單邊金融制裁泛化的法律應對

徐昕

〔摘要〕單邊金融制裁目前呈現泛化發展的趨勢，主要表現在制裁對象范圍日漸擴大，制裁手段和方法不斷多樣化，制裁比重和力度大幅提升。單邊金融制裁泛化日益威脅、破壞他國的國家安全以及國際社會的穩定，但當下針對此類行為的法律應對卻面臨諸多困難和挑戰，包括約束單邊金融制裁的國際法嚴重缺位，應對單邊金融制裁的立法難度較大，以及對抗單邊金融制裁的法律工具較為有限?；诖耍袊鴳獓@國際法和國內法兩個層面，針對國家和企業兩類主體，立足事前約束和事后救濟雙重路徑，構建多層次的應對措施體系，包括推動在國際層面加強對單邊金融制裁的約束，完善國內反制裁法律法規的制定及執行，加強企業應對單邊金融制裁的規劃能力和應訴維權能力。

〔關鍵詞〕單邊金融制裁，次級制裁，阻斷法

〔中圖分類號〕D996.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004- 4175（2023）05-0121-08

作為經濟制裁的重要部分，金融制裁在現代金融系統和制度建立之初就開始活躍在國家實現對外政策目標的國際舞臺上。當前，國際政治經濟格局正面臨深刻的變化，大國競爭加劇，冷戰思維似有復蘇。在此背景下，美國日益強化和濫用單邊金融制裁，將其作為一項迫使“目標國家”接受制裁條件的重要方法，且越來越朝泛化的趨勢發展。所謂單邊金融制裁，主要與獲得聯合國安理會授權的多邊制裁項下的金融類制裁相對應①，具體包含如下三項構成要件。其一，就主體而言，單邊金融制裁是指由單一國家依據其國內相關法律法規發起并實施的。實踐中，一國發起的單邊金融制裁可能會在后續過程中伴隨有其他國家的參與、協同，但只要沒有獲得聯合國安理會的授權，那就仍應被視作若干個單邊金融制裁。其二，就目的而言，單邊金融制裁服務于制裁發起國特定的對外政策目標，例如維護本國的根本利益與國家安全、在全球范圍內推行本國的價值觀等。其三，就措施而言，單邊金融制裁是指在金融領域實施的制裁，具體包括凍結或罰沒資產、阻礙資金流動、禁止金融機構與被制裁對象交易等方式〔1〕。單邊金融制裁的泛化嚴重沖擊他國政治、經濟、軍事等領域的國家安全，進而破壞全球穩定與和平發展。然而，在現有的國際和各國國內法律體系下，應對單邊金融制裁面臨諸多難點和挑戰。有鑒于此，本文擬從單邊金融制裁泛化的具體表現入手，著重分析應對單邊金融制裁泛化面臨的法律困境，在此基礎上就中國如何應對給出具體的法律建議。

一、單邊金融制裁泛化的主要表現

由于美元的霸權地位以及美國控制著國際金融交易的基礎設施，這導致事實上只有美國有能力頻繁地發起單邊金融制裁。因此，單邊金融制裁泛化主要體現在美國的對外實踐中。

（一）被制裁主體和對象范圍日漸擴大

晚近以來，美國不斷擴大其單邊金融制裁的目標國范圍。冷戰后直至2010年左右，美國制裁的重點主要限于朝鮮、古巴、伊朗、委內瑞拉等中小型經濟體。2014年以來，美國制裁雷達開始掃向大型經濟體，先是借克里米亞問題對俄羅斯實施“行業化”制裁，后又借中美經貿競爭和香港問題等不斷加碼對華制裁〔2〕。俄烏沖突后更是帶領歐盟、加拿大、日本等西方國家針對俄羅斯發起大規模的單邊金融制裁。

此外，為達到對目標國更為有效的制裁，美國的金融制裁對象不再集中于國家，而是擴大和分散至廣義上的“實體”，也即包含了國家、社會組織、企業和個人。例如，為配合對目標國的制裁，美國通常配套推出分類制裁名單，其中適用較廣的有特別指定國民和被封鎖者清單（以下簡稱“SDN清單”）、行業制裁名單等?？杀涣腥隨DN清單的實體包括外國個人、公司、船只或飛機。一旦被列入SDN清單，被制裁實體將會被凍結名下資產，并被禁止相關金融交易。行業制裁名單則往往針對被制裁國的核心重點行業設立，一般涉及金融、國防、能源等行業。

