛盾隨著市場經濟的發展逐漸顯性化，政府在構建協調勞動關系制度的進程中，引入三方協商機制這一國際通行的制度。全國人大常委會于1990 年、2001 年先后批準了《促進履行三方協商國際勞工標準公約》《勞動行政管理：作用、職能及組織公約》①，推動在我國建立三方協商機制。2001 年，原勞動與社會保障部與全總、中企聯／中企協舉行全國協調勞動關系三方會議第一次會議，在我國國家層面建立起三方協商會議制度。三方協商機制其后被寫入《工會法》《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》《企業勞動爭議處理條例》《企業最低工資規定》等法律法規政策中。政府的強力推動和穩定的制度保障，促使我國三方協商機制向前發展。2018 年，中國工會十七大提出要“推動完善協調勞動關系制度機制。做實省、市、縣三級地方及產業的協調勞動關系三方機制，并向鄉鎮（街道）、經濟開發區、高新技術園區延伸?！蹦壳拔覈呀浗⑵鸷w國家、?。▍^）、市（縣）、縣（區）、街道（鄉鎮、社區）五級的三方協商機制，擁有建設、海上、港口等國家級產業三方機制和多個省級、地市級、縣級產業三方機制，形成了較為穩定的人社部門、工會和企聯／企協、工商聯的“三方四家”結構，有些地方還探索拓展了三方協商的主體構成。

在研究層面，文獻回顧發現，盡管勞動關系日益成為我國社會科學研究的熱點，但是學界對三方協商機制的研究相對較少。李德齊指出，三方協商機制在我國從培育到完善，需要經歷一個艱辛的探索過程［1］。喬健認為，我國目前的三方協商機制是在政府機構與準政府機構之間進行的功能性協調機制，其存在諸多問題［2］。楊觀來認為，我國的三方協商機制在調節勞資關系中作用效率低，并對其原因進行了分析［3］。阿梅娜·阿布力米提認為，我國工會在三方協商機制中存在角色定位不準等問題［4］。石曉天從勞動政策過程的視角，認為三方協商機制存在法律地位不明確、協商內容有限、信息公開不充分等問題［5］。孫芮認為，我國三方協商機制中政府過度干預勞資雙方，不利于化解私營企業的勞資沖突［6］。李麗林和袁青川認為，我國三方協商機制沿襲了政府主導的協調勞動關系的傳統方式，存在職能窄、無法滿足現實需求的問題，我國應在借鑒國外經驗的基礎上，進行深化改革［7］24-25。

黨中央對構建和諧勞動關系高度重視，在黨的報告中多次提出要健全勞動關系協商協調機制?；谡鲗碌膹娭菩灾贫茸冞w，我國自上而下建立起覆蓋全國的三方協商制度框架，但在實際運行中，三方協商機制卻不同程度地存在政府定位不準、雇主組織和工會組織代表性不強、三方協商運行機制不健全、涵蓋議題范圍窄、形式協商大于實質協商等問題，無法適應市場經濟條件下的社會利益協調，制約了勞動領域全過程人民民主的發展。本文擬剖析發達市場經濟國家的經驗，結合我國實際，提出完善我國三方協商機制的建議，推動我國勞動領域治理的現代化。

一、法團主義：理解發達市場經濟國家勞動關系三方協商機制的基礎

發達市場經濟國家勞動關系三方協商的基礎是法團主義（corporatism）。它是一種由國家協調的、資本和勞動力之間進行妥協和合作的體系［8］。法團主義代表著這樣的社會政治過程：具有壟斷性、受國家認可、數量有限、代表各方利益的功能團體與政府間就公共政策的輸出進行協商談判，以爭取優惠政策，并通過提供成員的合作配合，保障公共政策的執行［9］。

