基于“兩山”理論的廣西桉樹改退與農民增收協同路徑研究

左科舉

（1.欽州市農業農村局，廣西 欽州 535099；2.廣西鄉村振興研究會，廣西 欽州 535099）

習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的生態文明思想，深刻闡述了促進經濟發展和保護生態環境之間的辯證關系［1］。黨的二十大報告提出，尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。實踐證明保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力［2］。根據2022年6 月廣西林業局發布的廣西壯族自治區2021 年林業生態資源狀況報告數據顯示，2021 年廣西種植桉樹面積達到303.36 萬公頃，占森林總面積的20.41%，林業產業總產值從2012 年的2194 億元增加到2021年的8487 億元，其中采伐的林木80%為桉樹。桉樹速生豐產林是高收益經濟林木，但是桉樹種植對環境的影響也是很大的，特別是對土壤有機質、礦物質、生物多樣性、涵養水源等產生不利因素。［3，4］大面積種植桉樹不能保護好綠水青山，也不能帶動農戶可持續增收。如何保護好廣西的綠水青山，并實現農戶可持續增收是全面推進鄉村振興和實現中國式農業農村現代化過程中迫切需要解決的問題。本文以桉樹改退和農民增收為研究對象，分析桉樹改退的政策背景、面臨的現實困境，提出改退方案和農民增收的實現路徑，以期為廣西林業產業高質量發展提供參考借鑒，這對踐行綠水青山就是金山銀山的理念，探索人與自然和諧共生的經濟發展之路，讓退桉群眾能夠長久持續增收具有重要的現實意義。［5］

1 廣西桉樹種植現狀及改退的政策背景

1.1 廣西桉樹種植現狀

廣西種植桉樹的歷史可溯源至1890 年。桉樹最早是作為景觀樹引進的，民國十七年（1928 年）開始大面積種植，僅廣西農事試驗場1928—1938 年種植大葉桉試驗林就達到了89.5 萬株。從20 世紀70 年代后期至1990 年，廣西在國家的支持下開展了長達8 年的中澳合作，從澳大利亞、印度尼西亞、巴西等8 個國家引進174 個不同的桉樹樹種和種源，建立了1400 萬公頃試驗示范林，并對其中38 個樹種和83 個種源、1294 個組合的種間和種內人工授粉雜交試驗，開展了60 個試驗課題的研究，成功建立135 個樹種（種源）的桉樹樹木園和600 多個優良無性系基因庫，選育出巨尾桉等桉樹優良無性系148 個，培育出世界第一株桉樹三倍體，國內首創了桉樹組培無性繁殖及栽培系列技術。1990 年以后，桉樹造林品系得到了極大豐富，桉樹紙漿材林造林和撫育技術措施體系基本形成。從2002 年開始，廣西先后出臺了桉樹苗木免費、減半征收育林基金、優先安排采伐指標、造林補貼、造林貸款貼息等優惠政策，促進了桉樹的快速發展。經過130 多年的發展，桉樹成為廣西一個種植面積廣、木材產出量高的樹種，2021 年桉樹種植面積達到303.3674 萬公頃，蓄積量1.8619 億立方米，占喬木林樹種面積的27.19%，與廣西本土傳統樹種松樹、杉木三分天下。［6］廣西桉樹人工林面積統計表見表1。

表1 廣西桉樹人工林面積統計表

1.2 廣西桉樹改退的政策背景

2014 年廣西下發《進一步調整優化全區森林樹種結構實施方案（2015—2020 年），明確調減27 萬公頃桉樹種植面積，使桉樹林面積占全區森林總面積的比例從13.7%降到12%以下。2018 年印發的《廣西速生豐產用材林發展“十三五”規劃》，明確提出桉樹發展由數量效益型向質量生態效益提升型轉變。2021 年印發《廣西科學發展桉樹工作方案》，提出踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，推動桉樹經營從短周期向長周期轉變、從純林向混交林轉變、從單一目標向多目標轉變、從“速豐林”向“永豐林”轉變。根據廣西2021 年林業生態資源狀況報告顯示，廣西森林總面積1486.3694 萬公頃，其中桉樹面積303.3674 公頃，占比高達20.41%。2022年廣西貫徹落實黨中央、自治區關于堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的要求，各地市掀起了糖料蔗生產保護區“桉退蔗進”三年行動（2022—2024 年），同時嚴格貫徹落實《廣西壯族自治區飲用水水源保護條例》實施森林質量提升和森林景觀改造項目，將生態重要區域的桉樹純林改造成與鄉土樹種的混交林，分類分批推進桉樹改退工作。［7］