針對目標國及廣義“實體”的制裁為初級制裁，進一步地，美國在此基礎上推出了“次級制裁”，也即將金融制裁的對象外溢至第三國及其國民，以此避免被制裁國通過與第三國開展交易從而減損初級制裁的效力。次級制裁大幅度地拓展了被制裁的對象范圍，提高了制裁的效用性。

（二）制裁手段和方式不斷多樣化

20世紀90年代后，在美國信息通信和互聯網技術快速發展、金融信息化全球普及、美元在國際清算體系中領先優勢日益穩固等因素的影響下，美國對外單邊金融制裁的手段和方式日益多樣化發展，并呈現出精準打擊和嚴厲打擊的雙重特點。

其一，傳統制裁方式愈加嚴厲。凍結資產是最傳統、也最直接的金融制裁手段。晚近的實踐中，美國通過執行50%控制權規則將這一制裁方式變得更為復雜和嚴苛。所謂50%控制權，是指受凍結資產指令制裁的對象不僅包括直接列入制裁名單的實體，還包括該實體直接或間接、獨立或在加總計算下，控制權超過50%的附屬實體〔3〕。另一類傳統制裁手段主要是限制貸款或限制提供信用支持。美國通過提升適用層次、擴大適用范圍，在實踐中賦予該類手段更強大的生命力。例如，2021年美國總統第14024號令禁止美國公司向俄羅斯中央銀行、俄羅斯國家財富基金、俄羅斯政府財政部提供貸款〔4〕。按照該指令，美國政府會不斷將納入禁令限制范圍的實體發布在名單上。

其二，新興制裁手段層出不窮。限制金融交易或投資服務是美國當前主要使用的手段之一。例如，在針對伊朗和俄羅斯的制裁項目上，美國雙管齊下，一方面通過總統行政令限制美國主體向被制裁國政府提供融資、購買其發行的債券或進行重大交易；另一方面發布配套的資本市場準入門檻和不予提供金融服務的禁令，以此限制被制裁主體通過發行證券等方式獲得資金。第二類新興制裁手段主要是切斷代理賬戶和通匯賬戶服務。針對被列入名單的外國金融機構，美國金融機構被禁止為其開立和維護代理賬戶和通匯賬戶，禁止參與涉及該外國金融機構的任何交易，包括禁止參與涉及受制裁機構發行證券的任何交易以及其作為存托憑證托管行的交易。

更為嚴厲的制裁手段還包括迫使其把控的金融交易系統停止為制裁對象提供國際結算報文服務，也即將制裁對象剔除出環球銀行金融電信協會（以下簡稱“SWIFT”），這就使被制裁方幾乎無法使用美元做任何外匯交易。此外，美國還加強了對新興金融工具的監管，無論是因俄烏沖突對俄羅斯開展的系列處罰，還是2023年美國財政部發布的針對武漢碩康生物科技有限公司的制裁〔5〕，都包含了對加密貨幣公司或持有加密錢包的重點對象予以的限制。

（三）制裁比重和力度均大幅提升

金融制裁與貿易制裁共同屬于經濟制裁的手段。冷戰時期，作為軍事手段的替代措施，美國同時使用金融制裁和貿易制裁來限制、打擊“敵對方”。在這一階段，美國更偏向使用貿易制裁，因為金融制裁的巨大殺傷力反而會使被制裁方徹底站隊蘇聯，不利于美國取得冷戰勝利的戰略目標。冷戰結束后，由于蘇聯解體，美國成為唯一超級大國，其實施單邊金融制裁的頻率逐漸提升。特別是伴隨著金融制裁逐漸從全面制裁向目標性制裁發展，其形成速度快、針對性強、打擊效果明顯，得益于此，單邊金融制裁現已成為美國限制目標國的首要手段。