霍布斯鮑姆（Eric J.Hobsbawm）認為，法團主義在意識形態上源于歐洲中古世紀或封建社會一種右派勢力的“組織化國家統制”（organic statism）；組織化社會中，雖然各種團體具有不同的社會角色和功能，但卻能夠被國家統制形成集體行動；它以經濟團體的代表權取代自由主義民主政治［10］。這樣的統合派政權出現在葡萄牙、奧地利和西班牙等國家。第二次世界大戰后，歐洲許多國家面臨復興經濟、在世界格局中避免被邊緣化的挑戰，能有效整合社會力量、化解階級沖突的法團主義再次復興。20 世紀70 年代，施密特系統地概括了法團主義。他把法團主義看作由組織化功能團體參與的利益代表系統：這個利益代表系統中，各功能團體有明確的責任（義務），有數量限制；不具有競爭性，具有功能區分；被國家承認，賦予該領域的壟斷性代表地位；作為交換，國家對這些功能團體的利益表達、領導人選擇和組織支持等進行一定程度的控制［11］。

法團主義既是利益代表系統，又是一種協商決策、促進共識政治的民主實踐模式。在這一決策過程中，功能團體與國家間建立起制度化的公共政策協商，國家賦予其參與公共政策的合法地位，同時這些團體必須承諾并制約成員行動，實現與國家合作，保障政策的執行［12］。法團主義模式所代表的國家與利益集團關系不同于多元主義，如表1 所示。法團主義關注的是特定利益集團與國家的制度化聯結，是國家主導下的利益協商；其主要目標在于統合利益集團間的利益；國家主動介入，承認各功能團體的代表權和影響決策的合法地位，將其納入政策過程；利益集團將會員訴求傳遞到國家決策體制，使決策體現成員利益；各功能團體以妥協為導向，在影響政治的同時，有義務約束成員的過激行為，確保各方形成的政策和協議得到貫徹落實。

表1 法團主義與多元主義的區別

塞厄羅夫對24 個工業化國家的比較研究表明，挪威、瑞典、奧地利、丹麥、瑞士、以色列、荷蘭、比利時、日本、芬蘭、德國等國家的法團主義程度深［13］。在發達市場經濟國家中，基于法團主義的勞動關系治理實踐，其典型代表是勞動關系三方協商機制。米什拉更是將法團主義與三方協商機制劃等號，認為法團主義就是政府、工會和雇主組織為實現特定經濟社會目標而構建的三方伙伴主義，是國家與主要利益集團之間的制度化合作［14］。

在奧地利、比利時、丹麥、法國、荷蘭等發達市場經濟國家中，國家具有與社會伙伴協商解決社會問題的歷史傳統。19 世紀中后期，為緩解勞資矛盾、維持社會秩序，歐洲國家的政府開始重視工人參與。1848 年，法國建立盧森堡委員會，吸引工人參與政府的政策制定。第一次世界大戰后，政府尋求與工會和雇主合作，以緩解通貨膨脹壓力；20 世紀20 年代，在丹麥、法國、阿根廷、墨西哥等國家，已經出現依法批準設立的勞資雙方或三方性制度安排，以解決勞資爭議，或參與更大范圍的政策執行［15］。第二次世界大戰后，歐洲國家的領導人借助三方合作進行戰后重建。1948 年，比利時設立中央經濟理事會（the Central Economic Council）；1950 年，挪威設立協調委員會（Coordinating Commission）；三方合作的制度安排旨在通過將有組織的利益納入政府決策，實現工資控制和工業和平［16］。20 世紀五六十年代，三方協商機制不僅涉及經濟社會發展規劃、工資和收入政策，還進一步擴展到人力資源規劃、培訓、職業安全衛生等專業領域。60 年代后，國際勞工組織通過三方協商的國際勞工公約和建議書，推動三方協商機制在更大范圍的發展。70 年代末以來，三方協商機制關注的不僅是工資和工作時間等核心勞動關系議題，而是就許多經濟社會政策議題進行協商［17］。隨著發達市場經濟國家經濟增速放緩，三方協商關注的議題從穩定工資水平轉變為如何提高生產率和在全球市場中的競爭力。