2 廣西桉樹改退面臨的現實困境

桉樹作為廣西第一大經濟林木，經過幾十年的發展已經形成育苗、施肥、管護、采伐、收購、精深加工完整的產業鏈，成為廣西金桂漿紙業有限公司等造紙廠的主要原料和木材廠的重要原料。2021年桉樹蓄積量達到1.86 億立方米，木材產量3300萬立方米占總木材產量的80%以上。［7］但在調整優化林木結構，整頓、清理占用耕地和水源林地種植桉樹的過程中，受群眾積極性不高、干部方法不多、財政補助不足和部分政策限制等因素影響，桉樹種植面積持續增長，改退工作進展緩慢。

2.1 群眾退桉積極性不高

2018 年6 月，習近平總書記在山東考察時強調：農業農村工作，說一千道一萬，群眾增收是關鍵［8］。退桉工作相比于發動種植桉樹的難度有過之而無不及。桉樹是廣西從國外引進最成功的樹種，生長速度最快、種植技術成熟、收獲周期短、產業鏈完整、產品銷路好、經濟效益較好、投資回收期短、投資風險較小，盡管各級各部門廣泛宣傳動員，出臺補助政策，但是群眾退桉積極性并不高。經調查得知，大部分群眾認為種植桉樹成本低、投入少、周期短、風險小、管護技術簡單，自己種了桉樹還可以外出打工，多賺一份工錢。而桉樹砍伐后，根部會繼續長出小苗，開始第二季生長，省去了樹苗成本。即使采購桉樹苗，每株1~2 元的價格也比其他樹種便宜，相比其他經濟作物，桉樹規模種植成本更低。改退桉樹的經營付出大于桉樹，群眾不買賬，出現有禁不止的情況，桉樹種植面積也是年年增加。同時，相比其他糧食作物，種植桉樹帶來的收入更穩定，每667 m2桉樹平均產值5000 元，是種植糧食作物收入的5~7 倍，群眾自覺地跟隨市場的腳步，而未能主動參與退桉行動。

2.2 干部退桉舉措方法不多

村干部是基層黨組織的重要組成部分，責任大、任務重，既要想法設法帶領群眾致富，又要研究如何解決各類矛盾，其素質能力直接關系農村工作的質量和效率。村干部在推進桉樹改退工作時既要兼顧政策文件又要考慮桉樹種植的歷史原因和村情村況，但在實際推進中表現出舉措方法不多。一是宣傳方式單一，局限于大喇叭宣傳和張貼告知書，未能一家一戶上門通知，未通過召開小組會議講解政策，也沒有發放致農戶的一封信。二是執行未能全覆蓋，對于外出打工的桉樹種植戶未能電話通知到位，桉樹改退工作優先在家中有人的家庭執行，導致群眾有抵觸心理。三是保障工作不到位，在開展宣傳發動工作時，未能結合本村實際給農戶提供可供選擇的具有較高經濟價值的替代方案，出現家庭勞動力短缺的戶不愿改種勞動付出大的經濟作物，不愿退出。部分愿意退出的，因缺乏勞動力和機具無法及時采伐的，村干部未能協商幫助，后又不愿退出的。四是村干部示范帶動作用不明顯，從調查來看，一些村將種植桉樹作為村級集體經濟收入的重要來源，不但村集體的山地種了桉樹，部分村級集體經濟組織還租了村民的山地種植桉樹，面對集體種植桉樹禁止村民種植桉樹的做法顯然是行不通的。據調查，擁有林地、山地的村級集體經濟組織，有90%以上選擇出租給老板，而承租老板有80%以上是選擇種植桉樹。同時種植桉樹的農戶大多是家中勞動力不足或勞動力常年外出打工的家庭，對于這類人群特別是脫貧人口，村干部的首要任務是確保不返貧，引導其通過流轉土地給集體或者老板種植其他經濟作物，故退桉工作進展緩慢。