除了制裁頻率和比重上升，美國對外金融制裁的力度也大幅增強。例如，在本次因俄烏沖突而引發的對俄制裁中，美西方對俄的金融制裁達到了有史以來的最強力度。一方面，美國聯合歐盟，將俄羅斯70%左右的關鍵性國有企業和銀行等金融機構納入制裁清單，大量俄羅斯金融機構被剔除出SWIFT，美國SDN清單中則列入與俄羅斯相關的138家實體，制裁力度創下歷史記錄〔6〕。另一方面，美西方還頂住各方壓力，強硬宣布對俄外匯儲備施加限制和干預。這些限制措施已經涉及俄羅斯70%的美元外匯儲備，使得俄羅斯央行無法為市場提供必要的流動性支持。

概言之，在當前金融格局和國際競爭局勢的雙重作用下，單邊金融制裁泛化的發展趨勢日漸凸顯，這給被制裁國家乃至全球帶來了深遠影響。

二、應對單邊金融制裁泛化面臨的法律困境

盡管單邊金融制裁泛化已漸成顯勢，但現有的法律應對體系未能及時跟進。到目前為止，尚無普遍性的國際條約明確禁止單邊金融制裁，制裁國對單邊金融制裁的規定和實際適用極為靈活，大大增強了被制裁國立法應對的難度。更重要的是，受限于金融領域各方實力不對稱的事實，被制裁國在制度上可采取的法律工具以及其實際可發揮的效力均比較有限。這些都給應對單邊金融制裁泛化帶來了困難和挑戰。

（一）約束單邊金融制裁的國際法嚴重缺位

金融制裁背后的基礎法律邏輯是國內法具有域外效力。傳統上，公法和私法涇渭分明，相較于私法可享有域外效力的共識，國際社會普遍認為公法應奉行屬地主義，不得具有域外效力。晚近以來，國家干預主義日益盛行，并逐漸成為社會經濟管理的主流模式。越來越多的“公法”進入傳統私法管轄領域，公私法之間的界限日漸模糊〔7〕。另一方面，經濟全球化增強了經濟活動的跨國流動性，信息技術的發展使得國家的地理主權邊界日益模糊，這些都進一步推動了各國擴張國內法域外效力的動力。在上述兩方面的背景下，20世紀下半葉以來，公法無域外效力不再被視為絕對原則，法律屬地主義式微漸成顯勢，公法的效力突破國界限制逐漸獲得了理論基礎。

自然，國內法的域外效力必須受到國際法的檢視。然而，從法律淵源的角度來看，目前沒有任何成文的國際性文件明確禁止單邊金融制裁，也尚未形成禁止單邊金融制裁的國際習慣法。例如，不論是《聯合國憲章》還是《國際法原則宣言》，都只是明確規定禁止使用武力或以武力相威脅，經濟性的強制措施并不在禁止范圍內。2015年，聯合國大會曾通過第70/185號決議，敦促國際社會“采取緊急和有效的措施來消除對發展中國家實施未經聯合國授權或違反聯合國憲章和多邊貿易體制基本原則的單邊經濟制裁”〔8〕，但是這一決議不具有法律拘束力。

約束單邊金融制裁的國際法缺位主要包含兩方面的原因。其一，由于國際法體系本身的特性，目前尚無法對國內法的域外效力給出確定的結論。一方面，當代國際法本身存在碎片化的特征，其中包含的國際條約、習慣國際法、基本原則和學理之間存在大量沖突〔9〕。這導致的后果是，在不同的國際法原則或不同領域的國際法規則體系下，某一國內法具有域外效力會得到不同的正當性評價。另一方面，國際法本身處于動態發展的進程中，新的國際條約、國家實踐不斷推動國際法規則的發展和演變〔10〕2-12。換言之，評價標準本身的不確定性必然使得對國內法域外效力的判斷存在不確定性。其二，由于國際社會缺乏一個集中組織起來的制裁體系，國際法還不得不依賴國家的“自助”救濟行為。正是因為考慮到單邊制裁在維護國家利益方面的有效性，現有的國際法規則選擇不予一般性地禁止單邊制裁。