總之，法團主義對勞動關系做出了重要貢獻［18］：首先，它將狹義的勞資關系制度置于更廣泛的社會背景下。為此，對勞動關系制度的研究，需要重視國家這一變量，基于國家作用以及特定時期內國家對勞動問題的管制來進行解釋。其次，它將勞工問題從產業領域轉移到了政治領域，將注意力集中在結果上，勞資分配問題可以通過國家福利轉移和社會保障等解決，這減少了將罷工作為討價還價武器的必要性。法團主義理念下三方協商機制的發展為發達市場經濟國家回應經濟社會變革挑戰、調控組織化利益沖突、增進勞資和諧做出了重要貢獻，在滿足工會工資調節需求的同時，也為市場經濟國家帶來經濟增長、低失業率和低通貨膨脹率等宏觀經濟效果。

二、發達市場經濟國家勞動關系三方協商機制的經驗

國際勞工組織指出，三方協商機制的作用發揮需要滿足以下條件：民主基礎和結社自由；強有力的、合法的、獨立的、有代表性的勞工組織和雇主組織；各方參與社會對話的政治意愿、責任感和承諾；適當的制度性支持；三方協商的實踐和經驗［19］44。在解決市場經濟條件下勞資關系問題的過程中，發達國家積累了豐富的三方協商機制運作經驗。

（一）政府角色定位準確，重視勞資雙方的協商

市場經濟條件下，勞資矛盾凸顯對經濟和社會秩序的破壞促使各國政府重視勞資關系協調機制建設，通過搭建社會對話平臺和三方協商機制，推動社會利益均衡，化解勞資沖突，維護社會團結。政府在三方機制中多強調尊重市場經濟規律，注重合理確定自身角色定位，在政府—市場—社會關系中發揮服務作用。政府并不過分主導三方協商，而是注重發揮勞資雙方代表的作用。政府作用具體體現為：構建三方協商機制的制度框架，確立三方協商的運行規則；政府保障勞資雙方的政治參與和協商權利，使勞資雙方進行充分的溝通、協商和談判；在協商談判陷入僵局時，政府居中調解、斡旋，敦促勞資雙方妥協讓步和促成共識；政府保障協商后簽署的三方協議的合法性、權威性，監督政策執行，確保各方遵守和落實承諾。

勞資雙方之間的對話協商是三方協商機制的基礎，這在歐洲具有悠久的歷史，是其經濟社會現代化和民主發展的組成部分，是許多國家延續至今的傳統。在從農業國向工業國轉型的過程中，挪威出現了自下而上、自發成立的全國性工會和雇主組織。其中，挪威總工會（LO）成立于1899 年，挪威雇主協會（NAF）成立于1900 年。工會和雇主組織能夠充分代表工人和雇主利益，為會員所認可，具有代表性。盡管雙方在很多問題上存在分歧，但雙方都認可協商與合作的重要性。1907 年，工會和雇主組織第一次簽署產業層面的集體合同，對冶金行業的工資、計件工作、工作時間進行規制。勞資雙方的合作推動勞、資、政三方協商的建立和發展。1935 年，挪威成立由國家調解員、工會聯合會和雇主聯合會組成的三方委員會，考察每周40 小時工作制的引入對制造業產生的影響［20］。發達國家的實踐表明，勞資雙方組織的強代表性是三方協商機制的根基；勞資雙方的協商談判是三方協商機制的重心；政府掌舵和服務作用的發揮，是三方協商機制的保證。這些要素保障著發達市場經濟國家中的實質協商，幫助政府實現協調社會利益、預防和抑制勞資沖突、推動共識政治的目標。

（二）組織機構健全，綜合性和專業性三方協商機構共同作用

發達市場經濟國家的三方協商以正式的組織機構作為保障：一是設立涵蓋各方面議題的綜合性三方協商機構，如經濟和社會理事會、全國社會對話理事會、勞動咨詢委員會、國家三方委員會等；二是針對專門性勞動事務，成立由三方構成的、專業協商機構；三是設立專門的辦事機構，負責三方協商機制的日常運行。