2.3 財政退桉補助相對不足

在推進桉樹改退工作中，首先要考慮老百姓的思想認知和經濟收入。2014 年以前，廣西為了防山地撂荒，通過財政補貼、干部帶頭，引導群眾種植桉樹，構建了完整的桉樹產業鏈條。但當前桉樹改退財政補助顯得有點不足，補助資金來源渠道少，每年安排的補助資金總量相比桉樹存量占比較小。補助多局限于桉樹改種甘蔗，且多限定于“雙高”基地內的改退，出臺改種果樹等其他經濟作物的補助文件較少，補助標準低于經營桉樹的收益。2017—2020 年廣西安排用于森林質量提升項目的補助資金分別為1990 萬元、2000 萬元、800 萬元、600 萬元，廣西補助標準為一次性400 元/667 m2。比如來賓市象州縣博華公司補助2020—2021 年度用糖料蔗“雙高”基地清理桉樹改種糖料蔗的，給予4500 元/公頃補助，縣財政給予3000 元/公頃補貼；柳州市對桉樹改種糖料蔗，給與15000 元/公頃的補助，其中政府每公頃補貼7500 元，糖廠每公頃補貼7500 元；崇左市扶綏縣“十四五”期間桉樹改種堅果給予12000 元/公頃的補貼；百色市凌云縣桉樹改造種植油茶按照連續兩年驗收成活率85%以上的分別給與補助15000 元/公頃（第一年）和12000 元/公頃（第二年）。群眾在權衡補助資金、投入產出、勞動時間、日常管護后，更多選擇繼續種植桉樹。

2.4 制約改桉進度的其它客觀因素

改桉、退桉范圍主要是水源涵養區、旅游區、耕地區、二級路兩側、重點生態主體功能區，桉樹限種區域布局在年平均氣溫19.6℃以上、北緯24.5°以南區域，即賀州八步區、鐘山縣、平樂縣、鹿寨縣、環江毛南族自治縣南部、東蘭縣、 凌云縣、田林縣一線以南區域。而飲用水水源保護區等生態重要區域的桉樹林部分被劃為公益林，根據《國家級公益林管理辦法》和《廣西自治區級以上公益林更新改造管理辦法》有關規定，公益林采伐強度、連片采伐面積受到嚴格控制，制約桉樹改退進度。同時受采伐指標的影響，一些需要改退的地方因沒有采伐指標改退工作停滯不前。還有一部分桉樹種植時間不足3 年的桉樹，不滿足砍伐條件。作為造林育林老大哥的國有林場，改制后成為自收自支的經營性事業單位，其為了創收和穩定發放員工工資，選擇大面積種植生長快、成材快、收益快的桉樹，部分林場早年已將松樹、杉木和馬占相思改種為桉樹，部分企業為了生存而繼續選擇種植桉樹。同時，一些村級集體經濟組織和種植戶與林漿紙廠簽訂了分包合同和長期的原料供應合同，部分桉樹林吸收脫貧戶作為護林員和勞務者，在未能找到替代崗位之前和供貨合同期內無法正常推進退桉工作。

3 廣西桉樹改退與農民增收的路徑選擇

桉樹改退的核心在于保護生態環境和尋求經濟發展新路子。回顧廣西桉樹的發展歷程，其先后經歷了政府鼓勵種植、干部帶頭種植、企業補助種植、區域限種、局部禁種，桉樹也從村級集體經濟組織的致富林、村民的脫貧林變為改退的對象。究其原因，源于桉樹是短平快經濟林木，但在種植過程中群眾忽略了桉樹的種植范圍，一味地追求收益，高密度、純樹種種植。一些地方群眾盲目在桂北地區種植、在海拔超過400 米的高山種植、在坡度大于40 度的陡坡上種植、在山塘水庫旁種植、在耕地上種植，且大多是營造短輪伐期速豐桉樹純林，三到五年就采伐，經營強度過大、施肥過多、噴灑化學除草劑，這對涵養水源和水質造成了不良影響，破壞了土壤的肥力和自我修復能力。因此，桉樹改退工作必須積極探索“養護綠水青山—改造綠水青山—發展綠水青山—共享綠水青山”的良性循環模式，除了做足群眾的思想工作，還要為農民探尋具有較高經濟價值替代產品，要立足廣西資源稟賦從保護生態環境和可持續發展角度出發，通過“桉退蔗進”“桉退果進”“桉退茶進”“桉退糧進”等舉措，推進桉樹改退工作和經濟可持續發展，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。［9］