然而，單邊金融制裁泛化的迅猛發展推翻了維持上述國際法規制現狀的合理性。一方面，全球化的發展強化了單邊金融制裁的破壞力，另一方面，國際金融體系受單一國家主導的程度前所未有，這增強了單邊金融制裁的脅迫性。此種情況下，現有的以《聯合國憲章》為中心的國際法體系對于單邊金融制裁的規制缺位與現實出現了嚴重的脫節，呈現為對情勢變化預見不足而產生的“嗣后漏洞”。有鑒于此，重新審視單邊金融制裁的合法性并加以明確約束變得極為必要〔11〕。很顯然，在推動國際法作出相應規定之前，基于目前的國際法現狀，被制裁方事實上極難在國際法層面獲得相應救濟。

（二）單邊金融制裁適用法律標準的不明造成應對上的被動性和隨機性

在美國國內法體系下，是否實施單邊金融制裁需符合特定的法律標準，包括主體標準和行為標準。然而由于存在不斷泛化解釋的趨勢，相關標準在實際適用中具有較大的不確定性。

其一，針對主體的判斷標準日益模糊。在初級制裁下，理論上美國只禁止“美國人”不與受制裁對象開展交易。然而，從近年來美國具體制裁項目法案和實踐中的和解協議來看，同美國存在特定連接點的“非美國人”也會被納入初級制裁的調整范圍〔12〕。

這些特定的連接點所涉范圍非常寬泛，包括：（1）相關交易涉及美國人。例如，一家外國公司，如果其實際上由美國個人或實體擁有大部分股權，或對公司擁有實際控制權，則該外國公司就可能被視為“美國人”而被納入制裁范圍。（2）相關交易涉及或利用美國產品、技術或服務。例如，在2020年針對國際航空電訊集團（SITA）的調查中，美國海外資產控制辦公室認為SITA向制裁對象提供了由美國服務器輸送的服務和原產于美國的軟件，其以該原產地美國為連接點，將SITA納入制裁范圍并最終迫使SITA與之簽訂和解協議〔13〕。（3）交易期間介入美國法律程序?！胺敲绹恕痹谕苤撇脤ο蠼灰灼陂g如果正介入美國的法律程序，或因其在特定的法律程序中尋求美國管轄，都將被視為“美國人”從而受到相應處罰。以總部位于臺北的藍鯨船舶公司為例，因其在交易期間向美國法院申請破產，自愿遵循美國法律，由此被海外資產控制辦公室認定為受美國管轄②。（4）相關交易利用美國金融系統。例如，僅2019年海外資產控制辦公室做出的26起執法活動中，受處罰的“非美國人”近一半是因為相關交易“利用美國金融系統”同美國產生聯系從而觸發了初級制裁。

其二，針對行為的判斷標準不明。如前所述，近年來美國大量使用次級金融制裁來實現其政治、外交目標。實施次級金融制裁需要一定的法律杠桿，也即第三國人向受制裁對象提供支持或幫助性質的便利。然而，這一標準的具體判定和解釋存在很大的彈性。

一方面，該行為構成要件要求第三國人主觀上存在為受禁止的交易提供便利之故意。在英美法體系下，其并沒有類似于大陸法體系下的行政處罰法，因此“故意”一詞是典型的刑法概念，屬于犯罪行為的構成要件之一。然而，正如弗萊徹教授曾指出的，沒有一個術語比英美刑法“犯意”這一拉丁詞匯有著更大的模糊性〔14〕399。故意、輕率、過失這些犯意的下位概念也是如此。例如，此處的故意是否同時包括直接故意或間接故意？是否應同時具備認知要素和意志要素？由于如何判斷外國人存在前述故意缺少明確的法律標準，這就留給美國主管機關很大的自由解釋權。

另一方面，該行為構成要件要求第三國人客觀上向受制裁方提供了“實質的協助和支持”。從文字來看，“協助和支持”必須是實質的，也即能夠有效幫助受制裁方完成其本不能、也不被允許完成的交易。但“實質”一詞極具彈性，協助和支持的含義也很廣泛。按照美國的實踐，協助和支持可以包括支付清算、提供銀行服務、各類融資（包括承銷、提供擔保）、銷售（或提供）產品、服務或技術，批準或指導非美國交易，談判或審核合同等〔15〕。從2022年海外資產控制辦公室對華開展單邊金融制裁的原因統計來看，“為SDN清單上的主體提供實質性協助和支持”的占比最高，占到了41%。這從一個側面證明了該標準具有靈活且廣泛的適用情況。