在法國，經濟、社會和環境委員會是涵蓋各方面議題的綜合性三方協商機構，其下設有勞動和就業、教育文化交流、女性權利和性別平等、環境、經濟和金融、歐洲和國際事務、可持續土地管理、社會事務和衛生、前瞻和公共政策評估11 個工作組，負責相應領域的具體問題。國家集體談判委員會、中央就業委員會、個體爭議產業法庭中央委員會、職業教育社會進步和就業中央委員會等是針對具體問題成立的專門性三方協商機構［7］19。在挪威，存在工資協議政府聯絡委員會、工資協議技術計算委員會、勞動和養老金政策理事會等多個專門性三方協商機構。在日本，勞動政策理事會作為專門機構，旨在審議、討論涉及勞動政策的重要事宜，向厚生勞動大臣或相關政府當局提供咨詢和建議。勞動委員會則作為獨立的、專門性三方協商機構，負責處理勞資爭議、審查和處理不當勞動行為。其中，處理全國和跨地區重大勞動爭議案件以及審議各地勞動委員會作出的決定等事宜，由中央勞動委員會負責；地方勞動委員會則負責處理轄區內的勞動爭議案件［21］。在韓國，經濟、社會及勞動理事會是綜合性三方協商機構，其根據議程、產業、社會階層或特定事宜，設立體面工作、社會保障網、職業安全衛生、勞動關系發展、數字轉型與勞動未來、金融行業委員會、養老金改革和老齡收入保障特別委員會等多個專門委員會，協商解決具體事宜。三方協商機制設有秘書處，作為三方協商日常運行的辦事機構。秘書處的規模不一，小的有十多名雇員（如芬蘭），大的則有一百多名雇員（如荷蘭）［22］。

（三）包容性強，容納多個工會、雇主組織參加三方協商

許多國家存在多個工會和雇主組織，在三方協商的制度安排中，這些國家往往通過一定的議事規則和議席安排，將多個工會聯合會以及雇主組織納入三方協商機制中。韓國經濟、社會及勞動理事會包括雇主聯合會（KEF）和工商聯合會（KCCI）兩大雇主組織的代表，以及勞動組合總聯盟（FKTU）和民主勞動組合總聯盟（KCTU）等主要工會組織代表。挪威將四大工會聯合會——挪威總工會（LO）、職業工會聯合會（YS）、專業人員工會聯盟（Unio）、專業協會聯合會（Akademikerne）和主要雇主聯合會——工商聯合會（NHO）、企業聯合會（Virke）、雇主協會聯合會（Spekter）、地方和區域政府聯盟（KS）的代表納入工資協議技術計算委員會以及其他專門性勞動力市場三方委員會。這樣的制度安排，提升了社會伙伴的代表性，賦予這些國家的三方協商機制更強的民主性，最大限度實現勞資利益協調。

（四）政府部門代表多元化，并不局限于勞動部門

三方協商機制的政府方，許多國家往往不局限于負責勞動事務的政府部門，而是讓財政部、商業部以及教育與培訓部等多個相關政府部門加入，共同擔任政府代表。丹麥經濟理事會中的政府代表包括丹麥政府和中央銀行。挪威工資協議技術計算委員會中的政府代表來自勞動和社會事務部、統計署、財政部以及地方政府和現代化部。韓國經濟、社會及勞動理事會的政府代表是戰略和財政部、就業和勞動部；貿易、工業和能源部長作為特別成員參加全體委員會。在遏制新冠病毒大流行期間，日本、葡萄牙和西班牙參加三方機制的政府代表不僅包括勞工部長，還包括負責經濟、旅游、交通和基礎設施等特定部門的部長。