3.1 加大桉樹改退宣傳力度，提升人民群眾參與意識

做群眾工作，溝通很重要，面對新形勢和新政策，村干部的執行力直接決定桉樹改退工作的成效。基層干部特別是村干部既是政策宣傳員，又是群眾服務員，做好桉樹改退工作離不開強有力的宣傳、令行禁止的執行力、村干部的示范帶頭。一是要加大對基層干部的培訓力度，從黨的二十大報告解讀生態環境和生產力的關系，從保障糧食和重要農產品的供給解讀退桉的必要性和緊迫性，從飲用水源地保護、土壤肥力保護和糖料蔗保護區的身邊事分析這一關系后代子孫身體健康和國家糖料安全的必行之事，用理論與事實武裝頭腦。二是要用老百姓聽得懂的話講老百姓能接受的事，要用轄區內的真人真事說教，要讓土壤和莊稼說話，要讓測土配方和有機質數據說話。三是要發揮村級集體經濟組織帶頭示范作用，由村干部率先改退集體林地、山地、坡地上的桉樹，改種其他經濟作物，讓老百姓看到村委的執行力，從而接受桉樹改退的現實。四是鄉鎮政府可以聯合企業、科研院所要同步宣傳新作物和改退補貼政策，讓老百姓看得到實惠、看得到后路、看得到改退后的收入。通過多元化的宣傳，讓群眾樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態發展理念，主動融入桉樹改退的歷史潮流中。

3.2 科學選擇桉樹改退方案，拓寬退桉群眾增收渠道

桉樹改退的關鍵在替代產業的選擇和產業增收的潛力。應以“造血”為本，因地制宜選擇發展生態旅游業、特色林果業、特色種養業，堅持宜農則農、宜果則果、宜茶則茶、宜菜則菜，促進產業融合發展，形成生態產業、集約產業、高效循環利用的現代產業體系。一是分類發展生態旅游產業。對于大山片區、山塘水庫片區，要挖掘歷史文化、民俗文化、紅色文化、知青文化等資源，由經濟能人或村級集體經濟組織牽頭通過桉樹改退項目補助和鄉村建設資金，發展鄉村旅游、休閑垂釣、觀光采摘、農事體驗等產業，通過設置服務崗位和公益崗位吸收退桉農戶和群眾就近就業增收。二是創新發展甘蔗間套種產業。對于適合種植糖料蔗的地塊，要恢復種植糖料蔗。同時推廣甘蔗間套種草珊瑚、套種玉米、套種大豆、套種西瓜、套種花生等模式，提升土地利用率和產出率。［10，11］三是大力發展特色林果業。在林區、山區、石漠化地區可推行“桉退果進”“桉退茶進”行動，種植油茶、核桃、茶樹、澳洲堅果、中藥材等經濟作物替代桉樹，通過推行“政府+公司+合作社+村級集體經濟組織+農戶”的模式，開展“一畝山萬元錢”——“油茶+N”復合經營專項行動、“堅果+N”“柑果+”“百香果+”“火龍果+”“木菠蘿+”等以短養長行動。四是引導發展特色種養業。要積極引導山塘水庫、江河湖泊、森林附近的退桉群眾，發展林下經濟和農林復合經營產業，推進林雞、林蜂、林茶、林菇和陸基養殖、流水養魚、小窩養魚等產業，讓退桉農戶通過特色種養業增加收入。