由于適用單邊金融制裁的法律標準存在較大的不確定性，這極大地增強了被制裁國立法應對的難度。其一，此種情況下，被制裁國較難確定應對單邊金融制裁的基本原則。為避免法律對跨國經濟活動施加過多負面干預，被制裁國通常不會將其應對措施的立法張力拉滿，而是根據實際可能承受的制裁力度予以相應的立法威懾。這不僅是考慮法律對經濟的正向促進作用，同時也考慮國家間政治、社會影響力等綜合因素。然而，當單邊金融制裁的法律適用標準高度模糊，此時，被制裁國在防御和反擊兩者為兩端組成的區間中較難選擇立法的基準點。其二，此種情況下，被制裁國較難在應對體系中建立統一的預判。一方面，由于相同的事實未必導致相同的結果，這迫使被制裁國更加依賴反制等事后應對措施，也導致應對措施更具隨機性，呈現碎片化特征。另一方面，這要求被制裁國運用高度抽象的立法語言以涵蓋實踐中可能發生的各種單邊金融制裁，這對被制裁國的立法技巧要求極高。

（三）應對單邊金融制裁的法律工具極其有限

如前所述，美國之所以能夠頻繁對他國發起單邊金融制裁，根本原因是其在當前的國際金融體系中擁有霸權地位。一方面，美國作為中心貨幣國家，享有絕對貨幣權力。因為當初的布雷頓森林體系在給予美元充當“跨國貨幣”這一重任時，既沒有要求美國兼顧世界各國經濟利益和全球經濟均衡，也沒有建立制約美元霸權的手段和機制。換言之，美元在被賦予霸權的同時，沒有被裝進制度的籠子。另一方面，美國不僅擁有美元這一中心貨幣，還控制了以美元為核心的國際金融交易基礎設施。這套基礎設施的核心是SWIFT和紐約清算所銀行同業支付系統（以下簡稱“CHIPS”）。其中SWIFT本質上屬于電文傳送系統，CHIPS則是支付系統，兩者共同承擔了全球95%以上的銀行同業美元支付清算〔16〕。換言之，如果美國切斷SWIFT，就意味著中斷幾乎所有美元交易業務，而任何其他國家均無法采用這一“利器”。

概言之，金融領域實力的不對稱性導致被制裁國的法律應對工具存在“天然不足”。這種不足具體表現為兩個方面。

其一，手段有限。由于無法在國際金融領域采取制約美元霸權的手段，各國應對單邊金融制裁的法律工具僅限于國內的阻斷法和反制裁法兩大類。阻斷法屬于防御性法律工具，其進一步有狹義和廣義之分。狹義的阻斷法主要起到阻斷外國制裁法域外效力的作用。廣義的阻斷法則包括能夠阻斷外國在本國進行證據收集和調查行動的法律。這類法律主要起到增強阻斷的輔助作用。目前包括中國在內的多數國家實施的是狹義上的阻斷法。反制裁法更偏向進攻性法律工具，也即針對外國的制裁行為給予法律上同等程度的還擊。反制裁法本質上需要推動本國法的域外適用，因此，其需要構建完善的域外法適用體系。由于國內法的域外適用涉及國內多法律的相互協調與銜接，以及各司法、行政部門間的配合，因此，其對一國的立法和執法能力要求非常高。以上因素都加大了被制裁國訴諸反制裁法的難度。

其二，效力有限。對被制裁國而言，即便能充分利用上述兩類法律工具，其實際效力也受限于美國在國際金融領域的霸權地位。就狹義的阻斷法而言，其效力取決于阻斷法規定的行政處罰方式和力度。以公司為例，當違反阻斷法受到的行政處罰遠不如不遵守美國制裁法令而受到的毀滅性懲罰，公司往往選擇不顧本國的阻斷法令而服從美國制裁。這也是歐盟和加拿大此前阻斷美國制裁的措施事實上均以失敗告終之原因。因為美國作為制裁方可以禁止受制裁國的主體進入全球金融體系，這將給不遵守美國制裁法令的主體以毀滅性的懲罰，而不論是歐盟或加拿大的阻斷法令，其只能對違反阻斷法、執行美國禁令的主體施以行政罰款，兩者的潛在風險差別過大。