在部長之外，有的國家甚至由政府首腦親自參加全國一級的三方協商。日本首相或者副首相參加勞、資、政三方會議。挪威工資協議政府聯絡委員會中，政府方面的代表包括首相和內閣大臣，并由首相擔任主席。新冠疫情大流行期間，在法國、西班牙、韓國，國家總統、政府首腦或議會議長均參與新冠疫情應對的三方協商機制，充分體現高層領導對三方協商機制的認可和政治承諾。

（五）重視社會代表，吸納勞資之外其他利益代表和專家參與

發達市場經濟國家具有將更多利益相關方納入協商和政策制定的民主傳統。三方協商機制的代表中，除了勞、資、政代表，還往往包括其他利益群體代表和專家。意大利國家經濟和勞動理事會中包括工會和雇主組織之外的其他社會組織（如婦女組織、青年和失業者組織等）和一定數量的專家代表。西班牙經社理事會的成員除勞、資代表外，還包括農業、海洋漁業、消費者、合作社等利益群體代表以及經濟社會和勞工領域的專家。丹麥經濟理事會成員除勞、資、政代表外，還包括獨立的經濟專家。匈牙利國家經社理事會成員包括五個方面的代表：經濟界代表（倡議群體、雇主組織和全國商會）、勞工方（倡議群體和工會組織）、非政府組織方、科學界代表、教會方。荷蘭經社理事會中除勞資雙方外，還包括11 名獨立成員，包括獨立專家、公共利益協調監督員、經濟財政法律社會領域的專家（通常是大學教授）；荷蘭央行行長和荷蘭經濟政策分析局長作為獨立成員參加。挪威工資協議政府聯絡委員會中，除勞、資、政代表外，還包括農業組織以及漁民組織等其他利益代表［20］。挪威工作時間委員會成員包括經濟學家、法律專家、人力資源專家和社會科學家，這些專家獨立性強，不隸屬于任何社會伙伴或組織。韓國經濟、社會及勞動理事會除勞、資、政三方外，還包括公共利益代表；這些公共利益代表一般是知識和經驗豐富的專家。社會代表的加入，使三方協商機制在協調勞資利益的同時，能夠兼顧更多利益群體，提升專業性和社會影響力，保障公共利益的實現。

（六）三方協商議題范圍廣泛，通過協商優化公共政策

霍華德J.威亞爾達指出，法團主義隨著經濟社會變化而變革，在后工業社會，法團主義得以重構并不斷擴展領域，各利益團體以熟悉的法團主義方式與政府談判，“政策過程中法團主義色彩依然濃厚”［23］。目前，發達國家的三方協商機制涉及議題比較廣泛，與勞動有關的所有經濟社會政策議題均在三方協商機制的范圍內，具體包括：勞動立法和法律執行；集體談判、勞動爭議處理等勞動關系議題；職業安全衛生、工時等勞動基準議題；工資決定等工資議題；勞動力市場、就業、教育和培訓等就業議題；社會保障和社會保護議題；性別平等議題；宏觀經濟政策、經濟結構調整轉型、貨幣、稅收、財政、減貧、貿易、移民等經濟和社會政策［19］83-85。三方協商涵蓋議題廣，作用范圍大，已經成為發達市場經濟國家彌合社會分歧、促進社會團結的重要機制。新冠疫情大流行期間，發達市場經濟國家積極運用三方協商機制提升危機時期政策質量，確保政策有效執行，建立信任，增強社會團結。德國、瑞士政府從疫情一開始就讓社會伙伴參與應對危機的政策制定。瑞士聯邦政府和社會伙伴在涉及法律、財政、工作場所和產業的四個三方工作組框架內定期舉行會議，制定危機應對舉措。意大利政府和社會伙伴簽署了三方“關于抑制和控制冠狀病毒在工作場所蔓延的措施的聯合議定書”，以應對危機。韓國政府及時啟動社會對話和三方協商，呼吁工人和雇主組織提供必要支持；韓國政府和社會合作伙伴發表《三方宣言》，提出相關措施，保護就業，保護最易暴露于病毒的工人，減輕小企業主的稅負；《衛生部門三方協議》規定勞資雙方的義務，促進職業安全衛生和病人安全，防止醫務人員過度勞累，改善衛生機構工作環境，保護該部門的就業［24］。

