加快補齊特殊類型地區交通基礎設施發展短板

丁金學

革命老區、民族地區、邊疆地區、脫困地區以及資源枯竭地區、產業衰退地區、生態嚴重退化地區等特殊類型地區是關系社會主義現代化強國“兩步走”戰略順利推進的重要地區，也是我國交通基礎設施發展最薄弱的地區。長期以來，黨中央、國務院高度重視特殊類型地區經濟社會發展，交通基礎設施條件明顯改善。但是，受地理條件、自然環境、發展基礎和資金投入等因素制約，特殊類型地區交通基礎設施發展短板依然明顯，日益成為制約經濟社會發展和國家區域協調發展的重要因素。

立足新發展階段，應聚焦特殊類型地區發展實際和特征，因地制宜，分類施策，持續加速發力，加快提升交通基礎設施供給質量，強化有效投資，助力形成強大國內市場，增強經濟發展后勁。

近年來，貴州省黔南布依族苗族自治州福泉市加大交通基礎設施建設，大力完善立體交通網絡布局，助力鄉村全面振興。圖/中新社

特殊類型地區是我國交通基礎設施主要短板區域

與全國其他地區相比，我國特殊類型地區交通基礎設施建設相對滯后，發展水平總體相對較低，對地區經濟發展和社會穩定的保障能力不足，與實施區域協調發展戰略的要求相比，還存在一些短板。一是網絡連通度不足。國家公路網和鐵路網規劃中未貫通路段，以及機場布局規劃中待建機場主要集中在特殊類型地區，內聯外通的路網結構尚未全面形成，路網密度和通達深度有待提升。二是技術等級偏低。特殊類型地區交通基礎設施普遍建成年代較早、標準較低，高等級公路比重、鐵路復線率和電氣化率等均低于全國平均水平，現代化交通基礎設施建設滯后。三是建養難度大、成本高。特殊類型地區普遍地質地貌復雜，交通基礎設施建設和養護成本較高，抗災能力弱，加之自身經濟和財力基礎薄弱，建養資金籌集困難。四是資源環境約束壓力大。特殊類型地區多為生態環境優良和自然資源富集地區，生態環境敏感脆弱，交通基礎設施建設與資源利用和環保要求的矛盾較為突出。

我國已進入特殊類型地區交通基礎設施補短板的關鍵時期

（一）從國際看，全球基礎設施建設正呈現“三期交匯”態勢，交通基礎設施建設或將步入新一輪戰略機遇期

發達國家、新興經濟體國家、欠發達國家基礎設施條件和發展階段差異明顯，但當前均將提升基礎設施發展質量和水平作為重要任務，呈現出“三期交匯”態勢。一是發達國家基礎設施進入更新換代期。發達國家基礎設施建設起步早，網絡完備，但設施日益陳舊老化，能力和服務水平明顯下降，需要周期性更新換代，制定相關規劃，如歐盟泛歐交通和能源網計劃、“美國2050”高速鐵路網規劃、日本基礎設施“長壽化”計劃等。二是新興經濟體國家基礎設施進入提升拓展期。新興經濟體國家基礎設施短板制約和薄弱環節日益凸顯，隨著經濟社會快速發展，需要加快規劃完善基礎設施網絡，如俄羅斯高鐵計劃、印度基礎設施“鉆石計劃”、南非國家基礎設施規劃等。三是欠發達國家基礎設施進入起步發展期。欠發達國家長期受基礎設施落后制約，加強基礎設施建設已成為其提振經濟、發展產業、改善民生的首要任務或重點戰略，紛紛進入基礎設施規劃建設的起步發展階段，如非洲一體化基礎設施計劃等。總體來看，全球基礎設施建設投資需求依然強勁。據全球基礎設施中心測算，到2040年，全球基礎設施投資需求約為94萬億美元，其中，中國、美國、印度、日本四國投資需求約占全球基礎設施投資需求的一半。

（二）從國內看，我國交通運輸發展已總體適應經濟社會發展需要，“補短板”已成為當前交通基礎設施建設的核心任務

改革開放以來，我國交通運輸發展先后經歷了瓶頸制約、初步緩解、基本適應等發展階段，目前已總體適應經濟社會發展需要。美國、日本等發達國家的發展經驗表明，在以構建基礎設施網絡為主的規模化建設熱潮后，基礎設施“補短板”和結構優化將成為新的投資方向。我國交通基礎設施建設在經歷了長期的規模擴張后，目前全國網絡主體框架已基本形成，運輸線路總里程、高速鐵路和高速公路里程、沿海港口總吞吐能力等位居世界第一，但結構性短板還比較突出，整體性、系統性水平還有待提高。總體來看，近期我國交通基礎設施發展重點將由整體擴張成網轉向局部“補短板”，這將有利于完善區域交通基礎設施網絡，推動現代綜合交通運輸體系發展，對于改善特殊類型地區經濟發展條件，增強經濟發展內生動力，推進區域協調發展和鄉村振興戰略深入實施等意義重大。

（三）從自身看，特殊類型地區交通基礎設施“補短板”投資效益可觀，債務風險總體可控

對我國交通基礎設施投資與經濟增長關系進行量化分析表明，交通基礎設施投資的邊際效益在交通運輸發展的瓶頸制約、初步緩解、基本適應、總體適應階段依次呈遞減趨勢。特殊類型地區的交通運輸發展水平顯著滯后于全國平均水平，目前大致處于初步緩解向基本適應過渡的階段，相比全國的總體適應階段，當前特殊類型地區交通基礎設施投資的邊際效益要明顯高于其他地區。從投資的債務風險來看，當前特殊類型地區交通基礎設施建設融資渠道相對單一，主要依靠中央和省級政府轉移支付，債務負擔相對較小。當前加強特殊類型地區交通基礎設施投資建設的負擔主要在財政轉移支付，但是增加投資有助于改善交通條件，顯著增強經濟發展內生動力，釋放強大國內市場的區域發展活力，進而增強特殊類型地區自我發展能力，形成自我發展的良性循環，逐步減少財政轉移支付規模。