就反制裁法而言，由于金融實力的差距，被制裁國的反制措施效果往往不及制裁本身。以美國與伊朗之間的制裁與反制裁為例，在美國施行日益嚴酷的金融制裁后，伊朗被迫采取了一系列的反制措施。然而，從結果上看，伊朗的反制措施更多限于自救，對美國影響甚微，伊朗至今未能擺脫美國金融制裁帶來的嚴重后果。此外，被制裁國一旦采取反制措施，不僅加劇被制裁國被動陷入金融封鎖的困境，也會對本國的實體經濟帶來巨大沖擊。因為作為非中心貨幣國家，被制裁國通常只能依靠國內市場的準入權作為與美國抗衡的籌碼。也即，被制裁國可以禁止那些執行美國制裁禁令的公司與本國公司開展業務。然而，由于本國經濟同樣需要承受失去美國市場的壓力，反制措施實則導致雙方進入比拼綜合實力的消耗戰，鮮少有國家可以在這場戰爭中獲得勝利，甚至難以全身而退。

綜上所述，就被制裁方在國家層面應對美單邊金融制裁的法律工具而言，不論是可選擇的方式，還是其實際效果，均較為有限。

三、提升單邊金融制裁泛化的法律應對水平

針對以上應對單邊金融制裁泛化面臨的難點和挑戰，中國應圍繞國際法和國內法兩個層面，針對國家和企業兩類主體，立足事前約束和事后救濟雙重路徑，從以下三方面構建多層次的應對措施體系。

（一）推動國際層面立法上的協調

在國際法治不斷發展的背景下，中國應聯合廣大國家，推動以國際法形式體系化地約束美國單邊金融制裁行為?，F有國際法零散地存在一些不承認或不適用單方經濟脅迫的規則。然而，這些規則既未成體系，也以軟法居多。對此，中國可積極推動通過條約或國際文件的形式對既有規則予以編纂和公布，加強規則的澄清、規范和統一。在此基礎上，中國應進一步探索、倡議為單邊金融制裁加設適用條件和限制。

就單邊金融制裁的啟用而言，中國應呼吁必須滿足存在他國“在先違法行為”的前提條件，并且制裁國對此應承擔證明責任。如前所述，美國在既有的單邊金融制裁實踐中，對他國是否存在“在先違法行為”鮮少進行評估，而是強調相關行為是否對美國構成威脅。然而，只有他國存在在先違法行為，才能證明針對該行為采取的制裁措施具有國際法正當性。進一步地，在先違法行為的判定應以國際法上的“國際不法行為”為標準，而不是某一國家的國內標準。此外，中國應進一步呼吁在規范層面明確，如制裁方未能證明他國存在“在先違法行為”即發動單邊金融制裁，則該制裁行為本身將構成國際不法行為，制裁發起國應對此承擔停止制裁措施和賠償等國家責任。

就單邊金融制裁的措施實施限度而言，中國應積極倡導必須符合比例原則。比例原則當前已被國際法理論普遍認可，并被廣泛地運用于國際法各領域中〔17〕。具體到單邊金融制裁，其要求包括，單邊金融制裁應當有助于在先違法行為的終止或救濟的實現，被制裁方違法行為造成的后果應當與金融制裁的效果成比例，以及不能對被制裁方以外的主體造成不成比例的損害。

就單邊金融制裁的實施程序而言，中國應積極推動其符合正當程序要求。該正當程序要求具體包含兩個層面：其一，單邊金融制裁本身符合透明、規范的既定法律程序；其二，制裁方應在法律上為被制裁方提供有效的國內法救濟途徑。對此，各方可以在國際層面制定相應的程序規則，具體內容包括，在制裁實施前建立評估機制，確定制裁的可能影響和必要限度。在制裁實施過程中，建立監督機制以確保制裁措施得到正確執行和確保信息的公開透明，以及持續評估制裁的實際效果和影響力，作為調整或終止制裁措施的依據。