三、三方協商機制的國際經驗對我國的啟示

進入新時代，我國勞動關系的外部環境發生重大變化，人口紅利下降，老齡化加?。粩底纸洕d起，職工隊伍的結構發生變化，制造業中的職工人數下降，共享經濟下新就業形態勞動者增多；勞動關系中新舊問題交織，勞動關系趨于更加靈活化和復雜化，勞動關系模糊導致主體各方權責不清［25］；職工維權和服務涉及的主體眾多，并不局限于傳統的勞、資、政三方。與新時代發展全過程人民民主的要求相適應，我國三方協商在主體構成、組織結構和運行機制等方面亟待重塑。我國需要從全過程人民民主的視域認識三方協商機制的價值，擴展協商的議題范圍；基于黨的群團改革的要求，深化群團改革，增強工會和雇主組織的群眾性、代表性；堅持綜合性與專業化相結合原則，擴大參與協商的主體范圍，完善三方協商機制的組織結構和運行機制；適應市場經濟條件下政府改革的發展趨勢，合理界定三方協商機制中政府的作用，保障實質性協商，充分發揮三方協商機制在協調社會利益、發展全過程人民民主、推動勞動領域治理現代化中的作用。

（一）從全過程人民民主的視域認識三方協商機制的價值，拓展三方協商的議題范圍

目前我國三方協商的涵蓋范圍窄，多局限于工資和勞動關系等議題，社會認知度和社會影響力有限，制約了三方協商機制對社會利益的調節。借鑒國際經驗，結合我國實際，我們應從全過程人民民主的視域認識三方協商機制，不斷拓展三方協商的議題范圍，豐富三方協商的內容。第一，在理念上，三方協商機制兼具工具理性和價值理性，其不僅是集體協商、勞動爭議等勞動關系問題解決的工具，更具有經濟社會政策價值和民主價值。從政策過程的視角來看，經過三方協商出臺的經濟社會政策更科學，具有更廣泛的民意基礎，在實踐中更容易得到執行，減少政策失靈的發生。從民主的視角來看，三方協商機制是全過程人民民主在勞動領域的重要體現，完善三方協商機制，有助于提升勞動領域民主協商、民主決策、民主管理和民主監督的水平，有助于健全勞動領域的民主治理機制。這既是發展全過程人民民主的內在要求，也是推動我國勞動領域治理現代化的必由之路。第二，在實踐上，鑒于勞動關系與社會保障、就業、收入分配、宏觀經濟等之間存在緊密聯系，我國應積極拓展三方協商的議題范圍，將更多經濟和社會問題納入協商，將財政、預算和貨幣政策等宏觀經濟政策、產業政策、教育培訓、就業、社會保障、職業安全與衛生、經濟結構調整等與勞動者、企業有關的經濟、社會議題逐步納入三方協商的范圍，以充分發揮三方協商機制在協調社會利益關系、發展全過程人民民主中的作用。