近年來，四川省內江市東興區加大交通基礎設施建設，大力完善以高速公路、國道、省道、縣道、“四好農村路”為骨架的交通網絡布局。圖/中新社

特殊類型地區交通基礎設施補短板應因地制宜、分類施策

（一）以加強對外互聯互通、增強可進入性為重點，全面改善革命老區出行條件

根據全國鐵路網規劃，優先推進一批革命老區對外鐵路通道項目并合理布局站點，推動連接重要資源開發地、紅色旅游景區的鐵路支線建設。加快推進高等級公路建設，密切與周邊中心城市或城市群地區的高效連接。根據紅色旅游發展，建設一批紅色旅游精品線路，合理布局一批支線和通用機場。支持有條件的老區加快港口、航道等水運設施建設，積極建設渡口碼頭，方便群眾安全出行。根據能源開發與調撥，合理推進部分能源通道建設。

（二）以構建高速公路與國省干線相互補充的骨干公路網為重點，全面解決民族地區“斷頭路”“瓶頸路”“回頭路”問題

有序推進民族地區干線鐵路和高速公路項目建設，暢通對內對外聯系大通道，提升“進出疆、出入藏”對外聯通能力。重點完善民族地區高速公路網絡，全面打通高速公路“斷頭路”。積極推進國省道改造，提高公路等級結構，加強通縣二級公路建設，著力解決國省干線“瓶頸路”。推進農村公路發展，加強建制村通硬化路建設，逐步取消鄉村公路“回頭路”。改造建設一批旅游路、產業路、資源路，優先改善少數民族特色村寨和風情小鎮等旅游景點景區的交通基礎設施。

（三）以邊境鐵路、沿邊公路等為主體，建設滿足守邊固邊富邊強邊保障需求，穩定可靠、機動靈活的邊疆地區交通基礎設施

積極推進邊疆地區鐵路新線建設與既有線擴能改造，適時建設重點方向沿邊鐵路，有序加密區域鐵路網絡，完善口岸后方鐵路集疏運系統。加快推進沿邊公路體系建設，統籌邊疆地區經濟發展需求和國家邊防保障需要，加快構建由國道主干線、并行線、放射線、抵邊線構成的沿邊公路網絡。加快推進偏遠地區、地面交通不便地區、自然災害多發地區、農產品主產區、主要林區和旅游景區等地區通用機場建設。加強瀾滄江—湄公河等國際水運通道和界河跨境橋梁建設。

（四）以暢通對外銜接骨干通道、打通農村公路“最后一公里”為重點，加快構建脫貧地區綜合交通基礎設施網絡

加快補齊脫貧地區交通基礎設施干線短板，積極推動國家鐵路網連接脫貧地區的重大項目建設，加快國家高速公路和普通國道未貫通路段建設，完善脫貧地區機場布局。圍繞增強脫貧地區的自我“造血”功能，加強“通村暢鄉、連田達園”的農村公路建設，著力解決“最后一公里”和“毛細血管”問題，加快推進資源路、產業路和園區路建設，優先支持鄉村旅游示范區及鄉村旅游重點村寨公路建設。

（五）以專業化交通基礎設施建設和傳統基礎設施綜合改造為重點，加快完善資源枯竭地區交通基礎設施

資源枯竭地區產業發展面臨轉型，適應資源開發的傳統運輸需求與適應接續產業發展的新興運輸需求交織問題比較突出。對外積極發展銜接通道，改善區位條件，承接產業轉移。對內全面加強礦區和易地搬遷地區交通基礎設施建設，重點根據資源枯竭地區產業發展接替情況，積極推動專業化交通基礎設施建設，探索建設重載鐵路、重載公路和貨運專用道路。逐步剝離傳統資源類運輸需求，適應新的接續產業發展需求，加強傳統基礎設施綜合改造，逐步將資源枯竭騰退的富余運能改造提升為新產業發展需求運能。

（六）以存量交通基礎設施更新改造、增量交通基礎設施優化創新為重點，全面提升產業衰退地區交通基礎設施發展水平

暢通產業衰退地區骨干通道連接，推進既有通道缺失路段、延伸路段建設，全面梳理改造干線鐵路能力緊張的“卡脖子”路段，打通區域公路“斷頭路”。結合產業衰退地區產業轉型升級示范區建設和城區老工業區搬遷改造，加快推進老舊交通基礎設施更新改造，推動現代化交通基礎設施建設。以牽引帶動產業衰退地區產業升級和新業態培育為重點，加快創新發展旅游交通、智能交通、軌道交通、綜合樞紐等現代新型交通基礎設施，推動現代裝備制造和現代服務業發展。

（七）以加快轉變交通發展方式、節約集約利用資源為重點，加快建設生態嚴重退化地區綠色交通基礎設施體系

統籌資源約束和生態環境容量限制對交通基礎設施建設規模、空間布局、技術標準等方面的要求，推動生態嚴重退化地區交通基礎設施向資源集約節約利用、環境綠色友好方向發展。加強不同運輸方式和運輸線路的空間集聚與互相協作，最大程度降低對資源的占用和環境的破壞。結合水土流失治理等重大生態工程，合理推進國家級自然保護區、地質公園及森林公園等的管護道路建設，因地制宜建設旅游景區道路和通用機場，重大區際交通干線合理避讓重要生態敏感區。