3.3 深化桉樹改退補貼機制，延伸退桉群眾產業鏈條

桉樹改退工作的主體是農民，農民除了看政策還關心退補資金的多少，要高效推進桉樹改退工作，除了宣傳和引導還要給足資金補助。而資金補助需要從單一的補助農戶向補助產業鏈延伸，讓下游企業主動參與補助農戶，從而讓農戶退的安心、改的放心，也讓新的富民產業形成產業鏈條，從而長久持續發展。一是政府要提高生態補償標準。2001—2020 年，廣西累計發放森林生態效益補償資金140.83 億元，但是補助標準僅為每年75 元/公頃，2020 年雖然提高到每年405 元/公頃，但對于種植戶來說，補償標準仍遠低于種植桉樹的收益。政府部門應根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于深化生態保護補償制度改革的意見》《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》《國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見》，探索跨地域、分區域的建立多元化生態補償動態調整機制，探索通過協商談判、資金轉移、產業獎補等多種形式對退桉地區的居民進行生態補助，尋求退桉受益者和生態保護者之間利益平衡點。對于納入國家重點生態功能區的改退，要運用好轉移支付資金，讓生態產品保值增值。對于分布在河流上下游的改退，要探索橫向生態保護補償機制，讓桉樹改退農戶能獲得補助資金發展生態產業。要在改退林中探索“碳匯經濟”，讓新種生態林木成為增值的碳匯，讓工業發達地區政府和企業支付生態補償。二是企業要加大產業補助資金。在桉樹改退過程中會衍生出更多的產業，種植桉樹的土地成為新產業的原料來源，本土企業應有社會責任和長遠眼光，主動參與到桉樹改退的倡議中，用真金白銀推動農戶積極改退桉樹，種植企業需要的原料，探索與村級集體經濟組織或農戶簽訂保價回收合同或土地流轉合同，讓農戶收入不減，主動參與到退桉的隊伍中。三是部門要加大產業獎補資金。2012 年以來林業部門投入林下經濟的補助資金超過6.5 億元，但對于布局新產業來講還顯得不夠。林業部門應發揮鄉村振興銜接資金撬動作用，通過明確優先支持桉樹改退發展的農文旅項目、森林康養項目、林下經濟項目、特色林果項目、特色種養項目等項目，撬動社會資本進入桉樹改退新產業布局中。同時，獎補資金覆蓋范圍要從直接從事者逐步擴大到產業承接者、產業鏈上的加工者、運輸者、售賣者，通過構建產業鏈條，讓更多農民加入到新產業中，促進新產業健康發展。［12］

3.4 統籌推進縣域生態經濟，持續提升農戶收入

縣域經濟是統籌城鄉經濟社會發展的基本單元，既是城鎮經濟與農村經濟的結合部，又是工業經濟與農業經濟的交匯點，也是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處。［13］縣域經濟發達的地區，農民收入普遍較高。從現實來看，以桉樹作為原料的造紙與木材加工業年產值超過2300 億元，占廣西林業總產值的40%以上。推進桉樹改退工作需從縣域經濟產業優化布局出發，推進現代特色林業示范區建設，打造一批退桉富民示范基地，讓區域經濟蓬勃發展，讓農戶朋友長久增收。一是打造一批退桉供粵港澳大灣區果蔬基地。由縣級或鎮級涉農企業、合作社承接一種供粵港澳大灣區農產品，通過標準化改造、智能化管護、工廠化處理、品牌化銷售，構建一批富民果蔬基地承接桉樹改退的土地，邁向畝產萬元田，帶動農戶增收。二是打造一批退桉平陸運河沿線富民林基地。行業主管部門可以結合平陸運河的節點布局，謀劃一批康養旅游基地、主題觀光森林，布局一批有機茶園、休閑養生氧吧，將桉樹改種為松林、竹林、針闊混交林、茶林、雞骨草、五指毛桃、雞骨草等混合經濟林，結合立體農業，套種短期經濟作物，推行長短結合，以短養長的發展方案，夯實縣域經濟發展后勁，促進退按群眾持續增收。三是打造一批退桉名貴樹種和特色苗木基地。廣西地處亞熱帶，植物種類豐富，苗木基地眾多。在退桉行動中可以發揮廣西育苗人才優勢、技術優勢、資源優勢，打造一批名貴樹種和特色苗木基地。如沉香基地、市樹市花基地、鐵皮石斛基地、本土樹種苗圃等，同時探索與廣西藥用植物園、廣西醫科大學等科研院校合作建立種質資源庫，促進科研、教學、觀賞、研學、體驗、售賣融合發展，讓縣域經濟后勁更足，讓新產業吸收更多農民、帶動更多農民增收。［14］