（二）提升雇主組織代表性，保障雇主組織參與

我國三方協商中基層雇主組織的發展較為滯后，代表性不強，主要表現為：數量龐大的非公有制中小企業缺乏有效的群體利益代表；代表社會組織的雇主組織缺乏；縣以下雇主組織力量比較薄弱；地方產業協會發展不足，產業層面三方協商缺乏穩定的組織保障。國際經驗表明，有效的三方協商要求工會與雇主組織均得以發展。為此，我國應持續推進基層雇主組織建設，在完善區域性雇主組織的基礎上，推進行業性雇主組織建設，提升雇主組織的代表性。第一，政府要完善基層雇主組織建立和發展的制度環境，優化雇主組織的建立程序，完善雇主組織的職能、權利、義務、治理結構、運作方式等規則，使雇主組織的發展獲得良好的制度保障。政府要鼓勵、引導雇主以自下而上的方式建立雇主組織，尤其是數量龐大的非公有制中小企業和新社會組織，實現雇主組織的增量發展，完善雇主組織的體系和網絡。第二，在存量方面，政府要深化企聯／企協、工商聯等準政府組織的改革，弱化官方準政府組織的行政色彩，強化其與雇主之間的溝通、聯系和利益代表，提升雇主組織的群眾性和對雇主群體利益的代表性、回應性，提升用人單位對這些組織的認同感。第三，在產業層面，政府要培育和發展地方產業協會，強化產業協會的能力建設，使其能夠有效承接政府轉移職能、參與三方協商和社會治理。產業協會的建立和發展，有助于為產業層面的三方協商提供組織保障。第四，在存量和增量雇主組織發展的基礎上，要根據協商議題，因地制宜地擴大參與協商的雇主范圍，擴大雇主覆蓋面，保障各領域、各類型雇主組織的平等參與，暢通雇主的利益表達，提升雇主組織的利益代表性。

（三）深化工會改革，保障工會參與

目前我國工會組織的雙重屬性使工會容易產生身份偏差，弱化對職工權益的維護。深化群團改革、提升工會代表性、保障工會參與是提升三方協商效能的關鍵。為此，第一，要通過持續深化群團改革，克服部分工會依然存在的行政化問題，密切工會與職工的聯系，增強工會的社團屬性，強化其職工利益維護職能，從傳統的行政化工會走向符合新時代要求、以職工為中心的群眾化工會，重塑工會的功能側重、運行機制和活動方式，夯實工會的群眾基礎。第二，工會要深入職工群體進行調查研究，及時發現、匯集不同領域職工的訴求，加強對職工訴求的分析、研究、提煉和歸納，在對職工利益訴求進行準確把握的基礎上，確定訴求的優先次序，整合形成職工的集體性訴求，為工會有效參與奠定信息基礎和研究基礎，提升工會參與三方協商機制的專業性。第三，在影響職工切身利益的公共決策做出前，各級政府要賦予并保障工會決策參與權。在協商過程中，工會應強化職工代表的立場，通過各種途徑和策略，表達職工訴求，保護職工權益，維護社會公正。工會向黨政傳遞職工訴求，有助于提升我國黨政主導的國家治理的社會回應性，擴大決策的信息基礎，使黨政及時發現并回應職工訴求，降低經濟社會改革和決策失誤對職工權益的不利影響，提升決策的科學化、民主化，保障以人民為中心理念的落實。

（四）堅持綜合性與專業化相結合，完善三方協商的組織機構和運行機制

國際經驗表明，成熟完備的三方協商機制需要穩定的組織保障，構建多層次、多行業、綜合性與專業化相結合的運行機制。目前我國國家層面實行三方協商會議制度；北京、山東、河北、陜西、遼寧、湖北、安徽等20 多個省（區、市）成立省級協調勞動關系三方委員會；有些地方建立起省、市、縣三級協調勞動關系三方委員會，由政府負責同志任主任，辦公室設在人力資源社會保障部門。從整體上看，我國三方協商機制的發展不平衡，組織機構和運行機制還不健全。借鑒國際經驗，我國應堅持綜合性與專業化相結合，完善三方協商的組織機構和運行機制。第一，要促進區域性三方協商的均衡發展，推動縱向各層級三方協商機制的實體化建設，解決編制、經費等具體問題，并使三方協調機制延伸到基層，如鄉鎮、街道和社區，打通民主協商的“最后一公里”，實現基層治理的民主化。第二，要在發展區域性三方協商的基礎上，健全餐飲、旅游、快遞等行業領域的三方協商制度，建立行業協調勞動關系三方委員會，完善運行機制，實現多層次、多領域、多行業三方協商的協調發展，充分發揮三方協商機制在社會治理中的作用。第三，提升三方協商機制的民主開放程度，在擴大勞、資、政等三方主體參與范圍的基礎上，根據協商議題和協商情境，吸納更多社會利益群體代表、社會組織代表、律師、專家等的參與，健全各方參與的協商議事規則和工作流程，提升協商成效，保障協商后政策的落實，擴大三方協商的社會影響力。第四，加強各層級、各專門領域三方委員會的專業委員會建設，發展綜合性與專業化相結合的三方協商機制。建立和完善勞動關系、工資分配、集體協商、社會保障等方面的專業委員會，吸納理論和實踐專家加入，激活專業委員會的作用，切實開展工作，提供專業咨詢、協調、指導和服務，推動三方協商機制的專業化。