國際法本身是各國實踐的產物，針對單邊金融制裁的合法性評價和規制，中國應持續推動國際法給予回應，直至將這一不受限制的權力納入基于國際法治共識下的框架中。

（二）完善國內反制裁法律法規并強化其執行

如前所述，盡管在美元霸權的現實情況下，其他國家采取的反制措施無法取得等同于美國單邊制裁措施的效果，然而制定并完善恰當的反制措施仍是有必要的，因為這構成國際法上的“國家實踐”。一方面，國際法允許國家在遭受國際不法侵害時采取包括反制裁在內的自助行為。雖然國際法目前對單邊金融制裁缺乏明確定性，但正因如此，各國實踐構成一種習慣法上的證據，通過“反復行為”和“國家確信”，推動國際層面對單邊金融制裁非法性的認定。與此同時，如果各國自身放棄反制立法，在國際規則尚不完善的情況下，這將自限于被動的局面。另一方面，中國的經濟體量和綜合能力使得我們也并非完全沒有任何反擊的能力。綜合以上因素，中國仍應進一步推進反制立法及其完善，同時應注意維系其國際法合法性，加強其可操作性。

中國目前針對外國單邊制裁已初步構建了防御與反擊立法的應對體系，具體包括商務部于2020年頒布的《不可靠實體清單規定》以及2021年頒布的《反外國制裁法》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱“《阻斷辦法》”）。

《不可靠實體清單規定》屬于反擊型立法，其明確了觸發中國經濟制裁的條件，并規定了具體的管制措施、實施程序、異議機制以及申請移出清單的救濟程序等內容?？傮w來看，相關規定仍較模糊，透明度的缺失可能加大措施適用的不確定性〔18〕。為此，有必要進一步細化列入清單的標準、明確管制措施的適用范圍，并考慮是否以及如何符合國際法等因素。中國應避免實踐中出現過分擴張解釋與適用該規定的情形。

《反外國制裁法》和《阻斷辦法》屬于防御型措施，兩者的共同點是條款都較為簡明、寬泛。例如，《反外國制裁法》第3條規定適用范圍為“違反國際法和國際關系基本準則”的行為，雖為日后實踐預留了充分的空間，但也缺乏一定的可操作性。為此，依托現有反制立法完善具體的清單制度實有必要。例如，歐盟1996年頒布的《阻斷條例》就用附件清單的形式列明其意欲阻斷的美國法律③。這就使歐盟《阻斷條例》的實施具有很強的針對性和明確性。目前，《反外國制裁法》第4條已建立反制清單制度，但《阻斷辦法》尚無相關規定。為此，建議未來中國可同樣采用附件的形式確立并完善反制清單制度，為我國實體、個人提供明確的法律指引〔19〕。

此外，《阻斷辦法》是部門規章而非法律，位階較低，能設置的處罰方式也比較少，僅以行政處罰為主。從歐盟和加拿大等的實踐來看，僅憑行政處罰較難取得震懾作用。因此，未來我國應考慮提升《阻斷辦法》的法律位階，制定真正的阻斷法，在處罰方式上增設較重的民事和刑事處罰，在執法力度上力求在保護中國企業合法權益和實現阻斷法設計初衷之間找到平衡。中國可借鑒法國等國家的做法，增加規定廣義上的阻斷法規則，通過對外通信禁止措施，阻斷外國通過本國公民或律師等主體獲取用于起訴的信息和證據〔20〕。

《反外國制裁法》的實施則涉及諸多部門和相關法規，為方便協調和統一實施，可考慮新設專門性的反制裁機構。與此同時，《反外國制裁法》授權我國公民和組織對違反《反外國制裁法》相關規定的任何組織和個人提起民事訴訟。但是，這一訴權的行使必須以我國法院有管轄權為前提。為此，有必要修改《民事訴訟法》，針對上述情形增列損害結果發生地的“長臂管轄”條款〔21〕。最后，為提升制裁制度的合法性，可考慮在國內法機制下為被制裁方提供相應的程序性保障和救濟路徑。也即，當采取反制措施所依據的情形發生變化，可以經由主管部門或依被制裁主體申請，對是否以及如何實施反制措施進行審查認定。