（五）完善政府作用，保障勞資實質協商

隨著我國市場經濟的發展和勞資矛盾的凸顯，三方協商的重要性逐漸得到政府認可。近些年，陜西、遼寧、湖北、江西、山東、福建、河南等省均成立由副省長擔任主任的省協調勞動關系三方委員會，提升協商協調的層次和力度。此外，各地還探索擴大三方協商的成員構成。江蘇省在“三方四家”之外，將經濟和信息化委員會納入；遼寧省將司法廳、國資委、法院、檢察院等單位納入；內蒙古阿拉善左旗增加發展和改革委員會作為成員單位。政府對三方協商機制的重視程度不斷提升，政府主導各方配合的三方格局基本形成。不過，在我國黨政主導的國家治理中，三方協商也存在政府過分主導三方機制、形式協商大于實質協商、民主治理不充分等問題，削弱了勞資雙方的自主性和協商成效，制約我國勞動領域的利益協調。國際經驗表明，有效的三方協商以勞資雙方的社會對話為基礎，政府的角色限于為勞資雙方協商提供制度保障和公共服務。我國三方協商機制的完善，需要順應政府改革趨勢，在提升協調力度的同時，擴大政府方的參與范圍，構建整體性治理；合理界定政府作用，保障勞資實質協商。第一，適應勞動議題涉及利益廣泛的特點以及政府機構改革的變化，要在人社部門之外，擴大政府方的參與主體范圍，吸收國資、市場監管、經信、應急、衛健、統計、財政等更多政府部門加入，形成政府主要領導牽頭、人力資源和社會保障部門負責、多個相關政府部門參加的協同治理格局。將政府方代表從人社部門升格到政府主要領導，這有助于更好統籌各相關政府部門，改變人社部門“小馬拉大車”的局面，克服利益掣肘和碎片化治理，推動部門合作，提升三方協商的權威性，形成整體性治理。第二，政府要發揮規則制定優勢，完善三方協商的主體權利、程序保障等制度，明確規定政府各層級、各領域涉及勞動者利益決策的民主協商程序，使三方協商成為決策的前置程序，以民主治理規范政府的權力行使，減少政府決策失誤和不當干預對勞動者權益的影響，以程序民主保障實質民主。第三，在協商過程中，政府不應過分主導協商進程，而是要充分尊重勞資雙方，賦權勞資雙方依照章程自主開展工作，使勞資雙方協商成為三方協商的基礎和重中之重；政府角色由“劃槳”轉變為服務，通過議程安排、平臺搭建，促使勞資雙方進行充分的信息溝通、利益表達和對話協商；政府居中保障勞資權利，確保各主體之間地位平等、三方協商程序和規則公平；在勞資雙方協商陷入僵局時，政府居中斡旋、協調，促使共識形成；政府將勞資雙方意見納入政策過程，將協商成果轉化為公共政策；通過完善經濟社會政策推動勞資和諧，實現公共利益。政府科學的角色定位有助于勞資雙方利益的充分表達，有助于推動實質性協商，使勞動問題的治理充分體現全過程人民民主，并以民主治理保障三方協商實效和社會利益的協調。

注釋

①該公約規定：“凡批準本公約的會員國應作出符合本國條件的安排，在勞動行政管理系統內，促成公共當局與最有代表性的雇主組織和工人組織、或在適當情況下與雇主代表和工人代表進行協商、合作和談判。”