（三）加強企業層面的防范與救濟

如前所述，不論是國際法還是國內法，國家層面應對單邊金融制裁存在若干現實掣肘和不足，為此，加強企業層面的法律應對極為必要。

在當前中美競爭加劇的大背景下，所有參與跨國經濟活動的企業均需強化風險評估意識，提升應對金融制裁的規劃能力。相較而言，初級制裁規定明確，容易識別。因此，實踐中企業主要需對次級制裁風險進行判斷。在與初級制裁的目標國開展商貿往來時，企業需提前了解制裁發起國啟動次級制裁的處罰條件、具體措施，梳理本次交易可能觸發次級制裁的因素，避免上述因素與制裁國具有關聯。

一旦遭受制裁，企業應及時了解被制裁的原因，考慮是否存在可接受的合規途徑。可行的情況下采取有效的“自救”措施，包括申請移出受制裁名單、申請通用或特別許可證、調整股權結構等。在以上措施都無法取得理想效果的情況下，企業亦應積極、果斷地求諸于司法救濟。

作為身處域外的海外投資企業，面對金融制裁時應首先考慮向當地司法行政機關尋求救濟。例如，華為在2019—2021年間就其遭受的美國單方制裁行為分別在美國當地法院提起訴訟④，具體訴由包括相關制裁未獲憲法授權、違反正當程序等。此外，還有多家中國企業在美國法院起訴美當局將其加入涉軍企業名單，并取得勝訴。以上實例起到很好的示范作用，也即企業可通過積極訴訟來主動化解危機。

除了制裁東道國的損害救濟途徑，中國企業還可以妥為利用本國反制和阻斷法律下的“追償條款”。也即，如果私人主體因遵守國外單邊制裁法律從而損害中國企業和個人的正當權益，則受影響的中國企業和個人可以提起追償訴訟⑤。不過，不論是從政府維護營商環境的角度，還是從企業繼續開展交易的角度考量，制裁東道國提供的司法行政救濟應優先于本國法項下的追償訴訟。

綜上，在國際競爭格局不斷演變的當下，美國日漸倚賴通過單邊金融制裁維持其霸權地位。從本質上來說，要想徹底解決這一問題，其根源在于消除美元霸權，推動人民幣國際化，打造多元化的國際金融基礎設施。與此同時，各國仍應從戰略高度認真研判約束單邊金融制裁的法律對策。因為法律是明辨正義的有力武器，也只有法律才能消除“灰色地帶”，將威脅和破壞他國國家安全和國際社會和平穩定的霸權行為納入法治的框架。在消除美元霸權之前，也只有法律應對才是約束單邊金融制裁切實有效的手段和路徑。在全球經貿治理重構的歷史關鍵時期，中國應積極推動新規則的創制，同時在國內層面完善立法和執法，提供有效行動指南，保護本國企業和公民的合法權益。

注釋：

①考慮到多邊金融制裁具有國際法合法性，因此其不在本文研究范圍內。

②2017年2月3日，藍鯨船舶公司因為在美國法院參與破產程序被認定為受美國管轄，其與伊朗國家油輪公司的交易違反了《伊朗交易與制裁條例》，收到了美國海外資產控制辦公室出具的發現違規行為函。

③參見：Council Regulation （EC） No. 2271/96 of 22 November1996.最初列入的是美針對古巴、伊朗的制裁法案，之后又將《伊朗自由與反擴散法案》等3部法律列入其中。

④2019年3月，華為公司曾因為美國2019年的《國防授權法案》第889條，也即針對華為的銷售限制條款的合憲性提交簡單判決動議。華為認為該條款與美國憲法相背離，同時違反了正當程序條款。2019年12月，華為向美國聯邦通信委員會發起訴訟，因其以“國家安全”為由要求農村電信營運商撤換華為設備。2020年6月，聯邦通信委員會又單方面將華為列為“國家安全威脅”，從而在一定程度上阻止美國電信運營商購買華為設備。同年11月，華為向聯邦通信委員會請求重新考慮認定，但被駁回。2021年2月，華為又針對聯邦通信委員會向美國法院提起上訴，認為其濫用自由裁量權，違背了美國憲法和法律。

⑤目前的《反外國制裁法》和《阻斷條例》對追償訴訟制度規定的較為原則，因此實踐中到底如何操作還有待進一步檢驗及后續的立法完善。

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責任編輯 楊在平